地方政府如何運轉：基于現有概念的評述

上海交通大學國際與公共事務學院 唐蒙

一、問題的提出

20世紀80年代以來，作為后發展國家的中國在經濟績效上表現強勁，政府被視為解釋這一奇跡的關鍵變量。有研究提出“有為政府”的概念，認為中國政府的作為在于對要素稟賦的甄別與對市場的因勢利導（林毅夫，2011）[1]。或借鑒發展型國家理論，將中國政府總結為發展型政府（郁建興、高翔，2012）[2]。這些研究通過抽象化總結中國政府在經濟增長及其他治理領域的角色，希望能夠提煉普遍適用的概念，但存在一些問題。比如，“有為政府”忽略了一個前提，即政府自身如何運轉起來，就已是一個十分復雜、需要論證的問題。再比如，“發展型政府”借鑒的發展型國家理論，基于的案例是日本、韓國這些同質性高、政府規模小的區域，因此對于解釋覆蓋地域廣，成員異質性高的中國政府如何調動起來十分有限。因為按照奧爾森（Olson，1982）的觀點，選擇性激勵解決集體行動困境的效果，受制于組織規模與成員異質性，規模越大，異質性越高，則越難促成集體行動[3]。因此，本研究通過文獻回答的問題是，規模龐大且成員構成廣泛的中國政府，是如何達成有效且好的集體行動的？

二、使地方政府運轉起來：結構與機制

（一）兩種結構：財政聯邦主義與壓力型體制

財政分權結構被視為中央調動地方，參與經濟發展這一共同行動的強激勵，該結構被總結為中國特色的財政聯邦主義。財政聯邦主義用一句話可以概括為各級政府對于財政資源的處置各有分工，均掌握一定的權力。第一代財政聯邦主義集中闡明了這一結構的合理性，并形成了兩個假說，即“用腳投票”（Tiebout，1956）[4]與“分權定理”（Oates，2011）[5]，這兩種假說共同論證了地方政府在配置財政資源上的有效性。第二代研究者則將此框架運用到中國促進經濟增長的一系列地方政府實踐中，系統地梳理了中國政府為了調動內部成員發展經濟的舉措，如廣泛分權，激發同級政府間競爭等（Montinola et al.，1995）[6]。馬斯金（Maskin et al.，2000）將這種分權結構視作M型結構，并認為相較U型結構，M型通過相對績效評估，能夠提供更好的激勵[7]。

壓力型體制的提出源于中央編譯局在20世紀90年代對于縣鄉政治的調研，榮敬本等人（1998）將這一概念界定為縣鄉政權為實現經濟趕超、完成上級下達指標，所采取的量化管理與物質化評價的體制[8]。數量化的任務分解通過簽訂目標責任書，層層下發的形式實現，形成了自上而下的壓力。物質化的評價體系則直接促成了同級間競爭，這也是財政聯邦主義揭示的核心。但之所以將壓力型體制界定為政府內部的政治結構，而非經濟結構，一是認為這一體制起源于改革開放前的動員模式，該模式能夠短時間內匯聚各類資源，克服分權可能導致的低效缺陷，在諸如環保等非經濟領域的政府行動達成發揮著重要作用。二是認為該體制的核心運作機制是政治化，即某些任務，由各級黨委納入“政治任務”的范疇，實行嚴格的“一票否決”，從而對下級政府的失范行為進行糾偏（楊雪冬，2012）[9]。

（二）四種機制：從晉升錦標賽到運動式治理

中國政府內部最為核心的人事機制是晉升錦標賽，該概念借鑒于經濟學的錦標賽理論，是以績效為基礎的政府人事管理模式（周飛舟，2009）[10]，在研究者看來其適用前提和范圍都有著嚴格的限定。薄智躍（Bo，1996）較早關注到了經濟績效與官員流動的關系[11]，但系統闡述這一概念的是周黎安。周黎安（2007）將這一機制界定為上級政府對所屬各部門與下級政府的行政首長設計的競賽，根據經濟增長率評選出優勝者將其擢升。競賽實施的前提除了人事權集中之外，還在于指標是可測可比、反映參與者努力程度的[12]。后來，隨著政府官員簡歷的結構化與大規模公開，該機制被廣泛運用到中國政府各項事務的解釋中，但又由于大量研究將此概念不加辨別地使用，招致了諸多批評。目前，研究者主要從政府層級（Landry et al.，2018）[13]、適用時間（梅賜琪、翟曉楨，2018）[14]、成員構成（周雪光，2016）[15]、作用領域（唐嘯等，2016）[16]進行批評。

周黎安或許是意識到了晉升錦標賽在政府縱向協作上的解釋乏力，于是采用經濟學概念對上下級政府的協作進行演繹，提出了行政發包制的概念。周黎安（2014）指出，上級為了降低監控多個下級的高昂成本，采取逐級發包的形式將招商引資、社會治安、安全監管等任務打包分發給下級政府，并給予下級剩余索取權與自由裁量權[17]。由于該概念是基于經濟學的理論演繹，因此后續的研究在于探討如何取材豐富的政府實踐對概念進行補充。馮仕政（2014）清晰地指出了行政發包制背后的理論預設，即將中國政府內部想象成一個存在多方主體、按市場規則運行的政治市場，強調政府內部運行的經濟性，但忽略了政治性[18]。一些研究者彌補了該概念在政治性上的不足，例如周雪光（2014）將治理有效性與風險性納入討論，指出完全的發包容易誘發機會主義行為，治理風險升高。但追求低風險又可能導致治理效率低下，因此存在另外的運行機制[19]。

中國政府內部存在的另一種運行機制是項目制。項目制相較前者在管理上向上集中，指的是中央政府不再簡單粗線條地設置任務目標，而是精細地將各類目標拆分為各種項目，設立各種指標，有約束性地驅動地方政府的運作（馮仕政，2014）[20]。因其特殊的資金配置與具體操作方式，以及在財政資源配置中逐漸成為主導機制，項目制在后續研究中備受關注。周飛舟（2012）將以項目制運行的財政資金稱作專項資金，并從撥付渠道的角度對專項資金的構成分類，一是財政部門的專項撥款，即專項轉移支付；二是中央部門不經過地方財政部門，直接撥付給下屬系統的資金；三是財政部門整體撥付給準預算部門的資金，例如發改委和科技部門，并發現中央對地方的財政轉移支付逐漸主要依靠項目制[21]。折曉葉和陳嬰嬰（2011）以“發包-打包-抓包”來描繪項目制的運作流程，即中央通過發包具有強烈政策意圖的項目，調動地方政府積極參與。地方政府打包各種資源爭奪項目，借項目實現本地的各種目標。縣鄉基層政府抓包各類落實到基層的項目，充裕其財政資金[22]。

前述三種都是嵌入中國政府的科層結構之中的，另外還存在一種超脫于科層結構，自上而下發動、運行效率極高的機制，即運動式治理。周雪光（2012）認為該機制最大的特征是，當政府面臨諸如自然災害、公共危機等突發狀況時，運動式治理能夠暫時叫停常規的、反應緩慢的科層制程序，以動員替代，對組織失敗進行糾正[23]。馮仕政（2011）指出，該機制根植于革命教化政體，這一政體建構起了紅專并進這一被政府內成員廣泛認同的組織原則[24]。狄金華（2010）和唐皇鳳（2007）均發現，運動式治理的具體程序是，政府將某項工作納入中心任務以識別最重要目標，借助強動員以整合有限資源[[25-26]。歐陽靜（2014）則發現，在基層，政府內部的運動式治理已經內化為常規的運行機制，與現有科層機制互補，共同為達成良好的治理績效服務[27]。

三、對既有文獻的評論：起點、維度與對話

這批文獻關于政府內部如何運行的討論可以分為兩條線，一是以經濟學為主，從委托代理出發進行理論演繹，包括財政聯邦主義、晉升錦標賽、行政發包制都屬于這一范疇。二是以政治學和社會學為主，以黨政體制為起點，對各類現實進行歸納，包括壓力型體制、項目制和運動式治理都是對政府運行實踐的總結。

委托代理的核心在于組織內的沖突識別與解決，進而保障組織高效運轉。按照薩平頓（SAppington，1991）的理解，組織內部的沖突是委托人和代理人之間的目標不一致，以及二者之間的信息不對稱共同造成的道德風險，解決這一問題的關鍵在于設計出一套激勵和監督機制[28]。中國政府是一個多委托人、多代理人、多目標的組織模式，前述的部分概念也是基于此，探討政府是如何實現激勵相容與有效監控以解決道德風險的（Edin，2003）[29]。激勵相容的實現，得益于晉升錦標賽讓下級獲得政治收益，上級獲得經濟收益“各取所需”的設計，以及行政發包制將部分剩余索取權由上級轉移至下級的財稅安排。有效監控的實現，主要來自財政聯邦主義通過財政分權引起的地方政府橫向間競爭，由于競爭激烈，地方政府間的橫向監督就代替了中央政府成本高昂的縱向監督。

黨政體制是另一支文獻的起點，中國政府體制從新中國成立以來經歷了數次改革，但無論改革開放前還是改革開放后，政府內部都離不開的是黨的領導，這是理解政府運行的關鍵事實。裴宜理（Perry，2007）認為，改革開放以后的中國，包括動員在內的機制依然具有強大的解釋力[30]。黨通過一系列機制對政府進行有力的領導，包括政府部門內的黨組織設置、相近政府部門的歸口管理以及“黨管干部”的人事原則（景躍進等，2016）[31]。因此，在非經濟領域，這一支文獻的解釋力極強。黨在結果上的政治問責借助壓力型體制實現，在過程中的上下級協同調動則借助動員實現，通過項目制對資金進行動員，通過運動式治理對人員進行動員。政治學和社會學的文獻抓住了當代中國政治中最核心的常量——黨，同經濟學在組織與個體層面抓住了“理性人”這一核心假設明顯地區分開來。

兩支不同研究路徑的文獻，能夠為通過官員這一政府的微觀基礎觀察政府行為提供了可供分析的維度。從經濟學委托代理理論闡發出的文獻，強調官僚所面臨的激勵，這種激勵既包含職位上的擢升也包含物質上的獎勵，這是研究官員行為的第一個維度。以政治學與社會學的黨政體制為起點的文獻，更多強調政府官員所面臨的約束，這一約束既來自同級黨委，也來自上級黨委政府，這一約束通過具體的政治任務表現出來，構成了官僚行為的第二個維度，即壓力。最后，本研究在搜集文獻時發現，這些概念在中西學界都普遍接受，只有財政聯邦主義和晉升錦標賽，其余概念例如壓力型體制、項目制和運動式治理，雖然極具解釋力，被國內學界所接受，但并未在海外中國研究界廣為傳播。那么，該如何繼續推進黨政體制這類概念的研究，并促成中西學術對話，進而講好中國故事，是一個值得深思的問題。