設區的市地方立法權行使中的問題與對策*

皖南醫學院法學教研室 王武祥

隨著《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）的頒布，我國立法體制有了較大的完善與調整，全面賦予設區的市的人大及常委會在特定的領域享有地方性法規制定的權限。標志著我國地方立法工作進入一個新的階段，也預示著我國地方立法迎來新的發展契機。當然，任何事物的發展都是前進性和曲折性的統一，地方立法工作亦是如此。隨著地方立法的全面推進，其間隱藏問題逐漸凸顯，如何進一步規范地方立法權的行使乃是當下我國地方立法實踐中亟待解決的重要課題。

一、設區的市地方立法權行使的問題分析

（一）立法資源不平衡

“廣義的地方立法資源，是指能夠用于地方立法活動的一切必要投入和可能投入的人力、財力、物力、技術、信息等社會資源[1]”。由此，地方立法資源的分布與地方的綜合經濟水平、法學院校與研究機構的分布、法治建設的程度等因素相關聯，各設區市便存在著較為顯著的差異和立法資源的不平衡。一是在立法人員和機構的配置方面，一些設區市受制于經濟發展水平和編制，專職從事立法工作的人員有限。二是在高校資源的分布上，一些城市的高校法學資源相對匱乏，地方立法日益專業化、復雜化趨勢下所需要的法學理論指導和高水平的咨詢意見難以得到保障。

（二）法的解釋、適用反饋與完善存在不足

“立法是一項包括制定法、認可法、修改法、補充法和廢止法等一系列活動的系統工程”[2]。一部良法應該是能夠得到正確合理的適用，能夠促進的城市的管理與發展，并能夠與時俱進，將法的滯后性控制在合理的范圍之內。但目前的立法工作中，少有立法解釋和執行機關咨詢的情況，折射出實踐中法的解釋與反饋機制還沒有得到建立與完善。例如各市缺乏對解釋機關的統一規定，對立法適用社會效果和意見的收集程序和渠道的欠缺，在已頒布的地方立法程序中重制定、輕解釋與修改的現象存在較多。

（三）立法隊伍力量不足

“設區的市被賦予立法權以來，雖然各地立法機構迅速成立，人員調配基本到位，但在立法理念、素質能力、實踐經驗等方面還不能完全適應立法工作需要。人大立法機構的髙層次專業人才相對缺乏，也缺少立法專業知識培訓，造成立法質量普遍不高”[3]。當前地方立法隊伍的配置仍然有著較大的不足：第一，立法隊伍專業化程度不高。由于設區的市之前并無立法權限，更加缺少相應的立法技術，在人員配置中存在著立法專業化程度不高等問題。地方立法主體通常有人大代表、人大常委會人員及專委會人員等，但是這些組成的人員中，雖然在政治上或者在行政上有著良好的素質，而系統學習法學專業知識的人員卻相對較少。而立法工作又恰是屬于一種專業化程度較高、操作體系較為復雜的事務，如果缺乏相應的權利義務思維、對法的價值等的理解和把握，則無法制定出規范有效的法律。第二，第三方參與立法的機制有待進一步健全。地方立法面臨著一定的部門主義傾向化，而人大自身又對具體事務缺乏一定程度的了解，因而在“人大主導立法”的機制下，引入第三方參與立法的機制，逐漸受到地方立法的青睞。但是目前第三方參與立法的機制尚無明確的規定，諸如第三方的選擇與評選標準、需要達到的資質、法規制定的流程及依據等，如果這些問題不能及早規制，便不能夠很好地發揮第三方參與立法的應有作用。

（四）地方特色不明顯

正如前文所述，《立法法》對地方立法的要求之一就是突出地方特色，然而通過對設區的市地方性法規的梳理中可以發現，能夠體現出“地方特色”的法規主要集中在“歷史文化”類型之中，這也是基于歷史文化自身所具有的歷史性和獨特性之特點所形成的，但更多地地方性法規則沒有體現出特色性這一要求，而且還部分存在重復上位法或者其他省市中的立法表述的現象。這樣便違背了地方立法權行使的要求，也降低了地方立法的嚴肅性、權威性。此外，雖然有的立法中也體現出了部分地方特色性條款，但是卻被地方立法中呈現出片面追求“大而全”的表述所沖淡了，導致了地方立法看似內容飽滿，實際上重復了上位法內容，降低了地方立法的可操作性，過于強調立法的形式要求，而忽略了其實質性的要求。

二、設區的市地方立法權規范行使的對策

（一）突出地方立法特色

地方立法權的啟動按鈕就在于“地方的具體情況和實際需要”。結合《立法法》的中的規定，地方立法的作用可以具體分為三個方面：第一，制定執行性法規。即為了執行法律和行政法規的規定，根據本市的實際需要作出具體細化的規定；第二，制定地方事務性法規，即結合地方事務的實際需要而制定地方法規；第三，制定創設性法規，即法律和行政法規中尚未制定，可以根據本地方的實際需求現行立法。結合以上三個方面來看，無論是制定執行性法規還是創設性法規，地方立法的主要目的都是在解決地方的實際問題，發揮地方的主觀能動性，突出地方的有利優勢?！霸O區的市的立法機關理應通過自主立法活動，著力解決當地經濟社會文化發展進程中的實際問題，地方性法規理應具有較高的適用性”[4]。

為了更好地激活地方立法的靈魂，確實體現出地方立法的特色，必須注意以下幾點：第一，打破舊有的立法觀念，全面深入認識地方立法要求。“不破不立”，地方立法也要從理念上加以突破，“地方特色”是地方立法中的生命線，也是衡量地方立法的重要標準。要正確認識到立法數量和質量的辯證關系，不能為了片面追求立法數量而降低立法質量，地方立法必須堅持“有特色、重實效、可操作”的原則，不能一味求全。第二，提高立法技術，落實地方立法精神。地方立法更加貼近地方實際需求，因此在立法時要特別注重對立法事項的調研論證工作，立法工作人員要深入基層，深入實際，真正地按地方需要制定出符合實際的法規，為地方社會、經濟的發展提供法治的保障。

（二）加強立法隊伍建設

“立法是一項十分復雜、至關重要的技術性工作”[5]。加強立法工作隊伍建設，是提高地方立法的有力保障，可以從以下三個方面加強地方立法工作隊伍建設。第一，提高立法人員準入門檻。地方立法首先要組建一支業務精、素質強、能力硬的專業化隊伍，因此在立法工作人員的配置中要提高相應的門檻和標準，增加有法學教育背景和立法經驗的人才；第二，配備專職立法人員。立法工作是地方人大的一項重要工作，在取得地方立法權限后，也必將成為地方人大的一項基礎性、持續性工作，因此應當配備一定數量的專職立法人員，保障其相應的工作條件，注重培養立法的專門人才?；诘胤搅⒎ǖ奶厣砸?，配備一定的專職立法工作人員，也能在一定程度上保證對地方特色的知悉程度，便于工作的開展；第三，在各縣區設立專門的“立法聯系點”，可由縣區的人大代表作為負責人。人大代表制度是我國民主制度的一項重要內容，人大代表理應在地方立法中肩負起重要的責任和義務。基層人大代表對地方的實際需求更加感受深切，對百姓的呼吁更加體會至深，將基層人大代表納入立法主體更能促進地方立法取得實效。增加代表的提案議案能力，充分發揮出人大代表在地方立法中的應有作用。

（三）優化地方立法資源布局

一方面，“在進一步加強校地合作，充分利用本市優秀立法資源的同時，探索地方高校立法智庫的協同建設，通過高校聯盟、項目合作等方式積極加強地方立法高校智庫協同建設，實現優勢互補、協同攻關，為提高設區市地方立法質量提供智力支持與服務”[6]。使高校資源較為匱乏的地區，也可以獲得專家學者的意見和指導，以平衡高校資源分布不均的現實困境。另一方面，在設區市不斷自我強化立法資源的同時，可嘗試由省人大及其常委會發揮協調作用，通過針對性扶持、各市立法機關工作人員相互交流、立法創新經驗總結與推廣、立法培訓常態化與制度化、集中異地學習交流等各種方式，對地方立法資源相對不足的地區進行幫扶與提升，幫助其提高立法能力，以減輕各設區市之間地方立法資源布局不平衡的現象，優化安徽省的地方立法資源布局。

（四）堅持立法制定與解釋并重

在對設區市的地方立法程序進行立法和作出規定的同時，應將法的解釋程序單獨作出細致規定，并制定法定的程序，對有權提請進行解釋的主體、有權解釋的主體和程序、解釋的頒布和最終適用等環節進行規定。特別是有權解釋的主體方面，依據《立法法》的規定，有效的法律解釋包括立法解釋和司法解釋，而設區市的法院、檢察院等司法機關并無司法解釋權，對地方立法進行解釋是有待商榷的。根據《立法法》的法律條文規定和精神，對于涉及城市管理與發展的綜合性事項或者多個部門的事項，應由設區市的人民政府進行解釋；涉及城市管理與發展中的專業領域，如環境保護、文化項目等，應由對應的主管機關進行解釋；司法機關在適用地方立法需要解釋時，應由設區市的人大常委會進行解釋。

賦予設區市的享有地方立法權是全面推進依法治國的重要舉措，伴隨著設區市地方立法權的進一步行使和深化，城市發展與管理必將愈加規范和具有地方特色，依法治國、依法行政的水平必將愈加得到提升，公民具備良好法治素養、依法參與城市進步與發展的熱情必將愈加普遍存在。本文僅是結合地方立法權的行使實踐，對當前存在的問題進行了分析，并提出相對應的解決對策。但局限于樣本和立法實踐的有限性，探討和研究還不夠全面，還需要對相關問題作出更加深入的剖析和研究。