閩東陸海統籌綜合治理長效機制構建

蕉城區委黨校 阮小強

一、陸海統籌綜合治理長效機制的內涵與實踐

（一）陸海統籌綜合治理長效機制的內涵

陸海統籌綜合治理長效機制，即將陸海所有相關部門主體和社會力量納入其中，以權威高效的綜合協調機制構建為重點，以海灣環境風險識別與管控、環境突發事件協同應急、綜合執法力量建設等為主要內容，在資源配置、標準統一、信息共享、糾紛化解等方面進行治理的機制體系。

主要包含三個層次，首先在理念層面，明確海岸治理陸海統籌原則。在制定海灣環境治理相關規劃方案時，要明確將陸海統籌作為基本原則之一。其次，在政策層面，建立統籌陸海領域的整體性政策體系，對既有的海灣環境治理相關規范性政策文件進行評估與優化，最終建立起一個具有權威性與約束力的整體性政策體系。最后，在體制層面，構建協同高效的海灣環境綜合管理體制，著力解決陸海分治思路下存在的碎片化管理體制問題。

（二）閩東關于陸海統籌綜合治理長效機制的實踐

2018年至2020年，閩東在清海行動前后累計投入資金45多億元，綜合整治貝藻類54多萬畝、各類漁排141多萬口，清理海漂垃圾近11萬噸、廢舊漁排26萬口、泡沫浮球530多萬個，主要做到了以下幾個方面：

一是全面推進綜合治理。2018年，寧德市市政府研究制定《寧德市海上綜合整治工作方案》，在蕉城、霞浦、福安、福鼎四地策劃生成清海PPP項目，總投資22.42億元。2019年，寧德市統籌資源力量，以縣（市、區）為單位加快推進集中連片、重點連片、沿線連片整治，加強海漂垃圾清理。其中，蕉城區開展千人海上統一行動，依法依規對軍事管理區、錨地、航道區域內的違規非法養殖貝藻類進行強制清理拆除，前后累計清理非法養殖貝藻類6.2萬畝，并組建常態化巡查隊伍，實行“拉網式、全覆蓋、每日清”工作機制，對非法新增、復養龍須菜露頭就打、出水就除，嚴防反彈回潮。

二是規范養殖用海管理。寧德市2018年編制完成《寧德市養殖水域灘涂規劃2018-2030》和《寧德市漁排、藻類養殖設施升級改造方案》，加強踐行《寧德市海洋功能區劃》及《環三區域發展規劃》，推進“四權兩證”制度，按照海域審批權屬于政府、所有權屬于國家、承包權屬于養殖戶、使用權屬于各村的原則，依規發放養殖證、海域使用權證。制定國內首個關于塑膠設施選型和海上養殖設施質量、結構、錨固、檢測等規范標準，并主動對接省漁業互保協會，首創海上漁排保險、水產養殖臺風指數保險及大黃魚價格指數保險。其中，福鼎市在推進規范養殖過程中，通過構建單柱半潛式深海漁場，以大黃魚為重點開展水產苗種產地檢疫，完善水產養殖“三項記錄”制度，創建“水滴分”智能管理平臺。

三是建立長效管理機制。寧德市印發《寧德市人民政府關于加強海上養殖業長效管理的若干意見》，出臺了《寧德市三都澳海域環境保護辦法》，從立法層面規范海上養殖。制定了《寧德市海洋經濟發展規劃》和《寧德市生態市建設實施方案》《寧德市進一步加強海漂垃圾綜合治理行動實施方案》等制度，著力建立科學用海、依法管海的長效機制。其中，霞浦縣積極探索信訪解決機制，成立由縣分管領導帶隊，公安局、信訪局各指派一名領導組成的工作組，到海面上魚排與攻擊隊、公安局專案組、鄉村干部和群眾交流溝通，充分考慮海洋功能和養殖群眾的利益，及時向縣委、縣政府提出建議，并積極協調相關部門，推動海洋功能區劃調整方案最終落地。

二、陸海統籌綜合治理長效機制的意義及困難

（一）陸海統籌綜合治理長效機制的意義

一是有助于更好地踐行科學發展。構建陸海統籌綜合治理長效機制體現了科學發展的精神實質與基本內涵，重點回答了關于寧德海洋事業的“什么要建、怎么樣建和建成什么樣”等問題，與所要回答的“應該走什么樣的發展道路問題”具有一致性。

二是有助于陸海雙邊事業互助發展。海洋資源的開發利用需要陸域相關產業部門的人才、技術設備與資金支持，而陸源污染物又是海洋污染的主要來源，治理須考慮陸海的協同性，未來寧德需要發掘三都澳海域相較于陸地的比較優勢，實現二者的優勢互補，注重海洋資源開發保護與陸域產業結構調整升級、統籌發展。

三是有利于改善區域政治地理形勢。當前寧德海洋開發因為臺海局勢而受到影響。因此，在一定程度上可以說，海洋領域是寧德安全建設的重點區域，所以需要通過制定和實施海洋發展戰略，提升對海洋的管理和控制能力，能夠極大地拓寬海域戰略安全空間。

（二）構建陸海統籌綜合治理長效機制的困難

對陸海統籌綜合治理不可持續的內外因素進行剖析，發現存在三方面困難。

一是“頭疼醫頭、腳疼醫腳”的治理理念改進難。一直以來，寧德對海洋環境問題的整治過程中仍存在分塊就醫、頭腳分治現象。碎片化的決策理念致使海灣環境整治難以達到整體整治的效果，政策體系表現出了碎片化問題。特別是綜合治理結束后，若不及時構建并踐行長效機制，很容易出現反彈。

二是統籌陸海領域的整體性法規體系建設難。當前的關鍵問題不在于環境保護領域缺乏法律或政策規定，而在于法律或政策的“破碎性”，尚未形成一個整體有效的體系。環境治理的相關行業或環境管理部門多達十余個，各個部門都有自己領域內的法律、法規、規章或政策，但是這些規范性問題大多僅是針對本行業或本部門相關主體的行為進行規范，彼此之間缺乏協同性，也缺乏具體操作性和實用性，比如，寧德海上漁業設施保險的相關政策還不夠接地氣，許多漁民顧慮較大、參與度不高。

三是陸海分割的碎片化海灣環境管理體制完善難。當然就海洋管理的整體而言，仍缺乏一個有效的組織機構對各項海洋事務管理活動進行統籌規劃與協調安排，環境管理存在海陸割裂、條塊交錯混亂的現象，各項保護機制間缺乏有效銜接，海灣保護中缺乏整體規劃，一旦出現問題，因權力交叉往往會相互扯皮，不利于海灣整體的發展。比如，寧德蕉城區、羅源縣分數兩個地市且海域界限不夠明確，由于羅源縣尚未開展海上養殖改造升級相關工作，這使得蕉城區對兩者交界處進行清理和改造難度大。

三、構建陸海統籌綜合治理長效機制的具體舉措

（一）推進實施灣長制

寧德市可以制定并落實《寧德市“灣長制”試點工作方案》，建立市、區、鎮（街道）三級灣長體系，建立灘涂巡查登記制度、報告制度、舉報制度和督查制度，全面壓實屬地管理責任與部門監管責任，嚴把灘涂包干巡查、海上港口檢查、入海排污核查等三大“關口”，通過采取常規巡查、定期巡查和不定期巡查相結合的方式，封堵人海排污口、取締灘涂地籠網、打擊涉漁“三無”船舶，清理無照船廠，加大灣灘環境整治和保護力度，并配套成立“灣長制”辦公室，辦公室可以設在海洋與漁業局，由海洋與漁業局局長擔任主任，加強與入海河流河相關“河長”做好定期交流對接工作。

（二）構建陸海統籌綜合治理的執法體系

積極構建海灣整治的綜合執法長效協同機制，一是從2020年至2030年，逐步完善寧德海上綜合執法體制，逐步理順寧德海灣治理相關機構和資源配置問題，加強對地方海洋行政職能進行整合。二是從2030年至2040年，著力推進海洋執法整合，構建常態化聯合執法機制。完善陸海統籌綜合治理舉報制度，結合本地實際，制定《關于加強海洋違法行為舉報處理工作的通知》，細化受理舉報工作的程序性規定。建立寧德市海灣綜合管理信息系統，為聯合執法提質增效。按照一島一檔的要求，通過衛星、飛機、無人機等載體實現遙感探測，加快對閩東全部海島的航空攝影照片進行甄別、分類歸檔整理，并將執法情況填寫入《海島航空監督檢查與調查統計表》，提高對于違法用海和排污引起地貌變化海域的執法效率。

（三）完善陸海統籌綜合治理長效機制政策體系

實現陸海統籌綜合治理的可持續性離不開相關完善的政策體系，需要做好兩個方面：一是構建陸海統籌綜合治理的有效補償機制，制定《寧德市生態補償管理辦法》，補償基金可以通過沿海地方政府轉移支付制度、社會組織以及環境損害企業罰款等途徑籌集，利用基金對生態保護成績突出的地區、企事業單位在項目投資、財政政策、智力技術、產業政策以及資金等方面進行補償。二是構建陸海統籌綜合治理的生態修復機制，著力打造三都澳海洋公園，制定《寧德市海洋公園管理條例》，探索漁文化體驗區、海洋實驗苗圃、戶外運動基地、科普教育基地和海事管理基地等功能區建設，以提高保護力度及開發效能。

（四）提升陸海統籌綜合治理的沿海軟實力

為保持長期對海灣生態環境治理的注意力，維持對于整治政策嚴格的執行力，寧德還需要注重并提升沿海地方政府海洋軟實力建設。一是積極挖掘寧德海洋文化資源。加強船舶部件、文獻文書、古船文物、地圖航海圖等涉海文物的發掘及保護，依托閩東文化等具有鮮明廣西特色的文化，構建“21世紀海上絲綢之路”人文交流平臺。二是加強海灣海洋文化遺產的保護。加強對船舶、航具、漁具、港口、燈塔、廟宇、飲食服飾、文學藝術、節慶習俗、傳統技藝等涉海文化遺產的保護，建設寧德海洋漁業博物館。三是塑造寧德特色海濱城鎮風貌。著力打造三都澳濱海小鎮引擎項目，開發空中直升機、海上游輪游艇等多元立體的交通項目，強化生態度假、科普教育和特色體驗等旅游職能。

總之，隨著閩東陸海統籌綜合治理長效機制的不斷探索和實踐，未來的海灣生態必將更美，人民生活質量必將更高。