中國特色民航空防安全治理的實踐與經驗*

中國民航飛行學院航空安全保衛學院 陳功

縱觀國內國際空防安全態勢，空防安全是近年來我國乃至全球高度關注的熱點問題，在這種形勢下，中國的空防安全工作面臨著重重挑戰。我國新時代的空防安全工作重點也由新中國成立初期的防范內部人員叛逃轉變為“杜絕劫機、炸機等機上恐怖事件，防止空防安全嚴重責任事故”。在中國民航空防安全治理的實踐道路上，始終堅持和加強黨的領導，具有中國民航特色的民航空防安全治理體系逐漸成形。直到2020年，運輸航空實現“120+4”個月、8943萬小時的連續安全飛行紀錄，累計安全運送旅客46.2億人次，并連續實現18年空防安全，這與堅持黨的正確領導，積極構建中國特色民航空防安全治理體系密不可分。從歷史的視角出發，探析黨和政府在不同的歷史時期對于空防安全治理的領導和重大決策，歸納總結中國特色民航空防安全治理的實踐經驗，對全面開展國際安保合作，共享空防安全治理經驗，提升民航空防安全治理水平具有重要意義。

一、中國民航空防安全治理的實踐歷程

中國的航空建設是在“無空防便無國防”的刺激下發展起來的。回顧歷史，從革命衛國、建設護國、改革富國到治理強國一路走來，70余年的執政過程中，通過積極探索創造出了社會制度優勢，中國民航在黨的帶領下經歷數次體制改革，具有中國特色的民航空防安全治理自新中國民航事業建立以來日趨完善。

（一）中華人民共和國成立初期（1949年—1978年）

改革開放前的這一時期，我國的民航相對局限于國內。針對當時的形勢和基本國情，為化解由此帶來的政治危機、防范政治風險，在黨中央的指導下制定了《關于空中防線工作的措施和規定》《確保空中安全，把好客貨關的通知》《關于預防敵人空中劫持飛機的措施》《提高警惕，徹底粉碎敵特陰謀破壞活動的措施》《關于加強對外開放機場和國際班機安全保衛工作的指示》《關于進一步做好防止敵人劫持、破壞民航飛機工作的通知》等一系列措施，并進一步規范了對民航從業人員的準入要求，嚴格實施背景調查，加強政治考核和黨性教育，從根源上杜絕“潛在的劫機風險”進入民航系統，并密切關注飛行員的思想動態，加強思想教育，嚴守政治立場。在這一時期的民航空防安全更偏重于通過自上而下的嚴格管理和思想建設，從源頭防止民航內部人員威脅空防安全。

（二）改革開放后（1978年—2000年）：防止劫炸機階段的實踐

隨著改革開放打開國門走向世界，中國民航迎來了飛速的發展，但與此同時民航空防安全也迎來了新的挑戰。改革開放之初劫炸機事件頻頻發生，再到1993年爆發的劫機浪潮，一年的時間內發生劫機事件21起。

在這個階段，我國民航初步構建起了民航安保法律法規體系，成立了空防安全相關的各職能部門，制定了安全檢查制度，組建了安全檢查部門、民航公安機關和航空安全員隊伍，各部門自成體系又相輔相成，初步形成了從地面到空中的空地一體空防安全網絡。這一時期的民航空防安全管理工作主要通過民航安保法律體系的建設，如《中華人民共和國民用航空法》《中華人民共和國民用航空安全保衛條例》等，以及一系列有關反炸劫機保障空防安全的法律法規。航空公司、機場、空管等民航相關單位也相繼制定了反劫炸機的具體措施。這些空防安全舉措有效遏止了劫炸機事件的發生，使得我國20世紀末的空防安全狀況有了顯著提升。

（三）21世紀后（2001年至今）：應對新威脅階段的實踐

2001年后，世界各國高度重視空防安全。目前全球的空防安全進入了應對新威脅的階段。完善民航空防安全頂層設計；基層結構上，2002年我國組建了空警隊伍，加強安檢隊伍和機場公安等專業力量，重視“三基”建設，并逐步建立統一領導、多部門協同合作的空防安全體系；管理層面上已形成“兩級政府，三級管理”的機制；加強法制建設，健全規章標準，進一步完善民航安保法律法規體系；同時嘗試在民航空防安全領域運用云計算（Cloud）、大數據（Data）、人臉識別等先進技術，對可能存在的潛在威脅進行有效識別。不斷加強民航空防安全治理體系構建和治理能力現代化水平，全面提升民航空防安全治理能力。

二、中國特色民航空防安全治理的重要經驗

（一）中國特色民航空防安全治理的內涵

中國特色是指立足于中國國情，以解決中國現實需求為目標。在建構建民航空防安保治理體系既要延續歷史實踐經驗，借鑒國際發達國家研究成果，還應在此基礎上努力探索適合中國國情、具有中國特色的民航空防安全治理體系。

（二）中國特色民航空防安全治理的經驗

1.強化治理核心，堅持以黨的科學理論為指導

黨的領導是民航空防安全治理的核心，更是全面構建中國特色民航空防安全治理體系的最大優勢。新中國成立以來，我國民航運輸業“從無到有，從有到強”，在不同的歷史時期，黨和政府對于空防安全治理的領導和重大決策都基于我國的現實國情和空防安全面臨的實際威脅。中華人民共和國成立后，面臨的空防安全治理任務復雜而艱巨。民航行業作為擔負著國家經濟建設和溝通國際交流重任的戰略產業，面對國內外殘余敵對勢力對新生民航的空防安全帶來的嚴重威脅，形成了以革命思維治理民航空防安全的模式，鞏固民航空防秩序。改革開放后，黨在認真總結過去經驗教訓的基礎上，開始重視“管理”，我國民航也迎來了政策、管理方法、管理制度的改革，政府簡政放權，從軍民合一到政企分離、各司其職，同時強化了安全管理職能；在空防安全和公共治安方面，實行行業和地方公安部門共管共治，并組建了空警隊伍。我國民航取得良好的安全業績，飛行安全和空防安全形勢長期保持穩定，與黨和政府始終把安全放在首位是分不開的。

2.重視法治建設，推進全面依法治理

習近平總書記指出，“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托”。在空防安全治理的道路上，從“法制建設”走向“法治建設”，在制度優勢的基礎上推進治理體系構建，始終堅持依法行政、依法治理，在實踐中積累經驗，最直觀的體現便是強化法規部門的設置，全面推行法制建設和依法治理。通過航空安保立法，建立和完善國內與空防安全相關的刑罰體系，打擊危害飛行安全的犯罪，保障飛行安全。從國際公約的轉化到安保相關刑罰體系的構建，再到中國民用航空局頒布的民航規章規范性文件，已形成了較為完善的民航安保法律法規體系，進一步通過立法立規和建章立制，把現有的有效安保措施固化為制度規范，使空防安全治理有法可依、有據可循；通過法制建設，優化空防安全治理主體和“以黨領政”的治理結構，明確責任主體，強調協同合作，促進我國安保行政執法和監管逐漸規范化，秉承依法治國的理念，穩步推進空防安全法規體系建設，初步形成了由2部國家法律、6部國務院條例、15部行業規章、10部標準和118部規范性文件構成的安保法規標準體系，為民航空防安全治理夯實基礎。

3.打造“智能化”治理，提高治理現代化水平

堅持創新發展，廣泛運用互聯網、大數據、人工智能、區塊鏈等新技術，是提升治理能力的必要手段。隨著科學技術的進步，各種新型犯罪工具和犯罪手段的出現，使民航空防安全不斷面臨新的挑戰。空防安全關鍵在“防”。我國民航對空防安全治理的觀念認知跟隨黨的治國理念的轉變，不斷積極運用新技術和新思維推進治理體系和治理能力現代化的意識和本領。從早期赴國外先進國家學習經驗，對航班實施安全檢查，到禁止危險物品被帶上飛機，安檢制度日趨完善，在民航防安全治理的過程中，始終堅持創新發展，推進先進的安檢技術設備的更新和升級。融合大數據分析、生物/非生物識別、圖像識別、互聯網等前沿技術的應用的安檢信息系統、爆炸物痕量探測儀、液體探測儀、雙視角X光機、毫米波安檢門、手持式危險品分析儀、反恐智能應急聯動裝置、人臉識別技術、一體化安檢通道、安防巡邏機器人等先進的設備和技術在安檢領域廣泛使用，打造“智能”機場。除此之外，各航空公司聯合民航高校、公安部門研發航班安保風險預警系統，構建民航“天網”，對旅客信息進行采集和排查，實時監控黑名單旅客；各民航地區管理局、監管局、航空公司、公安系統、機場等也積極打造了民航安保基礎信息管理系統、情報信息研判預警系統、全國民航公安值班調度系統等多個應用系統，基本形成了行業信息管理機制和情報預警、聯動響應、協同配合、合成作戰的工作機制。在民航空防安全治理體系的構建過程中，堅持以實際需求和問題為導向，對民航空防安全形勢進行深入研究，大力推動科技信息化建設，在空防安全工作中廣泛投入“云計算、大數據”等科技應用，強化提高治理現代化水平，傾力打造“空防安全網絡”。

4.強調治理能力，實現從“管理”到“治理”的飛躍

自改革開放以來，我國經歷了多次行政體制改革，特別在黨的十八屆三中全會以后，改革的基本趨勢在于追求公共治理，面對民航空防安全治理領域的關鍵問題，建立協同治理的共同體。管理，主要體現為政府對社會的全方位管理，強調政府管理責任的唯一性，具有相對封閉性。而治理，強調社會主體的多元化和平等性，各主體共同解決問題，相對更具開放性。“治”與“管”一字之差，著眼于多元化的治理主體結構，推行“簡政放權”和“促進參與”的共治理念，多元主體共同參與，激發社會活力，形成共治共享的合力。為此，在民航空防安全治理上，民航局深化“放、管、服”改革，局方在保證安全標準的情況下，簡化程序、優化流程，大力促進各民航安保關切單位積極參與空防安全治理，各基層單位全面提升自身管理服務水平。