醫(yī)療救助基金使用效果評估——基于省際比較視角

胡士佳

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京 100070）

社會救助基金是指國家為實施社會救助制度，通過各種渠道所建立起來的、法定的、專款專用的貨幣資金。醫(yī)療救助作為其中一項社會救助制度，是政府和社會為貧困人口中因大病而無法維持基本生活的人員提供一定醫(yī)療費用補(bǔ)助的一項制度。而醫(yī)療救助基金作為專項基金，主要通過資助參保參合以及對醫(yī)療費用進(jìn)行直接救助等方式，對貧困家庭成員進(jìn)行醫(yī)療救助。本文基于省際比較視角，對醫(yī)療救助基金相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對醫(yī)療救助基金使用效果進(jìn)行評估，并提出相應(yīng)意見和建議。

一、醫(yī)療救助基金效果的總體分析

（一）基金覆蓋面擴(kuò)大，救助對象得到擴(kuò)展

醫(yī)療救助制度作為社會救助體系的一部分，是面向于貧困居民疾病經(jīng)濟(jì)風(fēng)險設(shè)立的專項救助制度。醫(yī)療救助基金作為其專項基金，其覆蓋范圍隨制度發(fā)展也有所擴(kuò)大。2013年制定的《城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金管理辦法》將城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金的救助對象規(guī)定為“城鄉(xiāng)低保對象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象，以及其他符合醫(yī)療救助條件的經(jīng)濟(jì)困難群眾”。同時，基金救助方式也有所改變，從開始的以住院救助為主，兼顧門診救助逐步擴(kuò)展為現(xiàn)在的重特大疾病救助等。2017年發(fā)布的最新政策文件《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)療救助與城鄉(xiāng)居民大病保險有效銜接的通知》，將職工特大疾病救助對象進(jìn)一步細(xì)分明確。這表明重特大疾病醫(yī)療救助對象進(jìn)一步拓寬，醫(yī)療救助基金覆蓋面也進(jìn)一步擴(kuò)大。在擴(kuò)大覆蓋面的同時要注重救助對象的界定問題，制定更為科學(xué)、合理的界定標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管基金的使用情況。

我國各年份的救助人次和政府支出的醫(yī)療救助資金情況可直觀地展現(xiàn)，我國醫(yī)療救助基金使用率得到提高，我國醫(yī)療救助工作處于穩(wěn)步推進(jìn)狀態(tài)，這也代表了基金支出規(guī)模的擴(kuò)大，應(yīng)切實保障醫(yī)療救助基金的供給，拓展籌資渠道。

（二）基金救助能力和救助水平有所提高

醫(yī)療救助基金的救助能力和救助水平直接表現(xiàn)為資助參保參合水平和直接醫(yī)療救助水平，資助參保參合，是指從專項基金支出用于資助貧困人口參加城市居民醫(yī)療保險或新型農(nóng)村合作醫(yī)療的救助水平。直接醫(yī)療救助，是指直接對需要救助的人員在門診和住院上的醫(yī)療費用給予一定比例的報銷，救助基金專款專用。資助參保參合可以提高一定的制度覆蓋率，還可以使救助對象得到基本的醫(yī)療保障，直接救助更為直接，通過報銷減輕醫(yī)療負(fù)擔(dān)。通過整理民政部發(fā)布的歷年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報，本文匯總了2010年-2019年我國人均醫(yī)療救助水平。

表1 2010-2013年我國人均醫(yī)療救助水平

表2 2014-2019年我國人均醫(yī)療救助水平

如表1、表2所示，醫(yī)療救助基金從資助參合參保和直接救助兩方面入手，促使城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險人均救助水平，新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均資助參合水平以及直接救助城市居民的人均救助水平，農(nóng)村居民的人均救助水平等都有所提升。在2014 年城鄉(xiāng)醫(yī)療救助合并后，雖然水平有些上下波動，但是總體上是呈上升趨勢。在醫(yī)療救助基金的支持下，救助標(biāo)準(zhǔn)的提高和救助水平的上升，都反映了我國醫(yī)療救助基金使用效果良好。與此同時，在基金支出的風(fēng)險管控和管理方面更要注重，加強(qiáng)關(guān)注。

二、醫(yī)療救助基金使用效果省際比較

選用2013年與2019年省級數(shù)據(jù)，從醫(yī)療救助基金救助人次和醫(yī)療救助資金支出兩方面以及基金使用分配情況進(jìn)行分析，探討省級間醫(yī)療救助基金使用效果的差異。

（一）從醫(yī)療救助基金救助人次看

從表3數(shù)據(jù)可以看出：第一，從2013年到2019年，無論是資助參加基本醫(yī)療保險人數(shù)還是直接救助人數(shù)，各省份救助人次明顯增加。從全國情況來看，2013年資助參加基本醫(yī)療保險人數(shù)和直接救助人數(shù)分別為6358.83萬人、2126.4萬人；東部地區(qū)分別為1157.33萬人和582.88萬人；中部地區(qū)分別為2139.43萬人和630.49萬人；西部地區(qū)資助參加基本醫(yī)療保險人數(shù)和直接救助人數(shù)分別為3123.1萬人、899.1萬人。2019年全國資助參加基本醫(yī)療保險人數(shù)和直接救助人數(shù)為8750.8萬人、7050.3萬人，分別增長37.6%，231.6%。東部地區(qū)分別增長61.4%，516.3%，中部地區(qū)分別增長44.8%，168.8%，西部地區(qū)分別增長21.2%，96.1%。

表3 2013-2019年各省份救助人次情況

第二，從資助參加醫(yī)療保險人數(shù)和直接救助人數(shù)占總救助人數(shù)比重來看，醫(yī)療救助基金在不同階段救助的側(cè)重點有所不同。2013年全國資助參加醫(yī)療保險人數(shù)占比75%，直接救助人數(shù)占比25%，2019年占比發(fā)生變化，全國資助參加醫(yī)療保險人數(shù)占比下降為55%，直接救助人數(shù)占比增加。東部、中部和西部地區(qū)情況與之相似，資助參加醫(yī)療保險人數(shù)占比下降，直接救助人數(shù)占比增加。東部地區(qū)變化明顯，可能是由于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，保證了一定程度的參保率。西部地區(qū)仍以資助參加基本醫(yī)療保險為主。這與地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度密切相關(guān)。在考察基金使用情況時，應(yīng)注意到經(jīng)濟(jì)的差異所帶來的基金使用的效果的差異。

（二）從各省份醫(yī)療救助基金支出情況看

如表4數(shù)據(jù)所示：第一，從2013年到2019年醫(yī)療救助基金支出數(shù)額得到大幅上升。東部地區(qū)資助參加醫(yī)療保險資金數(shù)，從2013年的12.27億元增長到2019年的47.34億元，增長了285.8%；中部地區(qū)從2013年的14.82億元增長至2019年的54.19億元，增長了265.655；西部地區(qū)從2013年的17.36億元增長至2019年的57.37，增長了230.5%。全國直接醫(yī)療救助資金數(shù)從2013年的180.46億增長至2019年334.23億元，增長了85.2%。東部、中部和西部地區(qū)分別增長了152%、79.5%和50.7%。可以看出，東部地區(qū)直接救助資金額增長較多，中部和西部較東部增長較小。第二，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)資金數(shù)額差異較小，比較均衡，但各區(qū)內(nèi)部省份之間差異較大。以2019年為例，資助參加醫(yī)療保險資金數(shù)各區(qū)之間差異較小，東部地區(qū)47.34億，中部地區(qū)54.19億，西部地區(qū)57.37億元。但從東部地區(qū)內(nèi)部看，資助參加基本醫(yī)療保險資金額最大值為江蘇省9.29億元，最小值為北京0.22億元，極差為9.07。直接醫(yī)療救助資金額最大值為廣東省21.43，最小值為1.44，極差為19.99。

表4 2013-2019年各省份醫(yī)療救助資金數(shù)

三、討論與建議

通過對醫(yī)療救助基金數(shù)據(jù)的初步分析，可以看出醫(yī)療救助基金使用效果良好，醫(yī)療救助基金的使用，一定程度上促進(jìn)了我國醫(yī)療救助制度的發(fā)展完善，具體體現(xiàn)為醫(yī)療救助覆蓋面以及救助對象得到擴(kuò)展，救助能力和人均救助水平有所提高。但還存在一些問題，例如，關(guān)于醫(yī)療救助基金管理的法律制度不完善，基金的救助對象界定不明確等，基金的籌資渠道較為單一，各區(qū)域內(nèi)部省份差異較大等。因此，要進(jìn)一步優(yōu)化醫(yī)療救助基金的結(jié)構(gòu)，提高醫(yī)療救助基金的管理水平。

一是推進(jìn)醫(yī)療救助基金立法工作，提高基金管理水平。我國對于醫(yī)療救助基金的管理并沒有明確、統(tǒng)一的法律規(guī)定。在實際的醫(yī)療救助管理工作中，各地采用的比較隨意和變通的做法也對實際的基金使用效果產(chǎn)生了影響。

二是明確醫(yī)療救助基金的救助對象，合理使用醫(yī)療救助基金。本文的數(shù)據(jù)也說明了，在制度不斷完善的背后也存在“福利斷崖”等問題。從基金救助對象的界定和精準(zhǔn)識別到醫(yī)療救助人群的覆蓋范圍的擴(kuò)展，都要進(jìn)行嚴(yán)密的論證和考察后再進(jìn)行政策制定與實施。同時以救助對象的需求為指向，實行差異化救助勢在必行。

三是拓寬醫(yī)療救助基金籌資渠道，加大籌資規(guī)模。在醫(yī)療救助資金籌集方面，政府在扮演著主要角色，而社會各方力量作為補(bǔ)充力量存在。從全國范圍看，隨著制度覆蓋面擴(kuò)大、救助人次增多，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的籌資規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到要求，現(xiàn)在已經(jīng)是供不應(yīng)求的情況。鼓舞和引導(dǎo)社會各界積極捐贈，增加福利彩票公益金比例，積極推動社會各界參與到醫(yī)療救助基金的籌集工作勢在必得。引導(dǎo)社會各界積極奉獻(xiàn)，募捐醫(yī)療救助資金，填補(bǔ)國家籌資的不足等是我們可以重點考慮的方向。

四是重視各區(qū)域內(nèi)部的省際差距，著力改善橫向公平。從本文數(shù)據(jù)分析可知，我國區(qū)域內(nèi)部差異較大。眾所周知，我國東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，這也將導(dǎo)致區(qū)域之間的醫(yī)療救助資金財政投入有一定差異，同時也反映出地區(qū)之間存在公平問題。有的地方投入大，支出少，有所結(jié)余；有的地方投入少，支出大，有虧損，這就需要中央進(jìn)行調(diào)節(jié)。中央財政對各地區(qū)進(jìn)行統(tǒng)籌是其一，其二是對于貧困落后地區(qū)應(yīng)有一定的政策傾斜，可以適當(dāng)加大中央財政對貧困地區(qū)的投入力度，有利于緩解地方政府的資金壓力。

五是要建立穩(wěn)定、合理的財政投入機(jī)制，對各級政府的醫(yī)療救助財政投入分擔(dān)比例進(jìn)行明確，在政策方面進(jìn)行更加細(xì)化與差別化的規(guī)定。對基金的財政預(yù)算方面更為重視，加快形成科學(xué)合理、規(guī)范穩(wěn)定的機(jī)制，使醫(yī)療救助資金籌集、計劃、投入、支出等更為科學(xué)合理，提高資金利用率，使資金使用效益最大化，促使醫(yī)療救助基金作用發(fā)揮最大化。