交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑研究①②

朱穎雋 ， 邵瑞慶 ， 李穎琦

（1.上海立信會計金融學(xué)院會計學(xué)院，上海 201620；2.上海立信會計金融學(xué)院序倫書院，上海 201620；3.上海國家會計學(xué)院，上海 200235)

財政部PPP綜合信息平臺數(shù)據(jù)庫顯示，截至2021年1月29日，全國PPP項目管理庫入庫累計9905個，總投資額152188億元，其中交通運輸項目位列數(shù)量第二，為1361項，占比13.7%，金額達43986億元，占比高達28.9%。大規(guī)模的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目投資落地，需要科學(xué)有效的項目風(fēng)險管理作為支撐，保障PPP項目在特許經(jīng)營期期內(nèi)能夠健康有效運營，提升項目的可持續(xù)性。

已有研究顯示，PPP項目風(fēng)險復(fù)雜多樣，且風(fēng)險因素之間存在關(guān)聯(lián)性，一些風(fēng)險是起因，可以導(dǎo)致后續(xù)一系列的風(fēng)險（亓霞等，2009；宋金波等，2004）[1][2]。這種項目風(fēng)險的關(guān)聯(lián)性還體現(xiàn)在，一些項目風(fēng)險會在項目某幾個階段或整個項目生命周期內(nèi)對其他風(fēng)險產(chǎn)生持續(xù)的影響。因此，厘清PPP項目各風(fēng)險因素之間的關(guān)系并將風(fēng)險的相關(guān)性分析納入了風(fēng)險評估策略之中非常有必要（Chapman，2001）[3]。

在眾多重大風(fēng)險事件之中，研究者們尤其關(guān)注項目失敗這一極端風(fēng)險事件。研究人員發(fā)現(xiàn)項目失敗并不是由單一的風(fēng)險導(dǎo)致的，它是由多個風(fēng)險因素共同作用的結(jié)果。Nguyen等（2018）指出風(fēng)險分配是決定PPP項目成功或失敗的關(guān)鍵因素[4]。Odoemena和Horita（2018）從合同、交易成本和行業(yè)組織理論視角考察了PPP合同終止的原因，通過對撒哈拉以南非洲的PPP合同數(shù)據(jù)的實證研究，發(fā)現(xiàn)合同類型的解釋力高于其他因素[5]。Amadi等（2020）指出外部利益相關(guān)者的反對阻礙了PPP的實施，尤其在中低收入國家，它已導(dǎo)致了多個項目的失敗[6]。Song等（2018）采用了多案例研究來識別和分析PPP項目提前終止的風(fēng)險影響因素，指出中國PPP項目提前終止的主要風(fēng)險影響因素有11個，其中政府決策錯誤和政府付款違約是最常見的風(fēng)險因素[7]。

研究人員也發(fā)現(xiàn)，PPP項目失敗是由風(fēng)險能量的積累后最終爆發(fā)導(dǎo)致的災(zāi)難結(jié)果。一些項目風(fēng)險會在PPP項目某幾個階段或整個項目生命周期內(nèi)對其他風(fēng)險產(chǎn)生影響（Shrestha等，2017）[8]，進而將風(fēng)險能量傳導(dǎo)至相關(guān)聯(lián)的項目風(fēng)險之中，當(dāng)風(fēng)險能量積累超過閾值時，極端風(fēng)險事件爆發(fā)，項目失敗。Soomro和Zhang（2015）搜集了世界上35個失敗的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目案例，重點從私人部門角度研究了各個案例如何從初始風(fēng)險事件發(fā)生一步一步到項目失敗的具體過程，總結(jié)了15條風(fēng)險傳導(dǎo)路徑[9]。Zhang和Soomro（2016）在2016年的文章中，則進一步對這15條風(fēng)險傳導(dǎo)路徑進行了實證[10]。陳海濤等（2019）基于現(xiàn)有文獻使用時間序列方法構(gòu)建了PPP項目提前終止風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)[11]。張兵等（2019）以30個典型PPP項目失敗案例為研究對象，采用定性比較分析方法對PPP項目失敗的類型及其前因條件的交互作用進行檢驗，獲得了七類主要的組態(tài)模式[12]。

由上可知，PPP項目失敗很少是由單一風(fēng)險因素引起的，大多數(shù)情況下是一些風(fēng)險因素共同作用的結(jié)果。然而，許多失敗的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目在被討論的時候，已有文獻經(jīng)常傾向于將一個或者幾個關(guān)鍵風(fēng)險因素歸咎于項目失敗的原因。已有文獻缺乏對交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險傳導(dǎo)的研究，特別是對于風(fēng)險如何傳導(dǎo)并最終促使項目走向失敗，極少有論文進行系統(tǒng)性的研究。厘清風(fēng)險之間的傳導(dǎo)關(guān)系，我們方能知道哪里才是交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的重點風(fēng)險領(lǐng)域，并為之設(shè)計有效的風(fēng)險應(yīng)對策略。

基于此點，本文以提高項目的可持續(xù)性為出發(fā)點，采用了多案例研究方法，通過識別交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的主要風(fēng)險因素，分析這些風(fēng)險因素之間的因果關(guān)系，并以風(fēng)險傳導(dǎo)理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建項目風(fēng)險傳導(dǎo)路徑和風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，厘清并揭示項目風(fēng)險控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，為設(shè)計有效的風(fēng)險應(yīng)對策略提供依據(jù)。

本文的貢獻主要有兩個方面：

第一，揭示交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑，補充現(xiàn)有PPP項目風(fēng)險研究文獻。

第二，掌握風(fēng)險傳導(dǎo)路徑，有助于政府和社會資本雙方充分識別交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險的重點領(lǐng)域，實時掌握風(fēng)險動態(tài)，并及時采取措施阻滯風(fēng)險進一步傳導(dǎo)，進而提高現(xiàn)有落地項目的可持續(xù)性。

一、案例項目選擇

為保證被遴選案例項目的典型性和研究結(jié)論的一般性，本文所選的案例項目不局限于中國內(nèi)地，也包含了國際和中國香港地區(qū)典型的失敗項目。本文具體從三個維度對案例項目進行了選擇：

第一，所選案例項目采用PPP模式運作并最終失敗，有很強的代表性和借鑒意義；

第二，案例項目應(yīng)當(dāng)符合PPP項目失敗的界定標(biāo)準(zhǔn)，且項目失敗的主要影響風(fēng)險因素能夠被識別；

第三，項目案例相關(guān)信息資料能夠獲得，且能夠保證其可靠性。

案例項目是否具有典型性，主要考慮該項目的影響和關(guān)注度。因為針對影響范圍較大、受到社會關(guān)注較多的案例進行研究，有助于后人吸取教訓(xùn)。由于典型案例受關(guān)注度高，針對性的論文研究、新聞報道、研究評論一般較多，便于獲得該案例相關(guān)的信息與數(shù)據(jù)。此外，各種資料匯總后可以對同一事件從不同渠道信息相互印證，剔除虛假消息，提高案例資料的可靠性。

對于項目失敗，Soomro和Zhang（2015）定義了PPP項目失敗的6種具體類型[9]。其中一種失敗類型“PPP項目采購失敗”由于一般發(fā)生在項目招標(biāo)階段，項目流標(biāo)對經(jīng)濟社會的負面影響相對可控，且失敗案例項目一般受社會關(guān)注度較低，相關(guān)的公開數(shù)據(jù)資料也較少，所以本文所選的失敗項目案例未包括“PPP項目采購失敗”這一類型。故本文所選案例項目所對應(yīng)的失敗類型共有5種，詳見表1。

表1 PPP項目失敗的具體類型

在確定案例的基礎(chǔ)上，需要對每個案例項目的風(fēng)險事件相關(guān)信息進行搜集。考慮到多方面尋找的信息資料有可能出現(xiàn)矛盾之處，因而對于同一信息需要多方面的信息來源予以支持方可確認。因此，本文所選案例項目的相關(guān)數(shù)據(jù)信息來源于多個方面：各國政府或國際組織發(fā)布的PPP案例報告、國內(nèi)外權(quán)威PPP研究權(quán)威期刊的學(xué)術(shù)論文中的案例研究部分、公開出版的PPP專著、PPP權(quán)威專家參加國內(nèi)PPP論壇所作的主題報告以及相關(guān)網(wǎng)絡(luò)公開信息等。

本文選取了16例境內(nèi)外交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的典型失敗案例，其中境內(nèi)6例，境外10例，涵蓋公路、橋梁、隧道等主要類型的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。所選案例項目名稱和項目的主要問題詳見表2。

表2 案例描述

二、案例項目的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系

（一）案例項目主要風(fēng)險因素之間的因果關(guān)系

為得出導(dǎo)致交通基礎(chǔ)設(shè)施項目失敗的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系，首先需要明確每個案例項目主要風(fēng)險因素之間的因果關(guān)系。這里本文借鑒了Soomro和Zhang提出的ESM（Event Sequence Mapping）研究方法，基于ESM方法，可畫出每個案例項目的風(fēng)險因果關(guān)系圖[9]：

1.識別重要風(fēng)險事件的時間發(fā)生順序；

2.核對遺漏或矛盾的信息；

3.確立每個案例項目重要風(fēng)險事件之間的因果關(guān)系；

4.以PPP項目風(fēng)險識別為基礎(chǔ)（Li等，2005；Ke等，2011；Hwang等，2013；Roumboutsos和Anagnostopoulos，2008；Shen等，2006；Jin，2010）[24][25][26][27][28][29]，將風(fēng)險事件抽象得到每個案例項目的主要風(fēng)險因素（附錄A）；

附錄A 交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目案例主要風(fēng)險因素

5.明確案例項目主要風(fēng)險因素之間的因果關(guān)系。

（二）案例項目的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系構(gòu)建

由于交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的建設(shè)運營是通過設(shè)立特殊目的實體——項目公司來實現(xiàn)，故本文借鑒沈俊和鄧明然（2006）對企業(yè)風(fēng)險傳導(dǎo)概念的研究，將交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)界定為：由于交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目內(nèi)外部不確定環(huán)境產(chǎn)生的項目風(fēng)險，依附于傳導(dǎo)載體，向項目活動的各個功能節(jié)點及外部利益關(guān)聯(lián)主體傳導(dǎo)和蔓延，進而導(dǎo)致項目最終失敗結(jié)局的過程[30]。

交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)也包括兩層涵義：一種是PPP項目與外部利益關(guān)聯(lián)實體之間的風(fēng)險傳導(dǎo)，如：政府產(chǎn)生的源風(fēng)險通過載體經(jīng)由特定路徑傳導(dǎo)至PPP項目，再由PPP項目傳導(dǎo)至社會資本方；另一種為內(nèi)部傳導(dǎo)，即一個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)產(chǎn)生的項目風(fēng)險會通過載體經(jīng)由特定路徑傳導(dǎo)至另一個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)。

夏喆和鄧明然（2006）將企業(yè)風(fēng)險傳導(dǎo)規(guī)律總結(jié)為閾值突變規(guī)律、混沌規(guī)律、跳躍規(guī)律和最小阻力規(guī)律[31]。交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)是風(fēng)險能量經(jīng)由風(fēng)險傳導(dǎo)路徑逐步積累到極端風(fēng)險事件爆發(fā)，最終導(dǎo)致項目失敗的一個過程。本文假設(shè)它符合閾值突變的風(fēng)險傳導(dǎo)規(guī)律。此外，本文還假設(shè)風(fēng)險傳導(dǎo)過程中風(fēng)險傳導(dǎo)路徑上的各相關(guān)風(fēng)險之間的影響為正向影響。

由風(fēng)險傳導(dǎo)的閾值突變規(guī)律可知，在項目風(fēng)險傳導(dǎo)的鏈條中，每當(dāng)風(fēng)險能量傳遞至某個環(huán)節(jié)時，該環(huán)節(jié)必然會形成新的風(fēng)險子系統(tǒng)，其外在表現(xiàn)就是新的項目風(fēng)險的形成。因此，將互相關(guān)聯(lián)的項目風(fēng)險按照因果關(guān)系串聯(lián)，再將風(fēng)險因果關(guān)系與風(fēng)險結(jié)局相聯(lián)系，即可獲得項目風(fēng)險的傳導(dǎo)關(guān)系。

以英法海峽隧道項目為例。雖然英法海峽隧道項目最后還是能夠繼續(xù)運營，但原有項目公司申請了破產(chǎn)保護，屬于物有所值未實現(xiàn)的失敗類型。英法海峽隧道項目失敗的最主要原因是市場需求不足，但通過案例可發(fā)現(xiàn)，英法海峽隧道項目公司在“節(jié)流”上也很糟糕，項目建設(shè)成本和運營成本都比預(yù)期超出很多；另外，融資風(fēng)險以及完工風(fēng)險問題也非常突出。在確立風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系時，需要把這幾組風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系獨立區(qū)分出來，以保證能夠得到簡化的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系。英法海峽隧道項目的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系詳見圖1。

圖1 英法海峽隧道項目的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系

三、項目風(fēng)險傳導(dǎo)路徑構(gòu)建

通過對本文選取的16個案例項目進行逐一分析，能夠獲得每個項目中的風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上對每個風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系進行整合，就能夠構(gòu)建出交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。

（一）起源于可行性階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

如圖2，起源于可行性階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑有7個。在可行性階段三項風(fēng)險源至關(guān)緊要：“項目測算過于樂觀”、“不充分的PPP經(jīng)驗”以及“不合理的招標(biāo)程序”。

圖2 源于可行性研究階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

1.起源于“項目測算過于樂觀”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。“項目測算過于樂觀”是由于項目測算缺乏必要的客觀數(shù)據(jù)支持或關(guān)鍵參數(shù)估計過于樂觀，導(dǎo)致實際情況嚴重偏離預(yù)期的風(fēng)險。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑1呈現(xiàn)了交通需求預(yù)測過于樂觀而實際項目收入不足，最終項目失敗的情況。而風(fēng)險傳導(dǎo)路徑2和風(fēng)險傳導(dǎo)路徑3則呈現(xiàn)了社會資本對公眾的態(tài)度預(yù)期不足，當(dāng)公眾反對項目時缺乏應(yīng)對措施，導(dǎo)致項目失敗的情況。

風(fēng)險傳導(dǎo)路徑1以德國羅斯托克的瓦諾隧道、匈牙利M1-M15高速公路以及我國杭州灣跨海大橋項目為典型案例。需求不足引起收入不如預(yù)期，項目成本獲得補償?shù)碾y度更大。根據(jù)收入影響的程度不同，項目一般有兩個最終結(jié)局：一是延長特許經(jīng)營期，保證社會資本方能夠收回和補償項目建設(shè)和運營資金，公眾受到損失，VFM未實現(xiàn)；另一個則是社會資本方“止損”，退出項目合作關(guān)系，政府接管項目。

風(fēng)險傳導(dǎo)路徑2以匈牙利M1-M15高速公路項目和英國M6公路項目為典型案例。這兩個項目中，社會資本在做定價決策時未與社會公眾做有效的協(xié)調(diào)與溝通，導(dǎo)致社會公眾認為交通收費定價過于“主觀”進而反對項目的繼續(xù)運營。M1-M15高速公路項目最終被政府接管，而M6公路項目停滯了8年。風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系2的啟示是：PPP項目不僅是政府與社會資本兩方關(guān)系的處理，在可行性階段需要與公眾充分溝通，滿足公眾訴求，避免因公眾反對而導(dǎo)致項目失敗。

風(fēng)險傳導(dǎo)路徑3以香港西區(qū)海底隧道案例為典型案例。案例中，社會資本為確保能夠達到最低估計凈收入水平而對隧道通行費的定價過高，受到公眾質(zhì)疑。雖然公眾未對社會資本方發(fā)起訴訟，但由于不滿交通定價，采用“用腳投票”方式，寧愿選擇更為擁堵的替代路線。而隨著隧道車輛通行量的下降，社會資本方又不得不再一次提高通行費，多次加價導(dǎo)致公眾更加抵制項目。最終項目的物有所值難以實現(xiàn)。

2.起源于“不充分的PPP經(jīng)驗”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。“不充分的PPP經(jīng)驗”風(fēng)險可能是政府或社會資本其中一方，也可能是雙方同時缺乏PPP相關(guān)經(jīng)驗導(dǎo)致的風(fēng)險。因為缺乏PPP經(jīng)驗，項目參與各方對項目風(fēng)險的認知不全，導(dǎo)致缺乏針對關(guān)鍵風(fēng)險的評估與控制，使得重大風(fēng)險事件出現(xiàn)之時各方應(yīng)對能力不足。當(dāng)風(fēng)險影響超出了各方承受限度時，項目不得不失敗。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑4和風(fēng)險傳導(dǎo)路徑6分別呈現(xiàn)了主要由于社會資本方或政府方缺乏PPP經(jīng)驗，最后導(dǎo)致項目失敗的情況。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑5則呈現(xiàn)了由于政府缺乏PPP經(jīng)驗導(dǎo)致項目失敗的情況。

風(fēng)險傳導(dǎo)路徑4以深圳梧桐山隧道為代表案例。此案例中，由于地方政府缺乏PPP經(jīng)驗，采用了不適當(dāng)?shù)亩▋r方案，將收益風(fēng)險完全由社會資本方承擔(dān)，當(dāng)梧桐山隧道實際交通需求大大超過了預(yù)期時，社會資本方獲得了豐厚的利潤，這導(dǎo)致社會公眾因為遭受損失而反對項目繼續(xù)運營，最終政府不得不提前以高價回購項目。此案例中，政府由于缺乏PPP經(jīng)驗，在與社會資本方的博弈中處于劣勢，最終公眾、政府遭受了損失，社會資本方也被迫提前退出，博弈走入了“囚徒困境”。而風(fēng)險傳導(dǎo)路徑6以福建泉州刺桐大橋為代表案例。在此案例中，由于社會資本方名流公司缺乏PPP經(jīng)驗，未要求將“唯一性”條款納入PPP合同。泉州地方政府在興建競爭性交通基礎(chǔ)設(shè)施項目時，社會資本方束手無策。項目最終難以維繼，社會資本方選擇退出。

風(fēng)險傳導(dǎo)路徑5以荷蘭蘭斯塔德Wijker隧道項目為代表。該項目的PPP合同存在結(jié)構(gòu)性缺陷。作為政府付費項目，政府方承擔(dān)了所有的需求風(fēng)險。由于PPP項目合同未對社會資本方收入上限作出限制且實際交通需求遠超預(yù)期，政府支付了大量通行費用，財政壓力不堪重負，政府方不得不將項目收歸國有。

3.起源于“不合適的招標(biāo)程序”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。“不合適的招標(biāo)程序”會導(dǎo)致招標(biāo)缺乏競爭性，從而選擇了不合適的社會資本合作方。不合適的社會資本合作方可能在項目設(shè)計上缺乏必要的技術(shù)能力或勤勉不足，導(dǎo)致項目存在技術(shù)缺陷，進而出現(xiàn)施工成本增加、未按時完工等風(fēng)險。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑7呈現(xiàn)了這一情況。在以1989年至1994年墨西哥政府實施的“收費公路工程”案例中，墨西哥政府共授予社會資本55條收費公路特許經(jīng)營權(quán)，這些項目最后大多數(shù)以失敗告終，其中一個被重點批評的原因就是“不合理的招標(biāo)程序”。“最短特許經(jīng)營期”的中標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致這些收費公路特許經(jīng)營期限過短，而過于寬松的競標(biāo)人資格初選條件使中標(biāo)人對項目工程設(shè)計投入不夠，導(dǎo)致工程施工成本超支、未按時完工等風(fēng)險頻出。

（二）起源于招標(biāo)階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

如圖3，起源于招標(biāo)階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑有3個。關(guān)鍵的風(fēng)險源分別為“法律及監(jiān)管不完善”、“不合理的融資方案”以及“項目各方工作方式與知識差異”。

圖3 源于招標(biāo)階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

1.起源于“法律及監(jiān)管不完善”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑8呈現(xiàn)了法律不完善對交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的負面影響。越南 Yen Lenh 大橋項目案例中，雖然越南政府力圖通過修改法律改進土地征用的效率，但修正后的法律仍不是很有效。政府機構(gòu)在進行土地征用過程中存在諸如審批程序冗長、相關(guān)干系人違約、針對補償?shù)姆稍V訟、土地所有者再安置、環(huán)境保護、公共利益訴訟等諸多問題，導(dǎo)致土地征用過程耗時費力，使得項目工期不得不延遲，物有所值未實現(xiàn)。

2.起源于“不合理的融資方案”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑9呈現(xiàn)了項目融資風(fēng)險的負面影響。交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目一般資金需求非常大，單靠政府與社會資本方自有資金遠不能滿足需求，需要多渠道進行融資。對于選擇何種融資結(jié)構(gòu)，項目投資者需要考慮資本市場成熟度、項目預(yù)期收益、項目所在地稅收政策、項目破產(chǎn)風(fēng)險等一系列因素。英法海峽隧道和荷蘭蘭斯塔德Wijker隧道項目案例中都出現(xiàn)了融資費用過高的情況。融資風(fēng)險不僅與社會資本方融資能力有關(guān)，也跟項目所在地的資本市場發(fā)展水平、經(jīng)濟周期等密切相關(guān)，是PPP項目需要重點關(guān)注的風(fēng)險點。

3.起源于“項目各方工作方式與知識差異”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑10呈現(xiàn)了政府與社會資本合作破裂的另一種形式。美國馬薩諸塞州3號公路項目中，政府與社會資本由于工作方式和專業(yè)知識差異，雙方從合作初期開始即存在著較大的溝通與組織協(xié)調(diào)矛盾。隨著項目進行，雙方的矛盾并沒有緩解反而進一步加大。雖然項目按時完工，但州政府依然決定終止與項目公司的合作，收回了項目運營權(quán)。原來的PPP項目等于變成了政府委托建造項目，PPP模式失敗。風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系10說明PPP項目的成功依賴于政府與社會資本雙方的合作關(guān)系，所以PPP項目中保持充分的組織間協(xié)調(diào)與溝通是必不可少的。

（三）起源于建設(shè)與運營階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

如圖4，起源于建設(shè)和運營階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑有3個。關(guān)鍵的風(fēng)險源分別為“財務(wù)風(fēng)險管理能力不足”、“政府違約”以及“法規(guī)變化”。

圖4 源于建設(shè)和運營階段的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

1.起源于“財務(wù)風(fēng)險管理能力不足”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑11揭示了社會資本方財務(wù)風(fēng)險管理能力不足對項目的影響。財務(wù)風(fēng)險管理能力不足除了應(yīng)對重大經(jīng)濟風(fēng)險能力不足之外，最直接的體現(xiàn)就是項目建設(shè)和運營各項成本超支，降低項目利潤率，物有所值未實現(xiàn)。因此，建立健全財務(wù)風(fēng)險管理內(nèi)部控制也是非常重要的。

2.起源于“政府違約”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑12再次呈現(xiàn)了“唯一性”風(fēng)險導(dǎo)致項目失敗的情況。雖然PPP合同中已納入了“唯一性”條款，但迫于經(jīng)濟發(fā)展需要、公眾壓力以及其他內(nèi)外部因素，政府仍可能違約投資建設(shè)新的競爭性交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。我國鑫遠閩江四橋案例中，因為福州市政府違約新建競爭性道路，導(dǎo)致項目公司運營難以維持，項目雙方走上仲裁并在2005年解除合作關(guān)系。該案例引起了很強的社會反響，對政府信譽造成了不利影響。美國加州91號快速路案例中，加州交通部迫于民眾壓力，在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。隨后社會資本方以違反PPP合同中的競爭性條款為由將加州交通部告上法庭。最終，政府以近21億美元的價格回購項目，回購價格比項目造價多了8000萬美元，政府方因為違約付出了昂貴的代價。

3.起源于“法規(guī)變化”的風(fēng)險傳導(dǎo)路徑。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑13反映了外生事件導(dǎo)致項目失敗解約的情況。以我國上海延安東路隧道為例：因為國家法律層面的制度變化，項目不再符合繼續(xù)運營的條件，導(dǎo)致上海市政府與社會資本方被動解除合約。此案例中，法律變更的風(fēng)險事件超出了PPP項目雙方的控制。

四、項目風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

將13個風(fēng)險傳導(dǎo)路徑整合，可進一步形成風(fēng)險傳導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，見圖5。圖5中，每個風(fēng)險因素的左上角標(biāo)明了該風(fēng)險因素所在的傳導(dǎo)關(guān)系編號。通過分析各個風(fēng)險傳導(dǎo)關(guān)系的交叉次數(shù)與傳導(dǎo)路徑網(wǎng)絡(luò)的復(fù)雜程度，可以了解每一個風(fēng)險在傳導(dǎo)過程中所起的作用，能夠更加系統(tǒng)地了解交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)機理，為有效預(yù)防項目失敗提供方向。

（一）項目風(fēng)險主要是在不同的利益關(guān)系主體間進行傳導(dǎo)，而項目本身則是風(fēng)險傳導(dǎo)的樞紐和媒介。

由圖5，項目風(fēng)險源的產(chǎn)生要么是在政府方，要么是在社會資本方，但項目風(fēng)險的傳導(dǎo)并不是在政府或社會資本單獨一方內(nèi)部進行。風(fēng)險會以項目為媒介，在政府、社會資本甚至是公眾之間傳播。其中一方的不當(dāng)決策，很可能對合作對方造成不利影響。本文構(gòu)建的每一個風(fēng)險傳導(dǎo)路徑都存在著這種情況。無論項目哪一方對風(fēng)險不管不顧，最終都會通過風(fēng)險傳導(dǎo)回來，使己方遭受更大的損失。而當(dāng)項目風(fēng)險傳導(dǎo)來到最終失敗結(jié)局時，不論哪種失敗類型，幾乎每個案例中政府都是最終的兜底方。因此，政府和社會資本雙方都必須意識到控制項目風(fēng)險的重要性。有效的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險控制應(yīng)當(dāng)是政府和社會資本雙方的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

（二）源風(fēng)險是風(fēng)險傳導(dǎo)的根本起因

項目傳導(dǎo)具有路徑依賴的特點，因此控制源風(fēng)險有利于減少發(fā)生項目風(fēng)險傳導(dǎo)的概率。本文一共確認了9個源風(fēng)險。根據(jù)風(fēng)險傳導(dǎo)的閾值突變規(guī)律，通過針對源風(fēng)險采取有效的應(yīng)對策略，能夠減少源風(fēng)險事件所爆發(fā)的能量，將之控制在閾值以內(nèi)，從而阻止項目風(fēng)險傳導(dǎo)的發(fā)生。

（三）項目風(fēng)險爆發(fā)的階段主要集中在建設(shè)和運營期

項目風(fēng)險能量的急劇增加主要發(fā)生在建設(shè)期和運營期。由圖5，項目風(fēng)險傳導(dǎo)路徑大多在建設(shè)和運營期間出現(xiàn)交叉。這意味著加強項目風(fēng)險監(jiān)測并阻滯項目風(fēng)險的進一步傳導(dǎo)在建設(shè)和運營期間非常重要，否則一旦風(fēng)險傳導(dǎo)繼續(xù)發(fā)生，損失將不可挽回。由圖5，針對交叉路徑上的風(fēng)險進行風(fēng)險控制能夠阻滯風(fēng)險傳導(dǎo)并有效化解風(fēng)險。例如：“收入低于預(yù)期”處在4個不同風(fēng)險傳導(dǎo)路徑的交叉處。因而只需要建立針對收入風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測并設(shè)計有效的風(fēng)險應(yīng)對策略即可以同時有效阻滯4條路徑上的風(fēng)險傳導(dǎo)。

圖5 交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系

（四）政府、社會資本、社會公眾以及全體民眾等項目主要利益關(guān)系方是風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系中的活動主體，交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的失敗本質(zhì)上是某一方利益受到了嚴重損害的結(jié)果。

收入和成本相關(guān)風(fēng)險反映了社會資本的利益遭受損失的風(fēng)險。“唯一性”風(fēng)險、公眾反對和信任危機則反映了社會資本、項目所在地區(qū)的社會公眾以及全體民眾之間的利益沖突。政府代表著項目所在地區(qū)的社會公眾和全社會民眾的利益，希望項目能夠有效提高消費者剩余和社會總福利。若沒有處理好這兩個目標(biāo)和社會資本利益之間的關(guān)系，政府和社會資本雙方博弈將走進死胡同。風(fēng)險傳導(dǎo)路徑顯示了項目過程中政府和社會資本雙方逐漸走進囚徒困境的過程。而法律及監(jiān)管不完善、法規(guī)變化這兩種風(fēng)險因素屬于法律風(fēng)險，一定程度上是外生的，項目所在地政府和社會資本方都無法對其進行控制。當(dāng)法律風(fēng)險發(fā)生之時，所有的項目關(guān)聯(lián)方的利益都受到了損害，當(dāng)損害超過閾值時，風(fēng)險發(fā)生傳導(dǎo)并逐步導(dǎo)致項目失敗。

（五）由交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險的性質(zhì)和內(nèi)容，可進一步將傳導(dǎo)路徑上的各重要風(fēng)險分類為“通用性”風(fēng)險和“特殊性”風(fēng)險。

交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的收入風(fēng)險、成本風(fēng)險、公眾反對、信任危機以及法律風(fēng)險等重要風(fēng)險為一般工程類PPP項目共有，可以采用通行的PPP項目風(fēng)險應(yīng)對策略進行風(fēng)險化解。因而，本文將這些風(fēng)險歸類為“通用性”風(fēng)險。而“唯一性”風(fēng)險為交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目獨有，是交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險的重要特征之一。“唯一性”風(fēng)險的控制效果直接關(guān)系到交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目是否可持續(xù)。因而，本文將之歸為交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的“特殊性”風(fēng)險。

結(jié)論

交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險傳導(dǎo)符合風(fēng)險傳導(dǎo)的閾值突變規(guī)律。通過對16個失敗的交通設(shè)施PPP項目典型案例進行研究，可建立13個風(fēng)險傳導(dǎo)路徑，其中7個起源于可行性階段，3個起源于招標(biāo)階段，3個起源于建設(shè)和運營階段。將13個風(fēng)險傳導(dǎo)路徑整合，可得到交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。由風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系可看出，交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險主要是在項目各利益關(guān)系主體之間進行，PPP項目本身則是風(fēng)險傳導(dǎo)的樞紐和媒介。風(fēng)險傳導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系實質(zhì)上反映了政府、社會資本、社會公眾以及全體民眾等項目關(guān)聯(lián)方的互動過程，交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的失敗本質(zhì)上是某一方利益受到了嚴重損害的結(jié)果。因此，本文針對交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的風(fēng)險化解作出以下建議：首先，控制傳導(dǎo)路徑上的源風(fēng)險是預(yù)防項目失敗的關(guān)鍵策略；其次，由于項目建設(shè)和運營階段是阻滯項目風(fēng)險進一步傳導(dǎo)的關(guān)鍵時期，應(yīng)當(dāng)加強項目風(fēng)險的動態(tài)監(jiān)測分析，提高預(yù)見性和風(fēng)險控制的有效性；最后，可根據(jù)交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目風(fēng)險特點的一般性與特殊性，將關(guān)鍵風(fēng)險進一步分類為“通用性”風(fēng)險和“特殊性”風(fēng)險，針對每類項目風(fēng)險的特點設(shè)計有效的風(fēng)險應(yīng)對策略