財政分權與地方政府科技投入效率

楊志安　胡博　張帆

【摘 要】 以財政分權為契機，選取2009—2019年我國30個省份的面板數據，運用DEA-Tobit兩步法對地方政府科技投入效率進行測度，并探討財政分權對地方政府科技投入效率的作用。結果表明：我國地方政府科技投入效率整體上呈改善態勢，技術進步是主要貢獻因素，但效率均值偏低，地區差異明顯;財政支出分權、收入分權以及財政自給率均不利于政府科技投入效率的提升;除分權因素外，市場環境、金融環境、人才環境亦對其有顯著影響。據此提出財政差異化支持地方政府科技投入效率的提升、優化財政分權體制、加強體制外環境因素協同作用的政策建議。

【關鍵詞】 財政分權; 政府科技投入效率; DEA模型; Tobit回歸

【中圖分類號】 F812? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）02-0099-08

一、引言與文獻綜述

科技創新是國家發展的關鍵要素，亦是經濟高質量發展的暢通樞紐與戰略支撐。黨的十九大報告明確了引領發展的諸多動力因素中創新所處的首要地位，黨的十九屆五中全會進一步強調樹立科技自立自強理念以及創新在現代化建設全局中的核心地位。近年來，黨和國家高度重視科技創新發展，我國財政科技投入穩步增加，科技產出取得豐碩成果。根據《2019年全國科技經費投入統計公報》數據，我國2019年的財政科技支出為10 717.4億元，增長幅度為12.6%。其中，中央和地方的財政科技支出增長幅度分別為11.6%和13.2%，央地雙方均保持增長。研究與開發機構R&D人員數為485 322人，增加4.5%。其中，中央部門R&D人員數為370 212人，地方部門R&D人員數為115 110人，增長幅度分別為4.4%和5.0%。全國技術合同成交額22 398億元，增加26.6%;專利授權數2 474 406件，增加6.0%。同時，應注意到地方政府近年來承擔的科技支出責任與日俱增：就財政科技支出而言，自2014年起地方占全國的比重穩步提高，2019年占比達到61.1%①。另外，考慮到政府財政資源是有限的，經濟增速換擋期以及新冠肺炎疫情所帶來的經濟下行壓力，現階段地方政府收支矛盾成為不容忽視的問題。如何使有限的地方財政科技投入發揮出最大的產出效果，提高地方財政科技投入質量和效率，以緩解地方財政壓力、釋放主體活力、促進創新驅動發展，成為經濟高質量發展目標下的重要命題。

目前，關于財政科技投入效率大多數學者的研究主要集中于以下兩個方面：

一是對財政科技投入效率的測算。指標選擇上，諸多學者在產出指標選擇方面大同小異，大多涵蓋論文數、專利數、技術合同成交額等，但在投入指標的選擇上存在較大差異。黃科舫等[ 1 ]僅從資金投入角度，以湖北省為分析對象，選取財政科技支出絕對數、財政科技撥款占比相對數作為投入指標進行效率測算;徐海峰和陳存欣[ 2 ]聚焦遼寧省地區，不僅考慮了資金投入，亦考慮了人力投入，加入了R&D折合全時人員指標。效率測算方法上，大部分學者運用數據包絡（DEA）法。如傳統DEA方法中的CCR模型、BCC模型[ 3-4 ]，以及考慮松弛變量問題的SBM模型[ 5 ];李盡法[ 6 ]通過Malmquist指數法對財政科技支出效率進行動態分析，探析了效率增長的內在推動因素;呂亮雯和何靜[ 7 ]則以廣東省為研究對象，運用超效率模型實現了多個有效率決策單元間的進一步比較;張斌等[ 8 ]采用交叉效率模型計算財政科技支出效率，并與傳統DEA方法結果進行對比，又通過聚類分組技術進行地區差異分析;王謙等[ 9 ]構建了三階段SE-SBM模型，將環境因素造成的影響偏差考慮在內，測算出更為準確、真實的財政科技支出效率值。

二是對財政科技投入效率的影響因素研究。賀寶成等[ 10 ]以法制環境作為調節變量，運用空間Tobit模型進行實證分析，發現對東中部地區可以顯著促進財政科技投入效率的提升，對西部地區卻有顯著的抑制作用，且法制環境的調節作用顯著為正;高志勇[ 11 ]運用DEA-Tobit回歸模型，從支出分權、收入分權兩方面實證研究了財政分權對財政科技投入效率的影響，結果發現前者有正向的顯著促進作用，而后者的影響不顯著。其他更多的學者僅對影響因素進行了籠統分析，如徐合帆等[ 12 ]以長江經濟帶地區為研究對象，結合SE-SBM模型和面板Tobit回歸分析，發現市場化水平等因素可以顯著促進財政科技投入績效的提高、對外開放水平的作用是抑制的、政府規模等因素的作用不顯著;齊文燕[ 13 ]采用SBM-Malmquist-Tobit模型，發現R&D人員全時當量可以顯著提高財政科技投入效率、財政科技撥款存在冗余會抑制效率的提升、人均GDP的影響不顯著。

綜上所述，現有文獻對財政科技投入效率的研究主要圍繞指標構建、效率值測算、測算方法改進以及影響因素的籠統分析。本文可能的邊際貢獻在于：對2009—2019年我國30省份政府科技投入效率進行科學合理的測算，并將效率評價置于中國式財政分權制度框架內，從理論維度探討中國特色分權制度與政府科技投入效率間關系，并進一步進行實證檢驗，為優化制度環境以提升政府科技投入效率提供一定的決策參考。

二、理論分析

在財政聯邦主義理論框架下，基于選民可以在社區間自由流動等假設，由于“用腳投票”機制的存在，使得選民會向滿足其偏好模式的社區轉移[ 14 ]，此時地方政府“對下負責”，為滿足選民需求，地方政府會調整財政資源分配與支出結構，從而改變相應的公共品供給，以實現效率提升和帕累托改進;另外，在公共品供求信息不對稱的情況下，相比中央政府，地方政府擁有更為完備的信息，其在提供公共物品方面更有效率、更具優勢[ 15 ]。傳統的財政分權理論塑造了一個“仁慈”的政府形象，政府官員為留住和獲取選民支持，以選民利益最大化為出發點調整資源配置，提供公共產品，有利于提高公共品供給效率和福利水平。財政科技投入效率是對政府在科技創新方面的投入與產出之間數量關系的衡量，是對科技創新方面財政資源是否實現合理配置、達到帕累托有效狀態的評價。而財政支持的科技創新活動具有較為典型的公共品屬性，由于正外部影響的存在，市場條件下的均衡數量將小于社會最優數量。按照傳統財政分權理論，一方面地方政府擁有完備信息，更能了解本轄區的需求狀況和財政科技資源基礎;另一方面轄區居民為科技創新成果的直接受益者，“仁慈”的地方官員從公眾利益出發，傾向于增加財政科技投入，加強轄區內財政科技資源的統籌、整合和利用，有利于財政科技投入效率的提升。

中國式財政分權制度具有與西方國家顯著不同的典型特征。其一表現為“政治集權、經濟分權”的雙重特色，即地方政府官員由中央考核任命，同時地方政府擁有一定經濟自主權。地方政府作為代理人，以GDP為標準的政績考核方式容易引發地方政府的短視行為，其不再以滿足公眾需求、提高公共品供給效率為目標，而是出于政治晉升的考量，在財政支出模式上更偏向于短期內即可迅速拉動經濟增長的基礎設施建設等支出[ 16 ]，忽略了周期長、見效慢的科技方面的財政投入。其二表現為地方政府事權和財力不匹配、矛盾突出。分稅制改革框架下，地方政府財權被上移，營改增之后地方政府更是缺乏可依賴的主體稅種，但支出責任卻不斷擴大。政府間財政關系演化為財力分配的“向上集中”和支出責任的“向下轉移”，導致地方政府財力不能與承擔的大量事權相匹配，財政壓力不斷加大。地方政府為獲取充沛財源、爭取更多的財政收入，可能產生機會主義行為[ 17 ]，更傾向于將財政資源投放到對經濟增長有直接拉動作用的領域，忽視短期內無法對經濟增長做出貢獻的科技領域財政資源的投入和合理配置[ 18 ]，從而導致財政科技投入效率低下。

綜上所述，提出以下研究假說：中國式財政分權不利于地方政府科技投入效率的提高。

三、地方政府科技投入效率測算及評價

地方部門R&D機構屬于政府機構，全部經費來源于政府，R&D人員能夠反映政府直接科技人力投入，故將其作為人力投入指標;各省份政府科技支出作為財力投入指標;“專利授權數”“技術合同成交額”分別作為衡量直接成果和經濟效益的產出指標。本文綜合運用DEA-solver Pro5.0和DEAP2.1軟件，基于投入角度逐年測算出我國2009—2019年30省份②財政科技投入效率。數據來源于《中國統計年鑒》《中國科技統計年鑒》，個別缺失數據通過查詢各省科技統計公報補齊。

（一）規模報酬分析

圖1分別匯總了我國2009—2019年處于三種不同規模報酬狀態的省份個數變化情況。顯然，我國大多數省份財政科技投入處于遞增階段，其增加財政科技投入使得產出以更大規模比例增加，有利于財政科技投入效率的提升。個別省份處于遞減或不變階段，且近年來省份變化情況較為穩定：北京、浙江、陜西等省份一直處于不變階段，而江蘇、廣東等省份則處于遞減階段。其原因可能在于蘇、粵地區近年來追求眾創空間、創新園區、孵化器等平臺的建設和擴張，忽略了實際使用率、日常管理及成果轉化。蘇、粵地區經濟發達，科技起步早，如江蘇是我國最早成立孵化器的地區之一，近年來各類創新平臺數量、面積位居全國前列③，創新要素充沛，無需耗費過多財政科技資源，應適當縮小財政科技投入規模以提升效率。

（二）地區差異分析

表1為2009—2019年全國30省份及東中西部地區財政科技投入效率均值。分地區來看：東部地區的效率均值（綜合技術效率為0.67、純技術效率為0.79、規模效率為0.86）明顯高于中部、西部地區，這表明相對而言東部地區財政科技投入資源配置狀態最優;就綜合技術效率而言，中部地區和西部地區的均值相等，但進一步分解來看前者的純技術效率更低、規模效率更高，而后者與之相反。這可能是因為，一方面中部地區經濟發展水平相對較高，稅源較為充沛，財政自給率較高，可能引發地方政府規模的盲目擴張，導致管理的低效，從而表現為純技術效率的低下;另一方面中部地區相較于西部地區人口密度大，財政科技投入存在規模經濟，從而表現為規模效率值較高[ 19 ]。而西部地區在經濟發展方面表現相對落后，稅基薄弱，加之人口密度小，故表現為純技術效率值較高，而規模效率較低。

分省份來看，各省之間存在較大差異。以綜合技術效率值為例，排名前二的北京、浙江綜合技術效率均值為1，都實現了DEA有效;排名最后的新疆、寧夏、海南，綜合技術效率均值分別只有0.18、0.17和0.16。進一步，根據純技術效率和規模效率高低，以二者的中位數0.66、0.865為原點畫出地區分布的四象限圖，從而將全國30省份分為四類，如圖2所示。顯然，江蘇、重慶、陜西、北京、浙江位于“高純技術效率、高規模效率”的第一象限，財政科技資源配置能力較強;寧夏、貴州、新疆等屬于“低純技術效率、低規模效率”的第三象限，財政科技資源配置能力較弱;其他大部分省份處于第二象限，表現為“低純技術效率、高規模效率”;而表現為“高純技術效率、低規模效率”的第四象限僅有青海、海南。

（三）時間維度動態分析

如表2所示，采用Malmquist指數法測算出2009—2019年我國30省份財政科技投入的全要素生產率均值為1.067，即年均增長率為6.7%，這表明我國地方政府財政科技投入效率整體上呈改善態勢[ 20 ]。但需要注意的是，11年間的變化呈現出不穩定波動狀態，尤其是2018—2019年除規模效率值為1.009外，其他效率值均小于1，這表明相對于2018年，2019年地方政府財政科技投入的管理水平、技術進步均有所退步，資源未實現合理配置，存在效率損失。

進一步對全要素生產率進行結構分解發現：綜合技術效率均值為1.039，表明2009—2019年我國地方政府對財政科技投入的平均組織管理水平在提高，效率有所改善;技術變化指數均值為1.026，表明技術進步有效推動全要素生產率的提高，但其貢獻要小于綜合技術效率;規模效率均值為1.022，年均增速為2.2%，表明我國地方政府財政科技投入存在規模效應;純技術效率均值為1.017，有效推動綜合技術效率值的提高，但其影響要小于規模效率。顯然，技術進步、純技術效率、規模效率共同推動全要素生產率的提高，但就三者的貢獻而言，技術進步>規模效率>純技術效率。

四、實證分析

（一）面板Tobit模型構建

考慮到本文第二部分運用DEA方法測算出的財政科技投入綜合技術效率值具有典型的受限因變量特征，其取值范圍處于0到1之間，在較多的觀測點上被解釋變量y的數值為1，因此使用歸并回歸即Tobit模型，并在0和1處分別進行左右歸并[ 21 ]。

（二）變量與數據說明

被解釋變量：以每個省份為DMU逐年所計算出的財政科技投入綜合效率值。

核心解釋變量：財政分權。現有文獻對財政分權指標的測度并未達成共識，本文主要使用財政支出分權作為核心解釋變量，以財政收入分權、財政自給率作為支出分權的替代變量進行穩健性檢驗。具體測算公式如下：

其中，Fep、Fre、Fau分別代表財政支出分權、收入分權、財政自給率;GPBE、GPBR分別代表地方政府預算支出和預算收入;pop表示人口數量;下標i表示第i省，c和g分別表示中央和全國。

控制變量：財政科技投入效率高低體現的是政府對財政科技資源的配置能力，除了財政分權的體制因素外，其他外部環境因素亦會對財政科技投入成果轉換產生影響。根據已有的研究基礎，從市場環境、產業環境、基建環境、金融環境、人才環境、區域競爭環境六大角度選取如下控制變量納入模型，以減輕遺漏變量所導致的內生性問題。（1）市場環境（Market）。根據帕累托最優原則，效率是在市場中得以實現的，市場在資源配置中起決定性作用。本文借鑒樊綱等市場化指數中“市場化進程總得分”衡量市場化水平，得分越高則市場化水平越高、環境越好。（2）產業環境（Indu_stru）。以第三產業增加值占GDP的比重來衡量產業結構狀況。（3）基建環境（Infra_road）。以平均每人擁有道路面積來衡量地方政府基礎設施建設水平。（4）金融環境（Loans）。以金融機構年末貸款除以名義GDP來衡量金融支持力度。（5）人才環境（Man_re）。以普通高等學校在校學生數衡量人才儲備水平。（6）區域競爭環境（local_comp）。以人均實際利用外資額衡量地方政府競爭程度。由于實際利用外資原始數據單位為萬美元，本文首先利用中國人民銀行官網公布的1—12月份匯率的平均值將其換算為人民幣，再除以人口數以消除不同地區人口規模因素的影響。

本文樣本包括2009—2019年30個省份，如無特殊說明，所有原始數據來自《中國統計年鑒》《中國科技統計年鑒》以及Wind數據庫。表3為各個變量的描述性統計，變量標準誤普遍小于其均值，可判斷不存在離群值。

（三）回歸過程與結果分析

本文使用Stata/MP 16.0進行檢驗。表4為逐個加入控制變量的回歸結果。

1.核心解釋變量的影響效應

模型（1）—模型（6）均顯示支出分權對地方政府科技投入效率有顯著的負向影響，即支出分權程度越高，地方政府科技投入效率越低，且二者的負相關性最終在5%的置信水平上顯著，與預期假說相符。分權程度越高，意味著地方政府對財政資源的支配權力越大。在中國特色財政體制的制度環境內，一方面地方政府官員可能存在唯GDP至上的政績觀，出于自身政治晉升的激勵動機，為謀求“政績”和“增長”，在財政資源分配上仍傾向于引進外資和拉動經濟增長的支出領域，而對短期內無法對經濟增長做出貢獻的科技領域的財政投入缺乏足夠重視，造成財政資源配置扭曲;另一方面地方政府財力與支出責任不相匹配的困境，使得地方政府承受了較大的財政壓力，在財力緊張的約束條件下，地方政府更青睞可以增加稅源的經濟性項目，而對科技領域的財政支持或不夠重視，或有心無力，最終導致分權條件下地方政府財政科技投入意愿不強、能力不足、管理松懈以及效率低下。

2.控制變量的影響效應

模型（1）—模型（6）顯示市場化水平、金融支持力度、地方政府競爭、人才儲備水平對財政科技投入效率存在顯著影響。其中，市場環境顯著支持財政科技投入效率的提升。市場化水平在模型（1）—模型（6）的回歸過程中均通過了1%的顯著性檢驗，系數為正，表明財政科技投入效率的提升離不開市場環境的協同作用，良好的市場環境有利于改善財政科技投入產出效果。金融環境的支持作用亦是顯著的，金融支持力度的增強，可以降低創新主體的融資成本和研發活動風險，有利于創新成果轉化和效率提升。區域競爭在5%的置信水平上顯著為負，表明地方政府為“增長”而競爭的行為傾向嚴重阻礙了我國財政科技投入效率的提高。人才環境最終在1%的置信水平上顯著為正，表明人文教育對科技創新發展有著重要貢獻，高質量人才是促進財政科技投入效率提高的有生力量。產業環境系數為正，但影響效應不顯著，表明產業結構優化未能發揮出帶動創新資源良性流動和合理重置的積極作用。基建環境系數為負，同樣未通過顯著性檢驗，這可能是因為地方政府的基建支出擠出了科技支出，財政科技投入不足造成效率低下。

（四）穩健性檢驗

采用更換核心解釋變量的方法進行穩健性檢驗。除支出分權外，收入分權和財政自給率亦是衡量分權程度的重要指標，以其作為支出分權的替代變量進行穩健性檢驗，仍然采用逐個加入控制變量的回歸技術，估計結果見表5（限于文章篇幅，此處不再報告控制變量回歸結果）。顯然，收入分權在模型（1）—模型（6）的回歸過程中對地方政府財政科技投入效率的影響顯著為負，且通過了1%的顯著性檢驗;財政自給率在模型（1）—模型（6）的回歸過程中亦顯著為負，模型（6）在10%的水平上通過顯著性檢驗。更換核心解釋變量后，并未改變系數符號及顯著性。綜上所述，無論是單一從收入分權角度出發還是以支出分權、財政自給率作為替代變量，均表明財政分權體制抑制了地方政府財政科技投入效率的提升，這意味著本文估計的結果是穩健的。

五、結論與政策啟示

（一）結論

本文首先使用DEA模型，從規模報酬階段、地區差異、時間維度三方面評價我國30個省份政府科技投入效率現狀，結果表明：我國大多數地區政府科技投入屬于規模報酬遞增，個別省份屬于遞減或不變;分區域來看東部地區優于中部、西部，但造成中部、西部地區綜合技術效率低下的原因不同;根據省份象限分布來看，大多數省份位于第二象限，呈現出“低純技術效率、高規模效率”特征;從時間動態變化趨勢看，11年間全要素生產率呈現出不穩定波動狀態，但整體上呈改善態勢，其中技術進步的貢獻程度最大，規模效率次之，純技術效率最小。在此基礎上，運用面板Tobit模型探析財政分權體制對地方政府科技投入效率的影響，發現財政分權不利于地方政府科技投入效率的提高;除體制因素外，市場環境、金融環境、人才環境顯著支持財政科技投入效率的提升，區域競爭的影響效應顯著為負，產業環境、基建環境的影響不顯著。

（二）政策啟示

首先，重視地方政府財政科技投入效率的區域差異，財政支持方面應做到因地制宜，而非簡單的一概而論或盲目效仿。對屬于規模報酬遞增的省份，應進一步加強財政科技支持，通過投入規模的擴大帶來效率提升;對近年來屬于規模報酬遞減的江蘇、廣東等省份，應適當縮減財政科技支持以避免投入冗余和效率損失。為提高中部、西部地區財政科技投入效率，政策發力側重點應有所不同：中部地區應更加注重科技領域財政資源配置管理，如優化財政科技資金投向，加強財政科技資金使用監管等;西部地區則應著力于發揮規模效應、提高規模效率，如加大科創企業稅收優惠力度以及人才引進力度等。相較于中西部地區，東部地區效率值雖整體較高，未有明顯短板，但仍有較多省份并未實現DEA完全有效，可在財政科技資源管理、規模效應兩方面同時發力、雙管齊下，進一步促進效率提升。

其次，堅持適度分權原則，優化財政分權制度。雖然實證結果表明財政分權不利于地方政府科技投入效率的提高，但并不意味著對財政分權的全盤否定，而應堅持適度分權原則，進一步優化現有的制度框架，以促進財政科技投入效率提高。一是厘清和捋順央地間財政關系，合理界定央地間科技事權范圍，避免地方對中央的盲目效仿以及二者事權的交叉重疊;二是確保地方政府科技支出與事權責任相對應，推進事權劃分法治化進程，避免支出的隨意化以及“越位”或“缺位”現象的出現;三是改變激勵機制，一方面調整不合理的“重經濟建設”政治績效觀念，糾正地方政府短視行為和機會主義行為，加大科技創新在考核標準中的占比和地位，另一方面進一步豐富和細化官員晉升考核標準，將財政科技投入效率納入考核體系，逐步樹立“重質量、重效率”的績效理念。

最后，加大市場、金融、人才方面的政策支持，充分發揮體制外環境因素的協同作用，各方面共同發力以促進地方政府財政科技投入效率的提高。一是完善市場機制。市場為財政科技投入的成果轉化提供基礎性條件，應進一步提高市場化水平，建立公平、便利、高效的市場環境，尤其是建立健全產權市場，加大科技產權保護力度，構建科技市場交易平臺、規范交易流程和規章等。二是加大金融支持力度，推動金融、財政與科技創新的協作與融合，充分發揮金融服務財政科技功能，助力財政科技成果轉化。三是加大人才獎勵激勵力度，制定覆蓋“引”“留”“育”“管”的人才政策。除此之外，還應健全效率評價體系，建立問責機制，強化科技資金預算管理，加大財政科技預算資金公開力度，同時發揮專家、公眾、媒體等外部監督力量，促進財政科技投入效率的提升。

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