未成年人保護地方立法探析

中國民用航空飛行學院 趙家琪

未成年人權益的有效保障，離不開相關法律政策體系的建設。當前，我國已經頒布了《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》兩部與未成年人直接相關的法律，在國際上也簽署了《兒童權利公約》。同時，《民法典》《義務教育法》等一系列法律之中，也廣泛存在著未成年人權益保護方面的規定。但是，隨著相關上位法中對未成年人保護內容的修改和制定、國家政策上的重視以及社會上未成年人受侵害事件的頻發，當前一些省市的未成年人保護法規已經不能在現實中發揮應有的效用。為有效發揮地方性法規的功效，未成年人保護地方立法也應根據法律政策和社會現狀的變化與時俱進。

一、未成年人保護地方立法的新形勢

（一）新環境下對未成年人身心健康的保護

據統計我國18歲以下未成年人的數量約4億，占全國人口總數的百分之三十以上，而未成年人正處于社會觀、價值觀的成長階段，社會矛盾的日趨多樣使得未成年人所受到的侵害可能性也更為復雜，特別是網絡普及所帶來信息爆炸式傳播，成為未成年人成長過程中的雙刃劍。近年來，網癮少年、留守子女、單親家庭、網絡侵權等各類問題的不斷發生，表明未成年人比以往更容易受到來自社會、學校、家庭、同學等各種因素的困擾。在這種背景之下，法律對未成年人的保護不應僅局限于身體的保護，心理保護也顯得尤為重要。因此，有地方立法權的各市在進行未成年人保護立法的過程中，也紛紛增加了對未成年人心理健康保護的內容，主要表現在立法宗旨強調心理健康、學校配置心理教師、注重對未成年人的隱私保護、加強對未成年人的性教育和增強對網絡信息的管理幾個方面。

（二）經濟發展對未成年人人身安全的影響

隨著社會經濟的發展，未成年人面臨新的人身安全風險也有所增加，各地進行未成年人保護立法時也在積極地增加新的條文，以應對新情況。

現實中，存在一些未成年人喜歡乘坐副駕駛座位或者成年人懷抱嬰幼兒乘坐副駕駛座位的現象。事實上，汽車副駕駛座位的安全帶通常都是根據成年人的體型設計的，未成年人由于身體發育并未健全，特別是未成年兒童，因此副駕駛座位并不適合低齡未成年人乘坐。而對于裝有安全氣囊的副駕駛座位，當緊急情況發生時，一旦氣囊張開，強大沖擊力可能造成未成年人胸部骨折、窒息或頸椎骨折。[1]對于嬰幼兒搭乘轎車，由于其身體特點，不具有在危險發生時進行有效應急的能力。因此，為進一步加強未成年人的乘車安全，防止因乘車不當，在事故發生時對未成年人造成過度傷害，上海、南京、包頭等地未成年人保護立法中都有針對性的規定。此外，針對校車事故頻發的現狀，同時響應國家的相關規章政策，各地在隨后制定的未成年人保護法規中，都加入了校車安全防護的相關內容。

（三）對未成年人網絡監管問題

據統計，我國網民規模超過4億，30歲以下的占總數的60%以上，其中以互聯網為第一信息源的未成年人高達80%。青少年由于正處于世界觀、價值觀的形成時期，容易受到被網絡放大的社會極端現象影響，產生錯誤的心理認識，進而形成不正確的社會價值觀念，有時甚至會通過極端化的行為表現出來。對此，南京市和重慶市都在未成年人保護法規中做了相應的規定。

二、我國未成年人保護地方立法的問題

（一）地方立法照搬上位法和同位法

在未成年人保護具體內容的規定方面，筆者認為如果上位法已經規定得非常明確具體，那么地方在立法的過程中則沒有必要重復上位法的相關規定。但在目前我國未成年人保護地方立法中，的確存在大量對上位法已有規定的重復。當前各地的未成年人保護地方立法主要存在兩個方面的問題：一是對直接上位法《未成年人保護法》具體內容的重復，二是對《刑事訴訟法》《刑法》《民法》等相關部門法中與未成年人保護的相關的規定進行照搬。

各地方在進行未成年人保護立法的時候，除了對《未成年人保護法》和其他相關上位法的重復、照搬以外，還對其他省、市制定的未成年人保護法規中一些具有創新性、特色性的條例進行了不同程度的借鑒和照抄。

（二）地方立法缺乏特色性、創新性

《立法法》規定的地方性法規的制定目的之一就是執行上位法規定，同時根據本行政區域的實際情況進行立法。通過對未成年人保護地方立法進行分析，我們發現一些城市在立法過程中，結合本地區的實際情況，制定了具有地方特色或是符合社會現實的條款。如武漢市地處南方，夏天氣候炎熱，長江穿城而過，多河流湖泊，因此在制定未成年人保護地方法規的時候，根據本地特有的地理人文因素，在《武漢市未成年人保護實施辦法》中規定了“單位和個人組織或帶領未成年人到江河湖泊游泳或參加其他集體活動，必須采取安全措施，確保未成年人的人身安全，并防止血吸蟲等疾病的感染”。又如深圳是最早一批對外開放的港口城市，且毗鄰香港，經濟發展迅速的同時，也受到周邊一些不好的影響，因此深圳經濟特區的未成年人保護法規中規定有“禁止未成年人組織、參加非法幫派組織或者團伙，禁止唆使、引誘未成年人組織、參加非法幫派組織或者團伙”。此外，隨著媒體對娛樂明星的大肆報道，以及各類電視綜藝的影響，未成年人對美的追求也越來越高，因此對醫療美容的需求也不斷地增多。廣州市屬于經濟發達城市，未成年人對醫療美容的需求更盛，所以《廣州市未成年人保護規定》對此做了規定：“未成年人確因特殊原因需要進行醫療美容的，須經其法定監護人同意；醫療機構及其義務人員為未成年人實施醫療美容項目前，應當向未成年人及其法定監護人書面告知治療的適應癥、禁忌癥、醫療風險等事項”。

（三）地方立法缺乏實踐的可操作性

與作為上位法《未成年人保護法》相同，各地區的未成年人保護法規的內容也大多原則性較強，缺乏實踐性與可操作性，并且條文多具有號召性。當前，地方性未成年人保護法規在中缺乏可操作性主要由以下三個方面的原因：一是地方立法重實體輕程序；二是機構職責不明；三是法律責任缺位。

三、未成年人保護地方立法的修訂思路

《未成年人保護法》作為未成年人保護的“小憲法”[2]，隨著《未成年人保護法》的修改，未成年人保護地方立法也應隨著上位法的修改，做出相應的細化和調整。因此，地方在立法過程中應隨之對上位法中原則性的條款做出細化，增加程序性立法，從而確保地方性法規具有可執行性，切實起到法律對未成年人的保護作用。當前地方性未成年人保護法規需要重點細化的主要有以下幾個方面：

（一）保障未成年人的受教育權

適齡兒童應當接受義務教育這是《義務教育法》和《未成年人保護法》所明確規定的基本要求，然而隨著每年大量農村青壯年到城市務工，由此帶來的農村留守兒童的受教育權問題和外出務工人員子女異地受教育問題亟待解決。因此，地方立法過程中應做出明確的細化規定，如政府加大寄宿制學校的建立解決農村留守兒童的上學問題，將隨遷子女納入本地政府教育發展規劃和財政保障范疇等。

（二）強化法制教育、心理健康教育、性教育

當前中小學中法制教育和心理教育流于形式，性教育更是幾乎為零，一些學校甚至沒有配備專門的心理教師。為切實做好在未成年群體中的法制宣傳工作，心理健康保護工作和未成年人預防性侵犯教育工作，地方在立法時需要在教育主體、教育形式、法律后果等方面做出更加明確的規定，從而保證這些事關未成年人身心健康的教育得以真正實現。

（三）重視隱私保護

當前，北京、上海、南京、重慶等較為發達的城市在未成年人地方性法規中就對隱私權的保護做了具體的細化，如《北京市未成年人保護條例》第四十九條第二款規定的“對未成年人的信件，任何組織和個人不得隱匿、毀棄；除因工作需要由司法機關依照法定程序進行檢查，或者對無民事行為能力未成年人的信件由父母或其他監護人代為開拆外，任何組織或者個人不得開拆。”對此，其他省市在進行地方立法時可以對其進行相應的借鑒，將對未成年人隱私權的保護落到實處。

（四）增強保護機構的權威性

未成年人保護委員會作為未成年人保護工作的議事協調機構，由于在機構設置和工作流程中都缺乏法律的保障，所以做出的相關工作安排不具有強制執行力。因此，增強未成年人保護機構的權威性是強化其工作執行力度的必要之舉。對此，地方在進行立法時，應在法規中明確其用于未成年人保護的專項資金列入市和區縣財政預算，加強資金保障。同時，還應在明確未成年人保護委員會的具體工作內容和程序，以便能夠更加有效地協調整合各部門力量，形成和增強未成年人保護工作的合力，從而增強各機構間的協調聯動性。

（五）明確機構職責

目前在行政領域，教育、民政、婦聯、關工委等部門都在進行未成年人的相關工作，但由于當前未成年人保護的相關法律法規或政策做出的大多是一些原則性、號召性較強的規定。一方面要求各部門開展未成年人保護工作，另一方面卻并未對各部門如何開展，具體職責做出明確的規定，以至于在實踐工作中，容易形成各部門間相互推諉，未成年人保護工作流于形式的困境。因此，各地在進行未成年人保護地方立法時，應當對各部門的具體工作內容及職責作出明確的規定。

（六）落實法律責任

地方性法規中對法律責任規定的缺位，使得如果相關機構或個人違反了地方性未成年人保護法規中的相關規定，而其他法律法規中也沒有相應的條款對其進行處罰，不僅使未成年人保護法規中的實體性規定得不到有效的執行，還會造成地方性未成年人保護法規的軟化，不能有效起到警醒震懾的作用，長久以往，勢必造成對未成年人保護的邊緣化，使得各個利益鏈都以身試法，從而導致我國未成年人的合法權益得不到充分的保障。其次，法律責任規定的處罰力度不夠也是導致未成年人權益不能得到有效保障的原因。如目前對于國家機關及其工作人員不依法履行保護未成年人合法權益的職責的，程度較輕的，一般是責令改正；情節嚴重的，對直接主管人員處以行政處分；構成犯罪的處以刑事責任。此外，缺乏外部監管，也容易造成國家機關在履行職責的時候消極不作為，而目前對國家機關未成年人保護工作的監管一般是由上級機關或者相關責任人所在的單位進行。因此，為使未成年人權益保護能夠真正落到實處，地方立法必須加強對法律責任的規定。