加強突發公共衛生事件應急能力建設研究*

中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）應急管理培訓中心 馬小飛

一、加強突發公共衛生事件應急能力建設的重要性和必要性

（一）公共衛生風險不容忽視

人類社會進入新的歷史發展時期，在各種自然的、社會的因素共同作用下，各類災難災害層出不窮，多重風險挑戰耦合疊加，形成了一個風險集合，涉及經濟社會發展各個層面和各個領域，高風險儼然成為當今社會的一個顯著特點。在諸多的風險挑戰中，公共衛生風險尤其需要引起社會高度重視。公共衛生風險相對于自然災害、事故災難、社會安全風險、經濟金融風險、環境生態風險、外部環境風險等傳統風險來說，由于其發生的頻率和概率相對較低，往往容易被忽略，不受重視甚至被遺忘。但是，公共衛生風險的潛在威脅更大、影響更深、危害更廣。因此，防范和化解重大公共衛生風險成為經濟社會發展中必須面對的現實問題，需要引起我們足夠的重視和關注。

（二）公共衛生安全形勢不容樂觀

人類社會伴隨著第三次科技革命，醫療技術和醫療水平大大提高，醫療條件得到極大的改善，人們的治病需求和健康需求得到基本滿足和保障。但同時，由于各種人類社會產生的或者人為制造的病毒、細菌乃至誘發公共衛生事件發生的物理、化學、生物因素，不經意間就可能演變為突發公共衛生事件。新冠肺炎疫情肆虐全球，造成220多個國家和地區的人員死亡和重大經濟損失。艾滋病、埃博拉病毒、流行性感冒、禽流感、鼠疫等傳染病奪取上百萬人的生命。重大食品中毒事件、重大環境衛生事件防不勝防，群體性不明原因疾病時有發生。嚴峻復雜的公共衛生形勢要求我們不得不提高防范和化解重大公共衛生風險能力。

（三）應急能力是防范化解風險的關鍵

防范和化解重大公共衛生風險是一項系統的宏偉工程，需要做好風險識別、風險評估、風險溝通和風險處置等多項基礎性工作，而尤為關鍵的是加強突發公共衛生事件應急能力。突發公共衛生事件應急能力是指政府、衛生行政部門、公共衛生醫療機構等主體在發生重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、環境衛生事件和其他嚴重影響公眾健康的突發事件后采取的一系列有針對性的應急措施的能力。突發公共衛生事件應急能力是政府應急管理的一個重要組成部分，是國家治理能力現代化不可缺少的重要內容，突發公共衛生事件應急能力水平高低直接決定著防范化解重大公共衛生風險的成敗和效度。

二、突發公共衛生事件應急能力

（一）檢測預警能力

檢測預警能力是指疾病預防與控制機構與醫療機構在公共衛生事件發生后第一時間檢測確定病毒、細菌及其感染源并及時社會發出警示的能力。衡量檢測預警能力主要看三個方面：一是時效性，即公共衛生事件之后，確定其性質和發生原因的最短時間間隔；二是準確度，即依靠專業技術和運用科學知識檢測出來結果與客觀事實之間精準度和匹配度；三是規模數量，即一個地區或者一個機構一天24小時最大檢測規模。

（二）醫療救治能力

醫療救治能力主要是指各醫療衛生機構診療救治在突發公共衛生中感染、確診或者受傷患者的醫療技術和醫療水平的總稱。決定醫療救治能力高低的因素主要有醫療條件、醫療資源、醫療手段、診斷水平、診療方案和護理水平等。

（三）資源保障能力

資源保障能力是戰勝重大傳染病疫情，處置和應對突發公共衛生事件的根本基礎。資源保障包括人力資源、物資資源、醫療資源、信息資源和政策資源。

（四）社會動員能力

社會動員主要表現為：動員社會公眾支持和配合政府在特殊時期采取的一些規定性、限制性、強制性措施；動員社會公眾參與到突發公共衛生事件應對中，提高必要社會志愿服務和社會慈善公益物資捐贈和技術支撐；動員社會公眾養成良好的公共衛生習慣；動員社會公眾為處置突發公共衛生事件貢獻智慧和力量。

（五）協同應急能力

突發公共衛生事件具有政治性和公共性，有效處置和應對需要多方協同應急，建立統一的應急指揮體系，在指揮部或者領導小組的統一指揮和統一協調下，疾病預防與控制部門、醫療衛生機構、應急部門、公安部門、交通部門、市場監督管理部門等多個部門聯合起來，立足各自工作職能和職責，為共同的工作目標，采取有針對性的務實管用綜合型措施，從不同層面形成工作合力。

三、加強突發公共衛生事件應急能力地對策建議

（一）充分發揮疾病預防與控制機構的職能作用

1.完善疾病預防與控制機構功能定位。賦予疾病預防與控制機構“行政管理”和“技術服務”雙重職能，在一類事業單位模式不變的前提下，允許省級和有條件的市級疾病預防與控制機構向社會提供體檢、評價、檢測、健康管理等公共衛生技術服務，縣級層面創新醫療與疾病預防協同工作機制。

2.強化省級疾病預防與控制機構龍頭和主導地位。將省級疾控中心行政級別升格為副廳級，統籌規劃和指導全省公共衛生工作；加強省級疾控機構實驗室能力建設，切實發揮省級實驗室檢驗“一錘定音”的重要作用；強化對市縣的技術指導、人員培訓、質量控制和督導評價、績效考核等職能。

3.合理布局各級疾病預防與控制機構職能。省級疾病預防與控制機構應以研究性為主，強化對全省疾病發生和流行態勢的分析，強化科研創新與技術指導，優化防控策略與規范，制訂方案和指南、標準。市、縣兩級疾病預防與控制機構應以應用型為主，市級在實驗室檢測方面有所側重，縣級在流行病學調查、健康教育方面有所側重。

（二）加強醫療衛生人才隊伍建設

1.拓寬人才引入渠道

根據各市（州）人才缺口程度，制定全省醫療人才多元化引入渠道。一是在省屬醫學高等院校實施專項定向招生計劃，與學生簽訂協議，由市（州）政府負擔學生學雜費，學生畢業之后回當地的醫療衛生機構就業。二是每年在事業單位公開招考中，給予醫療衛生機構一部分的編制，主要向基層醫療衛生單位傾斜，解決基層醫療衛生機構人才引進難的問題。三是單列高層次醫學專業技術人才引進計劃，由市（州）政府制定優惠政策，相關醫療機構配合落實，高層次醫學專業技術人才主要面向三級以上綜合型醫院。

2.優化人才評價機制

一是積極探索建立符合行業特點的人才評價指標體系，更加注重實際貢獻的基層醫療衛生人才評價機制，適當提高公共衛生專業高級職稱限額。二是改革完善現行的醫學類專業技術人才職稱評定制度，疾病預防與控制機構和醫院的職稱評定的標準應當各有側重。三是進一步改革衛生應急人員的績效考核及薪酬管理體系，統籌和規范津補貼制度，提高傳染病醫院和疾病預防與控制機構工作人員的工資待遇。

3.強化人才培養管理

一是醫療單位實行對口幫扶計劃，由省市綜合醫院對口幫扶縣鄉醫院，把人才培訓納入對口幫扶的重點內容，并建立考核評價機制。二是加強縣級醫院和鄉鎮衛生院的全科醫生培訓力度，通過“規培生”政策、外出脫產進修、定點機構進修等多種方式，加強基層醫療機構的人才培訓力度。三是鼓勵疾病預防與控制機構工作人員參與醫學類、公共衛生類的專業學術會議和行業會議，提高他們的專業水平和行業知識。

（三）強化醫療物資的保障能力

1.加強生產能力建設

探索以市（州）為單元，基于本地區人口總量、醫療機構數量，在政府政策引領和市場配置資源的共同作用下，建立專門提供用于公共衛生領域的設備、設施、藥品、器材、消殺物資等企業或生產線。

2.強化物資儲備能力

各級政府衛生行政主管部門及各醫療衛生機構均設立專項醫療物資保障資金，用于突發公共衛生事件應對過程中的物資緊急采購。建立“常態化儲備+應急儲備”的雙重儲備模式，以醫療衛生機構為依托進行實物儲備，醫療衛生機構要建立至少7天以上日常醫療物資儲備機制。同時，要通過保留生產線和簽訂購銷協議等方式進行技術儲備和戰略儲備。

3.創新應急物資管理機制

應急物資的管理應當能保證資源的有效利用，減少浪費，在管理主體上，建議在各級衛生行政主管部門增設應急物資儲備領導小組，作為應急物資管理的專門負責機構。在管理方式上，建議將應急物資儲備納入常規管理，建立統一的物資儲備和管理程序。同時政府建立物資儲備專項資金，以保證應急物資的購買、儲備管理、調配補貼等。

（四）優化協同應急模式

1.加強現有協同應急模式

進一步優化現代大應急理念下的協同應急模式，主要有5種模式，即基于應急預案職責分工的職責式模式；軍地、政社、企地多元主體聯合應急模式；毗鄰區域建立戰略合作協議應急模式；社區與社會的互助式應急模式，以功能結構為主合作式、互助式、參與式、職責式的應急模式；基于應急指揮機構和領導小組的統一調度下的任務式協同應急模式。

2.探索新的協同應急模式

根據公共衛生突發事件的規律，總結反思突發公共事件應急處置的經驗教訓，按照重大傳染病疫情、食物中毒、職業中毒和不明原因疾病四種類別進行實踐探索新的協同應急模式。構建重大公共衛生事件情景，進行模擬應急演練，通過模擬演練來摸索高效便捷、務實管用的協同應急模式。

3.強化協同應急保障

要為協同應急模式提供制度和機制的保障，通過應急實戰演練、資源共享、信息互通、人員交流等形式，把協同應急模式細化實化，落實到實際工作中，建立長效機制，使其常態化。

（五）進一步提高社會動員能力

1.加強思想引領

在常態化工作中，要加強對于傳染病法、突發事件應對法等有關突發公共衛生事件應急管理的法律法規宣傳，促進社會大眾對于突發公共衛生事件有基本認知，為其參與突發公共衛生事件應急處置奠定思想認同。在突發公共衛生事件之后，要及時公開發布信息，回應社會關切，加強社會公眾對政府應急處置的信任和支持，增強其參與突發公共衛生事件應急處置的主動性。

2.規范社會動員機制

把加強社會動員能力納入突發公共衛生事件應急預案中，明確界定社會動員的條件、范圍、內容、流程、時效等，使社會動員規范化、制度化、法制化。

3.完善社會動員管理機制

明確規定社會動員的發布主體，避免多頭盲目動員，明確規定社會動員的管理主體，動員之后社會力量應納入突發公共衛生應急管理總體框架之中，統一調度分配使用，發揮其最大效能。明確規定社會動員結束之后的反饋效果、總結經驗和反思教訓，進而不斷提升社會動員能力。