事業單位內部控制管理問題探討

季曉毓

內部控制作為管理學的分支，最早適用于企業管理。所謂內部控制，是指一個單位為了實現其經營目標，保護資產的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經營方針的貫徹執行，保證經營活動的經濟性、效率性和效果性而在單位內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。相比企業實行內部控制是為了實現經濟利益最大化的發展目標，行政事業單位實行內部控制既是中央“八項規定”的內在要求，又是十八屆三中全會關于全面深化改革的主要內容，同時也是《黨政機關厲行節約反對浪費條例》的具體要求。中央八項規定客觀上要求行政事業單位通過建章立制，以規范調研、會議、出訪以及住房等管理過程，實現單位經費管理的規范化和制度化，這就為事業單位內部控制制度的建立奠定了基礎。2012年11月29日，財政部以財會〔2012〕21號印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》更是為事業單位內控管理提供實施規范。

內部控制的概念從誕生到如今在企業管理中的常態化運用經歷了市場和時間的考驗。同樣，事業單位的內部控制作為一個相對新生的制度，從框架的建立到有效實施也需要一個過程，不是一蹴而就的。在事業單位內部控制管理從稚嫩到成熟的發展過程中，目前尚存在一些問題需關注。

一、存在問題

（一）當前事業單位內部控制僅具有表面性。每年財政部門都會組織各單位編報上年度行政事業單位內部控制報告，雖然編報內控報告的任務都能夠按時按要求完成，但是編報人員需要在有限的時間內整合單位大量材料，不僅是單位層面的內部控制，還要細化業務層面的內部控制，具體包括預算業務控制、收支業務控制、政府采購業務控制、資產控制、建設項目控制以及合同控制。而這種工作模式則暴露出當前事業單位內部控制管理尚停留在表面階段，僅僅外化于形而未內化于心。對于多數事業單位來說，內部控制管理仍處于單位內控框架和體系的建立，內控管理制度并未浸潤到單位職工層面，就像樓房建設只完成了搭建工作，而內部的裝修裝飾工程尚未開展。這就使得事業單位的內部控制從表面來看是完整的、全面的、具體的，但是細化到職工個人，并不了解其中的約束和控制，只有單位的內控牽頭部門熟悉并掌握該制度。如此，事業單位內部控制管理的有效覆蓋范圍大大縮減，能夠發揮的控制效能也將減弱。

（二）事業單位內部控制管理囿于單位規模，缺乏實踐性。雖然為了整合社會資源和提高運行效率，事業單位改革的進程一直在持續，事業單位機構設置越來越適應事業的發展，但是囿于事業單位編制的規定，和企業相比，事業單位的規模較小，人員較少。而內部控制從企業管理演化而來，到財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》文件，涵蓋內容非常全面，從單位整體層面到事業單位六大業務層面。但從具體實踐來看，并不是所有事業單位均涵蓋這些業務范圍，并且單位崗位設置也并不能完全滿足內部控制管理的需要。因此，就會顯得事業單位內部控制管理過于冗余復雜，難以落到實處，付諸實踐。事業單位內部控制最大的特點就是其對單位各項業務活動的約束和控制作用，即強制性、可控性、可操作性，總的來看，就是廣泛而綜合的實踐性。然而當前事業單位內控管理中人員崗位的匹配情況與制度的落實卻有所背離，削弱了作為事業單位內部控制管理應有之義的實踐性。

（三）事業單位內部控制管理不具有聯動性。目前看來，事業單位內部控制管理更加注重結果導向，目標較為單一，主要是確保事業單位整體運行，尤其是預算的編制與執行，符合相關法律法規和紀律規定。在內部控制管理過程中，強調的是結果的呈現和事后的監督與評價，缺少過程性，這樣就會造成事前和事中監督難以發揮作用，很容易引發舞弊現象。在當今信息科技飛速發展的時代，只注重結果導向的內部控制管理將面臨非常大的風險。如果沒有全過程、全方位的內部控制，可能會出現舞弊現象，容易造成國有資產的流失，事業單位內部控制的意義將不存在。

二、相關建議

（一）加強培訓，固化內部控制管理意識。一項制度的建立，不僅是完成制度本身的編制，更重要的是要將制度的精神內核植入單位干部職工的心中。將浮于表面的管理制度內化為全體干部職工的行為準則和行動指南，才能更好地發揮內部控制的約束作用，更好地識別和規避風險。然而單純地通過紙質印刷體很難真正地讓職工學懂弄通，應當適當組織培訓，通過案例教學，使內部控制流程更加清晰可觀，比生硬的流程圖更加生動形象。同時，為了強化內部控制中的風險意識，可以參照廉政風險警示教育，以反面教材為切入點，使干部職工意識到一旦偏離了單位自我調整、規范的界限，觸碰了法律法規的紅線，將會產生怎樣的嚴重和無法挽回的后果。社會發展的組成單位是一個個的團體，事業單位就是其中之一，而每個團體的組成單位是團體中的成員個體，當事業單位的干部職工都能以法律法規為準繩，以內部控制管理規范為行為指引，事業單位的內部控制將會有序、有效、有力地進行。

（二）化繁為簡，提煉內部控制管理精髓。面對一整套全面、完整的內部控制管理規范，事業單位首先應當從中抽絲剝繭，提煉內部控制管理的核心要義，根據本單位的業務范圍，選擇適用的業務層面控制規范，使內部控制富有單位特色，這就是事業單位建立內部控制時應當遵循的適應性原則。這樣就會使得通用型的內部控制制度具有可操作性和實踐性，也不會限于人員崗位的配置，使得相關管控流程無法開展。為了更好地實現事業單位內部控制管理，尤其是一些規模相對較小、業務相對單一的事業單位，可以參照法律訴訟適用簡易程序的規定，合理調整內部控制流程，在有效的風險評估結果下，刪繁就簡，遵循全面性、重要性、制衡性的原則，建立貼合事業單位自身性質和特點的內部控制管理制度。在這樣的制度管控之下，人員配置能夠實現最優解，單位的發展也能有效實現自我調整、約束、規劃、評價和控制，使內部控制的效能發揮到最大。

（三）過程導向，覆蓋內部控制管理流程。事業單位內部控制管理是自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱，因此，內部控制具有全周期性。內部控制共包括五個基本構成要素，分別是內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通以及內部監督。其中，內部環境的識別和風險評估是前提，控制活動是核心，信息與溝通是手段，內部監督則是保障，五個基本要素相輔相成，相互連接，覆蓋事業單位內部控制的所有環節。從內部控制的含義和構成來看，事業單位在建立起內部控制管理制度之后，應實行全流程控制，針對極易發生舞弊和貪腐行為的風險點更要重點實施事前、事中、事后監督和控制。同時，為了增強事業單位內部控制管理的聯動性，單位的內部控制應與內部審計相結合。內部審計是由各部門、各單位內部設置的專門機構或人員實施的審計。內部審計主要監督檢查本部門、本單位的財務收支和經營管理活動，它是內部控制制度的一個重要組成部分。由于審計本身具有的獨立性、客觀性、權威性以及廣泛性與綜合性，內部控制與內部審計的強強聯合，將會使得約束和控制的效能疊加，事業單位內部控制管理發揮更大的作用。

事業單位內部控制管理制度是為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設的重要工具。這項制度從創立到發展再到完善，需要不斷適應事業單位的改革和發展。從問題中找到提升和改進的突破點，從改進中日臻完善，內部控制的作用才能發揮到最大，事業單位內部管理水平也會日漸提高。