深圳市生活垃圾分類制度體系的完善

陳紅忠，劉榮杰，李水坤，姜建生，盧加偉，謝 冰，謝穎詩，海 景

（1.深圳市生活垃圾分類管理事務中心，廣東 深圳 518029；2.生態環境部華南環境科學研究所，廣東 廣州 510655）

1 引言

自2016年習近平總書記提出要普遍推行垃圾分類制度以來，我國生活垃圾分類得到了長足的發展，生活垃圾分類被寫入《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，28個生活垃圾分類重點城市出臺了地方性法規或政府規章、16個生活垃圾分類重點城市出臺了政府規范性文件，重點城市的住宅區生活垃圾分類覆蓋率已接近70%［1］，通過不斷完善生活垃圾分類制度體系，逐漸建成各具特色的生活垃圾分類管理體系［2］。

制度體系決定生活垃圾分類的發展方向。為實現不同物料分離和分開收運處理，理論上有兩種極端模式：①政府成本最低模式，每個地區只設1個分類節點，要求所有市民攜帶已嚴格分類的生活垃圾到此投放，缺點在于市民成本過高；②市民成本最低模式，政府安排人員逐戶上門收集并分類，缺點是政府成本過高。實踐中采取的是極端模式的妥協策略，且因地制宜進行了時空耦合和優化，相關的研究和應用包括：①通過布局不同密度的投放點、收集站（暫存點）、轉運站、分類處理設施等4種收運處理節點，構建反向物流網絡［3-4］；②通過行政指令和經濟管制，促使市民根據垃圾物料特性和經濟成本合理選擇預約上門收集、投放至投放點、投放至收集站（暫存點）、投放至轉運站或分類處理設施等4種分類投放方式［5-8］；③通過評估點位布局、收運需求、收運成本，合理制定收運周期、收運車輛和收運路線［9-12］。

只有借鑒國內外有效經驗，不斷完善生活垃圾分類制度體系，細化相關設施設備配置、操作和管理的要求，才能使生活垃圾分類有章可依、有據可循［2］。為貫徹《深圳市生活垃圾分類管理條例》等法規政策，深圳市在總結有效經驗和適用技術的基礎上，借鑒國內外經驗，不斷完善生活垃圾分類制度體系。

2 國內外生活垃圾分類制度經驗

2.1 國外經驗

歐美地區生活垃圾分類基本形成了以路邊收集（Curbside Collection）和回收點收集（Drop-off Point Collection）為主、以預約上門收集和投放至轉運站或分類處理設施為輔的模式（圖1）。其中，德國的模式最為完備：①路邊收集配套的分類收集容器對應于以獨立住宅為主的居住條件，適用于產生量最多的垃圾類別，便利性最好、但收運成本高；柏林的路邊收集模式一般擺放藍、黃/橙、棕、灰等4種顏色的收集容器，分別收集紙類、輕質包裝物、廚余垃圾、其他垃圾；而慕尼黑的路邊收集模式只擺放藍、棕、灰等3種顏色的收集容器，紙類和輕質包裝物均投放至藍色收集容器；②回收點密度低于路邊收集點，適用于數量不多、收運頻次要求偏低的垃圾類別（如不同顏色的玻璃瓶、大件垃圾等），便利性和收運成本適中；③預約上門收集僅為補充手段，需要市民額外付費，適用于數量不多、清運頻次要求偏低的垃圾；④投放至轉運站或要求市民自行前往分類處理設施，僅適用于人口分布稀疏的區域，便利性最差、但收運成本最低。德國約有1.55 萬座生活垃圾分類收運處理設施（含焚燒處理能力5.3 ×104t/d、生物處理能力1.3 ×104t/d），居民生活垃圾的資源化率已達68%［13-14］。

圖1 歐美生活垃圾分類收運模式Figure1 Waste separation and differentiated collection in Europe and U.S.

與德國相比，歐美其他國家的模式和制度更為簡化：美國舊金山的路邊收集擺放3種收集容器（可回收物、廚余垃圾、其他垃圾）［15］；瑞典、西班牙為控制分類收運成本，路邊收集最多只擺放2種收集容器（廚余垃圾、其他垃圾），有的甚至只擺放1種收集容器（其他垃圾），可回收物分類依賴于回收點收集［8,16-17］。

與德國等歐美國家相比，日韓的模式具有不同的時空耦合特點：①分類容器布設較少，可回收物收集實行“定期收集、收時投放”方式，通過時間上優化調度來減少空間上的布設成本；②以標準垃圾袋作為實施按量付費的依據，投放時以裝袋為主、容器為輔（圖2）；③分類的類別與后端的處理設施類型相對應，例如日本幾乎沒有單獨的廚余垃圾處理設施，故未分廚余垃圾，只在可回收物之外區分可燃垃圾、不可燃垃圾［18］，韓國單獨分出廚余垃圾是因為其已建成廚余垃圾處理設施346處、設計處理規模2.06 ×104t/d［19］。

圖2 日本生活垃圾分類收運模式Figure2 Waste separation and differentiated collection in Japan

歐美日韓的生活垃圾分類模式為制度體系建設提供了有效經驗。

1）頂層設計要先行完善。德國、日本、韓國都已形成以環境保護法為基本、以廢棄物管理法等綜合法為框架、以包裝回收法等單行法為抓手的多層次復合型法律體系，從而能夠以法律形式約束企業生產行為、分類投放垃圾行為、資源回收行為和處理處置行為［20-22］。相較而言，我國國家和地方均缺乏必要的單行法作為抓手，地方立法相對超前的深圳市也僅有《深圳市生活垃圾分類管理條例》1部地方性法規以及《深圳市餐廚垃圾管理辦法》《深圳市建筑廢棄物管理辦法》2部政府規章，頂層設計的法律體系不夠完善，無力抗衡產品和固體廢物的城際流動。

2）經濟管制要深入人心。經濟管制是抑制生活垃圾外部不經濟性的重要手段。在德國、日本、韓國，產生者付費的理念深入人心，居民已習慣預約上門收集付費、垃圾從量收費等制度，行業企業在法律約束下也形成了以德國“綠點DSD”為代表的自我造血機制，能夠克服分類收集成本高、低價值可回收物再生利潤微薄等問題。相較起來，深圳市實施生活垃圾分類以來，主要以扶為主，包括培養市民習慣、培植市場主體，但缺乏必要的經濟管制手段，生活垃圾分類體系自身的造血功能不足，生活垃圾分類督導、分類收運的成本幾乎全由政府財政兜底，負擔較重。

3）分類收運處理節點要優化布設。歐美發達國家、日本、韓國等國家生活垃圾分類在多年的博弈抗衡中，基本形成了最優或政府可承受的方案，或能根據分類垃圾量調整分類點位布局密度，或能采用一車多廂收集、周期性收集等方式優化收運成本。相較而言，深圳市生活垃圾分類點位布局經過考驗的時間較短，還沒有深層次考慮分類收集物流的經濟可持續性，對收運優化的關注度不夠，尚不一定最優。

4）績效評估要建立完善。德國、日本生活垃圾分類成功的標志之一是建立了較為完善的垃圾分類績效評估體系，產生源分類投放量、分類收運量、分類處理量、資源回收量都有較為完善的數據統計。相較而言，深圳市尚未建立垃圾分類全過程的績效評估體系，分類出來的可回收物尚缺乏翔實的逐級統計數據。

2.2 國內經驗

國內46個生活垃圾分類重點城市各有特色亮點，例如，北京市、上海市通過分類積分、綠色賬戶等形式提高市民的積極性，上海市將生活垃圾分類納入高等院校教育內容，廣州市由供銷部門管理統計可回收物回收情況，廈門市建立了定時定點公交化的“垃圾分類直運”模式，貴陽市由發改部門牽頭生活垃圾分類的頂層設計以增強相關措施的引領作用。總體而言，超七成重點城市已將生活垃圾分類納入政府考核體系，但成立生活垃圾分類專門機構的只有4個（含深圳市）；大多數重點城市的工作機制為“市區兩級統籌規劃、鄉鎮街道落實”，明確“區級落實”的只有6個（含深圳市）；大多數重點城市要求分類投放管理責任人來落實垃圾分類宣教督導工作，但明確提出可以采用購買服務形式落實的只有9個（含深圳市）。

3 深圳市生活垃圾分類的制度體系

深圳市生活垃圾分類制度體系由法律法規和標準規范組成，經過多年的發展，已日臻完善。

3.1 原有體系及不足

2015年6月，深圳市政府頒布了《深圳市生活垃圾分類和減量管理辦法》，以政府規章形式規范了生活垃圾分類標準、分類投放、分類收運和分類處理、促進措施等方面工作，從而逐漸建立了生活垃圾分類的“深圳模式”。

1）強化建章立制，形成了“一法規、三標準、多指引”的政策法規與標準體系。“一法規”為《深圳市生活垃圾分類管理條例》（2020年9月1日起施行）；“三標準”為《生活垃圾分類設施設備配置標準》《住宅區生活垃圾分類操作規程》和《廢舊織物回收及綜合利用規范》；“多指引”包括《深圳市住宅區（城中村）生活垃圾分類設施設置及管理要求》《深圳市機關企事業單位生活垃圾分類設施設置及管理規定（試行）》等7項指導分類操作的規范性文件。

2）全面推進分類，到2018年底已建成覆蓋全市1 100余個機關企事業單位和1/4住宅小區的生活垃圾分類體系，805個住宅小區從分類2.0 版向分類3.0 版升級。

3）分類成效凸顯，到2018年底，全市分流分類回收量已達2 800 t/d，有效降低了末端處理壓力。

但是，隨著國家對垃圾分類提出了更高的要求，深圳市生活垃圾分類方法和實施路徑不斷深化，提出了“提高減量率”“提高參與率”兩大目標，建立了分流分類、宣傳督導和責任落實三大體系。原有的SZDB/Z 152—2015生活垃圾分類設施設備配置標準、SZDB/Z 153—2015住宅區生活垃圾分類操作規程表現出前瞻性不足、可操作性不強等問題，導致生活垃圾分類實施缺乏制度保障。

3.2 體系的完善和發展

3.2.1 頂層設計的先行完善

深圳市借鑒國內外頂層設計要先行完善的經驗，在地方立法之外建立完善地方標準，在地方標準中細化實施要求，從而完善制度體系。

1）在《深圳市生活垃圾分類管理條例》正式發布前，即著手修訂《生活垃圾分類設施設備配置標準》《住宅區生活垃圾分類操作規程》兩個主干標準（修訂后標準號為DB 4403/T 73—2020和DB 4403/T 74—2020）。修訂過程合理借鑒了國外經驗，也融入了深圳市2015年以來生活垃圾分類的有效做法，具體包括：①強化生活垃圾分類全過程管理的理念（圖3），修訂并補充了分類投放點、暫存點、中轉處理設施以及收運車輛的相關要求，完善了實施和監督要求；②加快建立符合環保要求的有害垃圾收運系統，以在生態環境部門的統籌管理下與現有的危險廢物收集與處置體系相銜接；③推動垃圾分類市場化社會化服務；④在綜合考慮垃圾智能收集系統成本和成效的基礎上，適當推廣生活垃圾智能收集系統。

圖3 深圳市生活垃圾分類全過程管理Figure3 The whole process management of waste separation in Shenzhen City

2）為進一步形成“大分流、細分類”的生活垃圾分類格局，進一步為綠化垃圾、果蔬垃圾、廢舊家具等專項類別的垃圾回收和綜合利用制定專項標準，基本形成了以地方性法規為基本、以主干標準和專項標準為抓手的多層次復合型制度體系，如圖4所示。

圖4 深圳市生活垃圾分類制度體系Figure4 The top-level design system of waste separation in Shenzhen City

綠化垃圾主要產生于公園、附屬綠地等公共場所，目前全市產生量約1 000 t/d，臺風災害時突增至3.0 ×104t/d以上。制定《綠化垃圾回收和綜合利用規范》，一方面要針對綠化垃圾的產生來源和產生特點，明確分類收集暫存和收運所需的設施設備的要求，另一方面因地制宜推進分散式就地利用和集中式綜合利用，合理選擇制作有機覆蓋物、生物質燃料、堆肥產品等綜合利用方式，明確原料準入、工藝要點、產品質量等要求。

果蔬垃圾主要產生于農產品批發市場、農貿市場、大型超市等場所，目前全市果蔬垃圾產生量約800 t/d。制定《果蔬垃圾回收和綜合利用規范》，一方面要針對不同產生源的特點，明確分類收集暫存和收運所需的設施設備的要求，另一方面強調分散處理與集中處理的協調配合，促使果蔬垃圾通過能源化、肥料化、飼料化等方式實現減量處理和綜合利用。

廢舊家具主要產生于住宅區、機關企事業單位等場所，目前全市廢舊家具回收處理量達1 000 t/d。制定《廢舊家具回收和綜合利用規范》，既要明確分類收集暫存和收運所需設施設備的要求，又要強調“再使用”原則，包括允許在產生源被有需要的人領走復用，在集中處理設施被修復后流入市場，在拆解破碎分選過程盡可能保留分離物料的回收價值，以利于后續資源化利用等。

3.2.2 分類收運處理節點的優化布設

借鑒國外分類收運處理節點優化布設的經驗，加強生活垃圾分類設施設備建設。要加強對配套設施設備建設的投入，細化垃圾分類設施設備布局的要求，例如，根據實際垃圾投放量擺放不同規格的分類收集容器，便于從全市或各區的角度統籌優化垃圾運輸路線和頻率；此外，還要結合深圳市的氣候特征，細化對可回收物、有害垃圾、廚余垃圾投放及收運過程中的防雨、防火、防臭等相關要求。

3.2.3 生活垃圾分類的績效評估

借鑒國外不斷完善績效評估體系的經驗，強化對垃圾分類的全過程監管。包括：①明確生活垃圾分類投放管理人的具體職責，從而明確生活垃圾產生源、收運企業、處理企業的任務邊界；②加強對垃圾分類設施配置及分類投放行為的監管，完善垃圾分類臺賬制度，以產生源為基本單元建立臺賬并及時上報，形成小區、街道、區、市4級聯動的大數據采集體系，做到垃圾分類源頭數據和收運企業收運數據有據可依；③集成車載衛星定位等物聯網技術，推動“互聯網+”管理模式；④督促市民參與，以小區等為單位，提出了若干成效考核指標，便于層層傳遞生活垃圾分類壓力，確保工作落實到位。

4 結論

歐美地區生活垃圾分類基本形成了以路邊收集和回收點收集為主、以預約上門收集和投放至轉運站或分類處理設施為輔的模式，日韓模式具有不同的時空耦合特點，以袋裝收集為主、容器收集為輔。從歐美日韓的生活垃圾分類模式中可以總結先行完善頂層設計、強化經濟管制、優化分類收運處理節點、完善績效評估體系等有效經驗，可供深圳市及我國其他城市借鑒。深圳市針對原有的生活垃圾分類制度體系前瞻性不足、可操作性不強等問題，在地方立法之外，通過建立完善的地方標準的方式來完善制度體系。通過修訂生活垃圾分類設施設備配置和投放的主干標準，制定綠化垃圾、果蔬垃圾、廢舊家具等回收和綜合利用的專項標準，基本形成了以地方性法規為基本、以主干標準和專項標準為抓手的多層次復合型制度體系，為貫徹《深圳市生活垃圾分類管理條例》、進一步完善“大分流、細分類”的生活垃圾分類格局提供保障。