新《預算法實施條例》對公路行政事業單位財務管理的影響分析及提升對策

師亞玲

（甘肅省白銀公路事業發展中心，甘肅 白銀 730900）

預算是經法定程序審核批準的年度集中性財政收支計劃，包括預算編制、審查和批準、執行、調整、決算及監督等，是為保證資金規范運行、達到既定目標而進行的一系列組織、控制、調節、監督活動的總稱。交通運輸系統行政事業單位在預算管理方面嚴格執行《預算法》《預算法實施條例》及相關法律法規，結合交通運輸系統自身行業特點，積極推進部門預算、國庫集中收付、收支兩條線、預（決）算信息公開、預算績效評價及結果運用等改革，出臺《公路工程建設項目概算預算編制辦法》《公路工程造價管理辦法》《公路工程預算定額》等一系列規章制度，不斷提高預算績效管理水平和政策實施效果，為我國交通運輸事業發展提供了有力保障。

一、新《預算法實施條例》出臺的背景介紹

2020年8月3日修訂后的《預算法實施條例》（以下簡稱《條例》），于2020年10月1日起正式施行。《條例》嚴格遵循上位法規定，是預算改革發展的重要基礎和指南針，充分吸收和集中反映了近年來預算管理制度的改革成果，發揮了預算改革在資源配置優化、財政關系與政府職責對應、財政資金使用績效評價等作用；新冠疫情加速了財政形勢和社會經濟的變化，增加了國家經濟發展的困難和風險，強化減稅降費階段性政策等，使得政府剛性支出快速增長，收支缺口進一步加大，致使財政“緊平衡”常態化。面對當前復雜的社會形勢，深化預算管理改革勢在必行，以拓展財政空間、控制預算風險、提升政策效能，規范預算收支，更好地適應現階段社會經濟發展需要。

二、《條例》對行政事業單位預算管理問題的影響分析

《條例》的頒布實施，無論從社會層面，還是行政事業單位內部管理，都提出了更高的要求，對單位內部財務管理，尤其是預算管理具有深遠影響。

（一）進一步明確政府預算收支范圍和編制內容，規范部門預算管理，確保政府預算編制的完整性和全面性。《條例》要求各部門應當遵循全口徑預算管理的基本理念，強化部門預算主體地位，重新規定“四本賬”（“四本賬”包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算）的收支范圍和編制內容，重新定義一般公共預算收入中的各項收入概念，規定“四本賬”如何有效銜接等，進一步提高部門預算編制的完整性和全面性。

（二）進一步加強地方政府債務管理和監督，動態防控地方政府債務風險。我國地方政府債務是傳統的“借—用—管—還”的管理模式，未將政府債務預算績效管理體系覆蓋全過程管理；《條例》要求地方政府建立健全規范的地方政府舉債融資機制和地方政府債務風險評估指標體系，加強地方政府債務管理和監督。這就要求地方政府在原有債務管理模式的基礎上，綜合考慮政府債務結構和風險管理，建立項目實施前評估、績效目標管理、預算執行跟蹤、績效評價及結果運用、績效信息公開的管控模式，實施預算績效目標和債務資金使用效益的雙監控模式，動態防控地方政府債務風險，促進社會經濟持續健康發展。

（三）進一步深化預算績效管理，構建完善的預算績效評價指標體系，切實提高財政資金使用效益。《條例》細化了預算績效管理，解釋了績效評價的涵義及績效評價結果使用。《條例》指出政府財政部門組織和指導預算資金績效監控、績效評價，各部門、各單位實施績效監控，開展績效評價，定期向本級政府財政部門報送預算績效評價報告，明確了預算績效監管和實施主體，促進多元績效主體相互協作、相互制衡，進一步規范和優化預算收入征收、國庫集中收繳、財政資金撥付等預算執行，構建預算績效管理模式，切實提高財政資金使用效益。

（四）進一步加大預（決）算信息的公開力度，增強預（決）算信息透明度。《條例》對預算公開主體、時限約束、新增內容、細化范圍和細化程度作了進一步說明，擴大了預（決）算信息公開的廣度和深度。預（決）算績效信息對內透明，能夠加強政府預算單位之間的溝通協作，促進全過程、全覆蓋和全方位預算績效管理機制的進程；預（決）算績效信息對外公開，能夠保障社會公眾對預算績效信息的知情權和參與權，加強了社會公眾對財政資金使用的監督和認可，同時也能提高政府的公信力和執行力。

三、《條例》實施后行政事業單位財務管理的提升對策

行政事業單位要緊扣《預算法》《條例》，及時對現行財務管理規章制度進行廢改立，細化《條例》相關的具體操作規程和實施細則，做好相關配套制度建設并切實可行，建立健全預算績效管理體系，進一步提升單位財務管理綜合水平。

（一）梳理預算管理全流程，樹立預算管理全面性理念。

行政事業單位應立足本單位實際，梳理預算編制、審查和批準、執行、調整、決算、監督等制度流程，并將預算管理目標、事中運行監控、預算績效評價及結果運用等貫穿于預算管理全過程。

預算編制前做好基礎數據的收集整理、調查分析和科學論證等前期準備工作，確保單位內部財權和事權匹配，計劃編制與實際操作基本吻合，準確細化預算指標并逐層分解，將該年度重點工作任務及業務發展規劃作為根本，測算單位收支規模和收支結構，力求預算編制科學合理、嚴謹完善；在預算執行過程中，將預算執行的量化指標納入績效評價指標體系，不斷改進優化“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋運用”的預算管理全過程，促進預算管理和單位整體發展目標的充分融合。

（二）構建完善預算績效評價指標體系，深化預算編制與執行管理。

建立行政事業單位預算績效評價指標體系應當遵循科學性、公正性和成本效益三個原則，選擇具有實操性強、科學性強的評價指標，通過資金投入與支出效果對比，體現評價指標的經濟性、效率性及效益性（即“3E”原則），客觀反映績效評價信息的實質情況。在管理過程中，遵循“誰支出、誰管理”的原則，通過“預算編制—預算執行—預（決）算結果評價及反饋運用”的預算管理模式，強化行政事業單位的法律主體責任和預算主體責任，確保預算管理工作取得實效。必要時，可聘請具備專業資質的項目相關科研單位、會計師事務所、資產評估機構等第三方參與預算績效管理，拓寬第三方機構參與預算績效管理的范圍和方式，提高績效評價結果報告的客觀性、準確性以及專業性、權威性，自覺接受政府部門與社會公眾的監督。

由于行政事業單位提供公共產品服務，難以用單一的成本效益等量化指標作為績效信息評價標準，因此在預算績效評價過程中，需將定量與定性指標相結合。以公路系統事業單位公路養護維修工程項目績效評價為例，在績效評價指標體系構建過程中，應當科學合理地設置定量與定性指標比重，對于結果能量化的數據盡量設置定量指標，如工程項目投資總額、建筑與安裝工程投資占比、公路維修完成里程數、工程項目完工百分比、預算執行率等；對于只能用定性指標評價的，指標描述要詳實、客觀，如項目實施前后的交通量變化、交通出行條件的改善、工程項目施工對環境保護的影響、司乘人員及人民群眾出行的滿意程度等，力求定量與定性指標有機結合。如表1所示。

表1 公路養護維修工程績效評價指標

（三）建立健全內部控制，加強預算管控力度，逐步實現財務管理現代化。

《條例》首次在國家行政法規層面明確提出了“內部控制”，行政事業單位應該通過制度流程予以固化并貫徹落實，并在長期的財務管理實踐中持續改進優化制度流程，加強預算管理和監督，構建有效防范財政風險的長效機制，從而將內部控制從單位內部“會計核算、監督”和“財務管理”的微觀層面，提升到政府財政部門實施“預算管理”的宏觀層面（見圖1）。

圖1 行政事業單位財務預算管理模式框架圖

行政事業單位應當依據《預算法》《條例》，建立“以預算為主線，以資金為核心”的理念，結合工作實際，運用信息化手段，強化內部控制建設。將預算編制申報、審核批復、預算執行、資金支付、會計核算、執行查詢、決算管理、數據分析、績效評價，再到預算編制申報，形成閉環管理鏈條，全面管控財務管理過程中的風險點，控制預算業務、收支業務、政府采購業務、資產控制、項目控制、合同控制等業務流程關鍵點，促進預算編制科學合理、嚴謹完善，預算執行嚴肅準確、合規有效，預算績效優良高效。

對于實施財務集中核算管理的行政事業單位，更需要注重財務管理信息系統的優化和流程再造，嵌入財務共享服務理念（Financial Shared Service，簡稱“FSS”），將財務與業務流程之間進行無縫隙集成，完善信息化系統平臺的邏輯結構，提高兼容性，實現數據資源的共享和轉化應用，打通現有信息化系統之間的“籬笆墻”，促進信息傳遞，系統整合資金流、信息流、實物流，確保財務數據的準確性、及時性、一致性。財務管理信息系統能夠直觀反映各項業務的經濟活動構成（業務要素、支出依據、審批流程、操作規程），做到系統管人、系統管事、系統留痕跡；財務部門可實時查看局本級和局屬單位預算執行情況，通過發布數據指標、項目進度預警機制約束局屬單位的預算執行，結合業務實際分析預算執行情況，形成有效支出，提高預算執行的嚴肅性和規范性，嚴格遵循《預算法》第四十二條關于項目支出的結轉結余資金使用規定。

行政事業單位應當適時推進績效目標管理、事中績效監控、績效評價及結果運用等工作，做到動態跟蹤、及時糾偏、強化監管，及時收集整理和客觀評價績效信息，合理運用績效評價結果，形成績效評價結果從產生、修正到輔助產生的良性循環，進而優化預算管理全過程，促進預算管理目標實現，切實提高資金使用效益。

(四)聚焦業務模式優化、信息技術運用、財務共享服務的未來發展趨勢，加強財務及相關業務人員預算管理培訓，建立預算管理考核激勵機制。

新形勢下，社會形態和經濟發展的變化為財務管理轉型提供了有利契機，聚焦業務模式優化、信息技術運用、財務共享服務的未來發展趨勢，行政事業單位管理層應注重社會經濟發展變化的洞察力，宏微觀政策的研究與應對能力，業財融合的數據分析能力，持續學習與創新能力等，推動傳統的核算管理和管理會計向財經管理的職能轉變，為單位長期戰略發展提供科學有效的決策數據。

為將《預算法》《條例》更好落地實施，行政事業單位應當組織財務及相關業務人員進行預算管理專題培訓，進行預算管理業務培訓的同時，還要適應現階段“互聯網 +”產業結構的優化升級，提升財務人員除業務能力以外的“軟能力”，進而提高單位財務管理綜合水平；公路系統事業單位應全面實施預算績效管理，著重以公路養護維修工程項目為主，以工程項目實施目標為落腳點，采取定量指標和定性指標有機結合，對工程項目完成結果和資金使用效益同時考評，分析項目實施效果差異和缺陷，合理運用預算績效評價結果，改進優化預算管理全過程；對于重特大工程項目的實施，還應經常運用事后復盤思維（After Action Review，簡稱“AAR”），從多次的復盤中尋找工程項目實施管理過程中的優點和不足，把拓展優勢和補齊短板結合起來，形成科學合理、靈活機動的指導方案，逐步將方法論、施工工序工藝、制度流程和管理體系集合，得以傳承和固化且廣泛應用，真正意義上達到提質增效的目的；在單位內部建立切實可行的考核激勵機制，形成“單位—部門—相關責任人”的考核問責機制，將工作績效與職工薪酬收入掛鉤，增強職工的自我驅動力和群體使命感，確保預算績效考評和考核激勵機制落到實處。

結語

總之，行政事業單位要以科學合理、嚴謹完善的預算管理理念為基礎，構建完善預算績效評價指標體系，不斷改進優化預算管理全過程，聚焦業務模式優化、信息技術運用、財務共享服務的未來發展趨勢，結合單位業務實際，統籌推進和深化應用信息技術，建立健全內部控制，加強預算管控力度，全面管控財務管理過程中的風險點和關鍵點，逐步實現財務管理現代化，提高單位內部管理水平，提升行政事業單位公共服務效能，推動社會經濟持續健康穩定發展。