突發公共衛生事件應急法律體系比較分析

河南科技大學 陳文婧，鄭欣茹，吳舒暢，朱玉瑩，雷悅

2020年暴發的突發公共衛生事件給全球大多數國家的應急法律體系帶來了嚴峻的考驗。在此背景下，針對M國、R國突發公共衛生事件法律體系展開比較研究，分析其可供借鑒的經驗，這對于應對我國當前建構和完善中國應對突發公共衛生事件的法律體系和應急響應機制具有現實性的參考意義。

一、M國、R國突發公共衛生事件應急法律體系

（一）M國

1.突發公共衛生事件應急法律體系概述

M國幅員遼闊、自然災害頻發，是易受病毒感染的國家。為了維護國家安全，更好地應對突發公共衛生事件，M國聯邦政府起草了《國土安全法》并以此法為依據建立了國土安全部，將聯邦應急管理局納入該單位。M國完善的法律體系和政策文件使政府處理突發公共衛生事件更加高效。國家法律法規包括法律法規、總統命令、政策方針等，《公共衛生服務法》是M國應對突發公共衛生事件的基本法，為M國應對突發公共衛生事件確立了系統的原則和框架。《羅伯特斯坦福救災和緊急救濟法》是M國應對突發公共衛生事件最重要的法律，明確規定聯邦政府對受影響的州和地方政府提供緊急援助。此外，M國處理公共衛生緊急情況的法律包括《國會法》(1803年)、《聯邦民防法》(1950年)、《救災法》(1974年)和《國家緊急狀態法》(1976年)；總統的命令包括《國內應急管理》(2003年)、《國家準備》(2011年)和《關鍵基礎設施安全和恢復能力》(2013年)；政策指導包括《國家應急通信計劃》(2014年)。這三者共同構成了M國突發公共衛生事件應急法律體系。

2.突發公共衛生事件應急法律體系特點

從組織框架來看，M國放棄原有分災種、分部門的單一災害管理模式，形成了以應急管理署為核心的政府管理體系和聯邦、州、地方三級管理體系，具體可以分為縱向主系統和橫向子系統。從縱向主系統來看，包括三級應對系統，分別為聯邦疾病控制與預防中心(CDC)、各州醫院應急系統(HRSA)和地方城市醫療應對響應系統(MMRS)；從橫向子系統看，包括五大衛生應急系統:國家公共衛生信息系統、公共衛生實驗室診斷系統、現場流行病學調查控制系統、全國大都市醫學應急網絡系統和全國應急物品救援快速反應系統。2003年SARS期間，M國依靠疾病控制與預防中心的高效運作，使得M國感染SARS死亡記錄為零，并且M國疾控中心積極與世界衛生合作組織和其他國家協作，共同應對SARS大流行。

M國應對公共衛生應急管理機構分為三個層次：一是政府公共衛生機構，M國衛生與公共服務部(HHS)是公共衛生的主要政府行政部門，負責國家公共衛生的規劃和指導，參與國家衛生系統立法，在聯邦政府中，主要負責突發公共衛生事件防治的是衛生保健部門和疾病控制與預防中心；二是州政府的公共衛生機構，M國的各州都有衛生管理機構和公共衛生部門，由各州衛生局負責監督法律的實施情況，從各機構收集反饋信息，開展疾病報告、傳染病防治、突發公共衛生事件現場處理等；三是地方公共衛生機構，各地均建立了當地公共衛生職能機構、衛生委員會和專業醫療部門，地方公共衛生組織是M國公共衛生系統的核心，負責局部疾病的監測、預防和治療，是整個系統的主要執行官。

M國雖然有完善的應急法律體系，但是它在此次突發公共衛生事件中的表現不盡如人意，這不是M國應急法律體系的徹底失敗，與M國復雜的國情和政府執行力不足也有很大的關系。此次特殊事件初期，M國沒有采取有效的預防和控制措施，導致其大規模暴發，而后又企圖將此次突發公共衛生事件政治化，轉移對全球資源協調方面的責任，并將責任推給中國和世界衛生組織。此外，M國沒有及時透明地公布信息，并為了保經濟和總統大選采取了消極的抗擊態度和措施，這些措施使M國錯過最佳機會去應對此次突發公共衛生事件。

（二）R國

1.突發公共衛生事件應急法律基礎概述

R國救災經驗豐富，在應對突發公共衛生事件方面，堅持立法先行、國民優先、地方自治的原則，并在“重預防”的立法思想下逐漸建立了完善的應急法律體系。R國政府于1947年出臺了《災害救助法》，詳細規定了救助的標準、種類、經費支出方式以及國家負擔比例等事項；1961年制定《災害對策基本法》，通過國家、地方公共團體及其他公共機關建立必要的防災體制，明確各個主體責任所在，建立綜合性災害預防和應急救助制度。此外R國出臺了一系列法律作為補充。在應對突發災害方面，完善的法律體系起到了極大的積極作用，而對于大規模傳染病的預防、處理、治療及緊急應對方面的法律，主要的法律依據包括《傳染病預防法》（1890年）《檢疫法》（1951年）《關于感染癥預防及感染癥患者醫療的法律》（1998年）《預防傳染病和對傳染病患者醫療法》（1998年）《新型流感等對策特別措施法》（2013年）。為應對此次突發公共事件，R國政府內閣會議緊急通過了《新型流感等對策特別措施法》修正案，把此次事件納入法律的適用對象。

2.突發公共衛生事件應急法律體系特點

從組織框架上看，R國改變了傳統的部門分立管理模式，形成了政府統一應對的一元化管理體制，具體分為縱向系統管理和橫向部門協調，縱向上實行中央、都道府縣、市町村三級防救災組織管理，橫向上保健所與地方政府、警察、消防、醫師協會、醫療機構、地方衛生研究所等機關達成了協調關系，通過縱向系統管理和橫向部門協調的銜接，形成了全國突發公共衛生事件應急管理網絡。

R國突發公共衛生事件應急體系包括兩大系統和三級政府，兩大系統是國家突發公共衛生事件應急系統和地方衛生應急系統，國家突發公共衛生事件應急管理系統由厚生勞動省、62家國立醫院、125家國立療養所、5家國立研究所，13所檢疫所、47所國立大學醫學系和附屬醫院組成；地方管理系統包括衛生試驗所、保健所、縣立醫院、都道府縣的衛生健康局以及各市村町的保健中心。三級政府分別為中央、都道府縣和市町村，中央以內閣總理大臣為領導，分管中央防災委員會、安全保障委員會和內閣官房，其中中央防災委員會為防災減災的最高決策機構，內閣官房下設危機管理監、新型流感病毒對策辦公室和國際傳染病對策調整室等專門對策室以應對突發公共衛生事件；都道府縣負責本地區的居民安全，有權制定本地區具體的防災計劃，并且有義務協助其下轄的市町村開展防災計劃；市町村作為地方基層機構，是法律政策的執行者，制定本地區防災計劃。

（三）中國

1.突發公共衛生事件應急法律基礎概述

當前，我國突發公共衛生事件應急法律體系包含5部法律。其中，《基本醫療衛生與健康促進法》作為我國醫療衛生和健康領域的基本法，規定國家建立健全突發事件衛生應急體系、傳染病防控制度；《突發事件應對法》是我國應對各類突發公共事件的綜合性法律規范，被視為突發事件的基本法。在前述基礎上，我國有關突發公共衛生事件應對的法律法規還有3部。其中《傳染病防治法》在2003年SARS事件后進行了大幅修改，從傳染病的預防、預警、響應到恢復作出了綜合性的規定，其配套法規《傳染病防治法實施辦法》因許久未更新，已無法與其銜接。行政法規方面有《傳染病防治法實施辦法》(1991年)和《突發公共衛生事件應急條例》(2003年)。《突發公共衛生事件應急條例》作為當前應對突發公共衛生事件針對性、專門性、系統性的行政法規，使突發公共衛生事件的預防和處置有法可依。上述5部法律法規確立了應對突發公共衛生事件的基本制度和基本程序，為各級政府及工作部門應對突發公共衛生事件提供了法律依據。在部門工作文件層面，主要為原衛生部和國家衛生與計劃生育委員會頒布的相關工作規范。此外，在“一案三制”應急管理體系下，各種應急預案大量存在，從應急預案的效力來看，我國受“預案先行”應急理念的影響，這些預案在本質上被當作法律來看待。各級政府出臺的規范性文件與上述法律法規、規章共同組成了我國突發公共衛生事件應急管理法律法規體系。

2.突發公共衛生事件應急法律體系特點

我國突發事件應急法律體系采用分災種、分部門立法的模式，同樣的立法方式也體現在突發公共衛生領域。在中國特色社會主義法制的大背景下，突發公共衛生事件組織體系實質上是由中共中央統一領導，并通過成立應對突發公共衛生事件工作領導小組這一臨時性最高決策指揮機構的方式予以落實，該領導小組分別從黨、政、軍三線防控進行全面部署。從管理體系來看，我國對于突發公共衛生事件應急管理屬于垂直管理體系，分為中央、省、市、縣四級，同時省級及以下行政主管部門實行同級人民政府與上一級主管部門雙重領導。由人民政府和臨設應急指揮部負責領導、協調、指揮本地區突發事件應對工作，政府各部門承擔各自職權范圍內的工作，這是從非典事件缺乏統一應急組織中汲取的經驗教訓。

二、完善我國突發公共衛生事件應急法律體系的幾點建議

在此次突發公共衛生事件期間，M國的表現確實令人失望，政府運行體系和私營醫療體系的弊端暴露無遺，R國在初期的應對也差強人意，但在“完善應急法律體系以提高應對突發公共衛生事件能力”的政策要求下，美日兩國在建設突發公共衛生事件應急法律體系方面有值得我國借鑒的先進經驗。

（1）加快構建突發公共衛生事件應對法律體系框架，形成統一規范的應急法律體系。從總體規劃，建立“突發公共衛生法+等級應對法+單項法律法規”的突發公共衛生事件應對法律體系。借鑒M國法律的先進經驗，從我國實際情況出發，國家要抓緊制定《突發公共衛生法》，加快制定《突發事件應對法》的配套措施和實施細則，將《突發事件應對法》中關于應對突發公共衛生事件的規定進一步細化，以便更具有可操作性。為了增強《突發公共衛生法》的可操作性，國務院各部門還結合本部門的工作實際制定了相應的部門規章，如國務院衛計委應制定關于突發公共衛生事件監測信息報告的管理辦法，國家市場監督管理總局應從國境口岸突發公共衛生事件出入境檢驗檢疫應急處理制定細則。此外，各地方立法機關和工作部門依據上述法律法規確定的框架，結合本地突發事件實際情況，制定了相應的地方性法規、政府規章及其他規范性文件，進一步細化了突發公共衛生事件應急處置制度。

（2）強化法律法規配套，注重加強突發公共衛生事件應急法律的修改和完善。針對法律沖突的問題，建議將《傳染病防治法》和《突發事件應對法》進行必要修改，保持法律規定的統一性。在積極制定新法的同時，關注已有法律的效力，解決現行突發公共衛生事件法律體系僵化和滯后的問題，及時完善原有滯后法律法規，縮短法律修訂周期，使法律更高效地適應新形勢下的新要求。在法律上建立健全傳染病防治聯防聯控制度。2020年6月1日實施的《基本醫療衛生與健康促進法》第20條，將聯防聯控作為傳染病防控的最新原則。未來相關法律的修改完善，需要結合最新傳染病防控原則，總結各級政府在實踐中聯防聯控的經驗，將傳染病聯防聯控制度在法律上予以明確。

（3）在法治軌道上推進公共衛生事件治理體系建設。突發公共衛生事件應急工作需強化公共衛生事件應急預案法律效力，從法律層面明確突發公共衛生事件有關信息資源互通共享。在法律賦予政府權力的同時，不僅要表明權利的歸屬，更要說明權力行使的具體程序和規范程度，從而達到應急處置的統一指揮、統籌兼顧、高效協作，建立從中央到地方的常設公共衛生應急管理機構。強化突發公共衛生事件法制保障，通過立法完善應急處理機制，堅持依法防控。此次突發衛生事件發生以來，在黨中央的統一領導下，凝聚了人心，彰顯了中國特色社會主義法治的優越性，但在應對突發公共衛生事件中，有大量的不確定因素，具體法律的實施需要決策機關和基層執行者相互配合，只有明確的權責劃分和完善的法律體系才能使制度優勢更有效地轉化為執行力。

三、結語

在已有研究的基礎上，通過比較美日應對突發公共衛生事件的法律體系，借鑒其先進經驗完善我國突發公共衛生事件應急法律體系，審視和反思我國在應對突發公共衛生事件中折射出的法制問題，將有助于突發公共衛生事件應急法律管理的規范完善，使我國朝國家治理體系和治理能力的現代化更進一步。