突發公共危機事件中非營利組織參與優勢、困境及對策探析*

梧州學院法學與公共管理學院 楊秀花，郭兵強，梁金結

自21世紀以來，非典、H7N9型禽流感、埃博拉病毒、新型冠狀病毒肺炎等公共危機事件相繼發生，給人們的生命和財產安全帶來了極大的損害，嚴重阻礙了社會經濟的可持續健康發展和社會的和諧穩定。在應對公共危機事件中，政府是危機治理的主體，在組織監督中起著主導作用。但是，光靠政府的參與是不夠的，還需要其他社會主體的共同參與。非營利組織(NPO)作為社會的重要主體之一，可以最大限度地協調各方力量和社會資源，凝聚參與危機管理的各方力量，有效促進我國社會治理體系的現代化。因此，要發揮非營利組織的獨特作用，讓他們更多地參與危機治理。

據統計數據顯示，截至2021年2月，我國已經登記的非營利組織（社會組織）超過90萬個，其中2292個是全國性的非營利組織（社會組織）。與2003年非典疫情時期登記的6.6萬個相比，非營利組織數量增長快速，由此可見，非營利組織在這18年間得到了不斷的發展和完善。盡管當前我國非營利組織運作模式與國際上的非營利組織相比成熟度還有一定的差距，但是其已成為一股非常重要的力量，活躍在我國突發性公共危機事件治理的前沿。新興起來的非營利組織廣泛參與到治理突發性公共危機事件中，因其相比較政府有獨特的優勢，給政府治理公共危機緩解了壓力，然而非營利組織在參與公共危機事件處理過程中仍存在障礙，因此研究我國非營利組織在當前新冠疫情背景下的參與機制，分析問題產生的原因，最后提出合理的對策建議具有重要意義。完善非營利組織在公共危機事件中的參與機制問題，有助于積極動員社會力量、匯集資源以及防止和控制疫情，有利于為今后爆發公共危機事件時的治理提供經驗和借鑒。研究非營利組織在突發性公共衛生事件中的參與問題，也有利于強化自身能力建設，塑造良好的公益形象，凝聚社會公益性力量，更好地滿足公眾對公共服務的需求。

一、非營利組織在突發公共危機事件中的獨特優勢

從政府與非營利組織在解決公共危機事件時的作用來看，盡管非營利組織的規模、人力、物力和公共權威性都不足以與政府部門相比擬，但是其所具有的獨特優勢使其能成為政府聯手處理公共危機的主要對象。

（一）結構體系運作靈活

與政府組織化程度較高的結構體系框架相比，作為社會自治的非營利組織通過靈活的組織結構、獨立決策和快速行動，能夠迅速投入到危機處置中。在新冠疫情中，非營利組織第一時間投入疫情防控，廣泛動用社會資源向危機地區提供援助，緩解了政府的壓力，也充當救助支援的中介機構，號召并呼吁更多社會力量參與救助。

（二）專業技術背景優勢明顯

非營利組織往往是根據明確而又具體的目標招收吸納經驗豐富的社會人士，因而在專業技術方面更具優勢[2]。相對政府而言，非營利組織更具有專門從事特定領域的特點，促使其在應對危機時能提供更加科學、精準和高效的公共服務。而政府公務員招錄及任職并非完全根據專業背景進行人才選拔與配置，因此，針對特定公共危機提供有專業技術背景的人員難以在政府公職人員隊伍中實現，非營利組織則可以彌補政府的不足。具體而言，在危機潛伏期，非營利組織在其負責的活動領域內宣傳危機知識、增強公民危機意識、提升基層防范能力，進一步縮小危機波及范圍，減緩危機擴散程度。非營利組織也能夠利用技術工具監測潛在的公共危機，收集信息，進行整理、加工和判斷，根據得到的科學結論向公眾預警，在危機還未爆發時做好防范，這也為政府解決公共危機減輕了壓力。危機發生后，非營利組織踴躍提供專業幫助，包括心理咨詢、人道主義援助、向危機最前線派遣專業人員等，因此非營利組織在精神動員和戰勝危機方面優勢明顯，政府無法代替其發揮作用。

（三）滿足群眾訴求

非營利組織由全國有奉獻和志愿精神的人員組成，人員構成的特殊性使非營利組織與政府相比能更優先了解公眾的訴求以及危機發生后的最新動態[3]。例如新冠疫情發生后，非營利組織走進群眾、了解群眾需求，針對他們的訴求為公眾提供積極的幫助和支持，安穩了人心，維持了我國社會秩序的正常運轉，也動員組織了眾多社會力量，積極滿足了群眾的訴求，因此，非營利組織更貼近群眾這一特性有助于維持社會規范與運行秩序。

二、突發公共危機事件非營利組織參與困境分析

就我國目前的形勢而言，我國非營利組織在公共危機管理中發揮著重要的作用，但由于各方面因素的阻礙，使得非營利組織在積極應對公共危機時也面臨著一些困境。

（一）志愿失靈與志愿過剩

一方面，隨著非營利組織的發展壯大，其在管理規范化上也呈現出一些不足，如違規挪用政府撥款、私吞捐助資金或物資等等，還有個別成員加入組織是為了追求利潤或提升社會地位，出現志愿失靈現象。另一方面，志愿者數量空前增多也帶來了一定程度的志愿過剩，主要表現為志愿者盲目參加救援，造成一定的資源浪費，增加了公共危機治理的壓力。[4]

（二）缺乏健全的法律法規

法律的缺失使非營利組織發展先天不足，在參與危機治理時不具合法性。由于非營利組織的形成時間較晚，國家在非營利組織管理方面的法律不夠完善，尤其在組織內部缺失法律法規、約束機制和管理機制，更易暴露弊端。

（三）監督機制的不完善引發公信力降低

我國的非營利組織缺少相對獨立的監督主體，特別是在其內部財務管理方面，更多的是由有利益關系的內部人員監督，容易出現思想偏差所帶來的財務運作問題，從而導致社會公信力降低。

（四）與政府缺乏溝通與協作

我國在危機管理應對方面始終是以政府為主導，政府占支配地位，非營利組織僅是一個配合、協助政府共同參與公共危機治理的組織，政府往往在處理危機時采取的是直接從上向下命令指揮和調度資源的工作方式，工作方式的差異在一定程度上使二者缺乏溝通與協作。

三、非營利組織參與突發公共危機事件管理的對策

要解決非營利組織參與公共危機事件面臨的問題，可以采取以下幾個方面的對策。

（一）構建新型志愿服務體系，統籌各方資源

結合非營利組織靈活的組織結構體系特點統籌各方力量，合理配置資源，政府要加快推動新型志愿服務體系建設，解決志愿失靈或志愿過剩的問題題，促使非營利組織發揮正向功能，避免資源浪費，加速政府解決公共危機的步伐。

（二）完善法律法規體系，加強自身組織水平建設

政府要加快關于非營利組織的立法工作進程，用制度促使非營利組織良性運行，組織內部用部門規章約束組織成員，在制度約束下發揮專業優勢，進一步加強自身管理，有利于更好地參與公共危機治理，提升危機治理效率。

（三）設置獨立的監督機構，完善監督機制

近年來非營利組織財務管理屢屢出現挪用公眾捐款、貪污國家撥款等現象，最重要的原因是缺乏完善的監督機制。應當加快在國家黨政機構中設置獨立的監督部門，監管財務資金的去向，針對非營利組織設置獨立的第三方監督機構，務必讓公眾放心，增強非營利組織的權威和公信力。

（四）轉變危機處理觀念，加強溝通與協作

營利組織靈活度較高，有其獨特的專業優勢，政府是有限型政府，處理危機不能面面俱到，因此政府要轉變觀念，認識非營利組織的重要功能，正確看待與非營利組織的關系，通過授權、委托等讓非營利組織充分參與政府無法涉及的領域，合理賦權，讓非營利組織代替其履行職責。非營利組織也要積極和政府溝通，協商合作探討對策，提出更具合理性的方案，實現政府與非營利組織雙贏。

四、結束語

我國的非營利組織在參與公共危機管理方面發揮著極大的作用，這主要與其自身所扮演的角色和獨特優勢有關。在此次新冠疫情防控中，非營利組織作為一股非政府力量參與到公共危機管理中發揮了獨特的專業優勢，為政府解決公共危機緩解了壓力。但我們也要認識到非營利組織參與危機管理的問題和困境，針對這些困境提出合理的應對策略，以發揮非營利組織的正向功能，提升其管理和服務水平，讓更高效的非營利組織協助政府共同應對公共危機事件，提高我國公共危機管理效率，構建我國政府與非營利組織共同治理公共危機事件的新局面。