發揮基層公共服務體系建設在鄉村振興戰略中的作用

肖勝男，謝國強

1.桃江縣委黨校；2.桃江縣農業農村局

一、基層公共服務體系建設的時代特征

（一）機遇性與挑戰性的統一

新階段社會主要矛盾發生轉化，黨和國家面對“三農”問題作出了實施鄉村振興戰略的回應，提出“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！钡陌l展目標。鄉村振興戰略的提出，意味著將有更加豐富、更加多元的資源要素涌入農村。鄉村振興戰略從責任機制、平臺介紹、要素組成等方面，對健全農村基層服務體系作出了明確部署。但基層公共服務體系一方面作為承接資源要素的重要載體，另一方面直面農民需求，仍存在供需不適應、供給內容不足、效率不高、規范化欠缺等問題，目前仍面臨無法滿足農業農村高質量發展和農民對美好生活需求的全新挑戰。

（二）公共性與人民性的統一

基層公共服務體系的公共性體現在：首先，在價值層面上基層公共服務是以實現公共利益為目的；其次，每個人都有權利獲得公共服務，滿足自身發展的需求；再次，基層公共服務是開放共享的，它的公共性業務意味著公平正義和服務均等化?；鶎庸卜盏娜嗣裥詣t主要體現為：其服務內容應是要契合農民對要素供應結構、供應數量、供應質量、效果體驗等發展需求的，是要朝著習近平在考察湖南時強調的：“始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，為實現人民對美好生活的向往而奮斗”作為最終目標的。

（三）主體性與多元性的統一

政府是實施基層公共服務的主體，同時也鼓勵各種社會力量投身鄉村建設，這就意味著基層公共服務體系服務機構性質的多樣化，且同種性質的服務機構還需要設置多樣化的服務內容和職能部門。但同時，在整個服務體系參與要素中，政府始終處于主導地位，都是基層服務、政治責任的最終承擔者。

（四）整體性與調適性的統一

基層公共服務體系是由政府和非政府性服務機構共同組成，且各服務機構在服務體系中根據服務內容、作用方式、話語權力的不同分處不同位置。在共同服務目標下，各服務機構相互支撐、相互影響，跨部門、跨組織協調行動，謀求整體的最優化，輸出滿足農民需要的服務產品。但同時，在資源要素多樣化、服務對象多元化、服務內容多維化的條件下，基層公共服務體系需要根據運行過程中出現的變量適時作出調整，有針對性地對服務目標、內容結構、手段方式等作出調適，確保結果產出的精準性和有效性。

二、基層公共服務體系建設面臨的主要困境

（一）服務供給體制機制的困境

農民群體因知識能力有限，對公共決策影響力不大，導致政府基層公共服務供給的內容和方式與受體的客觀需求不完全相適應。其次在社會化服務方面，雖然近年來政府通過購買服務與社會化服務機構開展合作，社會化服務機構在數量上相對來說有所增加，但大部分基層社會化服務機構發育程度不高、生命力脆弱。再者，權責劃分不精準，基層權責邊界還需不斷磨合厘清。同時，權責劃分不明晰，存在錯位的現象，有些部門所承擔的專業業務與劃分的職責不相匹配，陷入有責卻無力的困境。

（二）資金供給與發展潛力的困境

改革開放以后，城鄉二元化體制下公共服務資源大量向城市集聚，受虹吸效應的影響，公共服務資源在短時期內仍將繼續輸向城市。同時，鄉鎮財權歸為縣級統籌，基層基礎設施、信息化建設和各項管護、創建工作等，均需要一定的資金保障，鄉財縣管的財政管理體制，一方面削減了農村公共服務職能的發揮，另一方面國家支農資金轉移支付也面臨損耗的風險。

（三）人才隊伍與服務質量的困境

如果說財力物力決定基層服務供給能力的下限，那么服務群體的質量和隊伍則決定了供給能力的上線。人才方面的困境，首先表現為基層服務群體數的不足。雖然基層服務需求日漸豐富，但服務隊伍并未隨之擴大，且在嚴格整頓編制和縣級統籌鄉鎮編制的情況下，鄉鎮很大程度上失去了選人用人的權利，一些熟悉農業農村業務的人員進不來。其次，基層服務人員結構不優。鄉村振興對基層服務人員提出了更加層次化、專業化、多元化的要求。但高層次人才機會多，投身于艱辛而又難見回報的“三農”事業意愿不足。另一方面，雖然近年來政府通過人才政策向基層傾斜、規定服務年限、增加基層設崗數量、給予有基層經驗的人才晉升偏好等措施，給鄉村引流了大量的年輕干部，一定程度上緩解了老齡化隊伍結構。但青年干部普遍在2-5年內選擇了“高升”，基層服務人員結構未能從根本上得到改善。再次，服務能力不足，年強干部服務能力還未上升到專業化程度就選擇了離開，新進人員又從零開始，基層人才長期處于摸索適應狀態。此外，工資待遇達不到預期、住房無保障、自我提升困難、價值難以實現等因素導致中年干部容易發生職業倦怠，服務能力始終在較低水平徘徊。

三、健全基層公共服務體系的路徑探析

（一）加強基層產業發展服務體系建設

鄉村振興關鍵是產業振興。政府應積極支持鄉鎮加快制定產業發展規劃，在生態跨越發展的基礎上，因地制宜發展農業特色產業。加大基礎設施保障力度。加快補齊農田、水利、電力、路網和生態環境等發展短板，進一步改善小農戶生產發展條件。加大金融信貸支持。加強銀信部門溝通，落實國家信貸優惠政策，完善擔保體系，降低新型農業經營主體抵押貸款門檻，切實解決融資難的問題。用好用活保險政策，力爭農業保險提標擴面。建立鎮村跟蹤服務產業項目工作機制。加快培育農商產業聯盟、農業產業化聯合體等新型產業鏈主體，打造一批產加銷一體的全產業鏈企業集群。大力引導重點企業轉型升級，打造農村產業融合發展的平臺載體，促進農業內部融合、延伸農業產業鏈、拓展農業多種功能、發展農業新型業態等多模式融合發展。著力培育新型農業經營主體，發展適度規模經營，大力支持“十代十化”社會化服務。

（二）加強基層行政審批服務體系建設

打造標準化鄉鎮政務服務中心。結合“放管服”審批權限下放的要求設置窗口，按照審批、受理、等候、接待進行功能分區。制定鄉鎮權力清單、責任清單、經濟社會管理權限指導目錄。建立健全事項動態調整機制，結合簡政放權情況和工作實際，對當前已下放的目錄及權力清單和責任清單實行動態調整。建立鄉鎮職責準入制度，印發職責準入指導目錄，依法明確職責準入條件，嚴格申請、審核、決定、調整等準入工作程序。對基層政務服務事項流程進行簡化優化，進一步精簡申報材料，壓縮辦理時限，統一各類文書格式，確保各要素規范。

（三）加強基層公益事業服務體系建設

上級財政要加大對基本民生開支轉移支付力度，保障鄉鎮基本公共服務投入，加大農業基礎設施項目建設，改善農業生產發展條件。推進特困人員供養機構新建與改擴建，穩步提升特困人員集中供養能力。加強鄉鎮農村公益性公墓建設，提升服務管理水平，推進殯葬移風易俗改革。進一步完善人居環境管護長效機制，探索完善責任制。加大衛生廁所改造，開展農村生活垃圾分類減量試點示范，統籌規劃實施農村生活污水治理，推進垃圾焚燒發電工程建設。積極響應湖南省公共文化服務體系高質量發展五年行動計劃。深入推進健康鄉村建設，穩步提升建制鄉鎮衛生院建設達標率、行政村衛生室建設達標率。

（四）加強基層人才培養服務體系建設

提高本地優秀人才的考錄比例，適當降低人才引進的門檻。健全留才機制，逐步提高基層人才的待遇，對優秀人才優先提供住房、職稱評定、配偶就業、子女就學等政策優惠，完善人才關愛激勵機制。探索建立與服務“三農”職能相適應的鄉鎮干部使用考核評價機制，從鄉鎮事業編制人員、優秀村黨組織書記、選調生、第一書記、駐村工作隊員中分類擇優選拔鄉鎮領導班子成員。推進鄉鎮機構編制和組織人事管理等制度創新，依據工作需要調整鄉鎮編制。壯大村級后備干部力量，吸納積子分子、預備黨員、致富帶頭人、農業能手、退伍軍人等優秀人才加入后備干部隊伍，并通過參與行政事務對后備干部進行鍛煉和考察，提升干部履職能力。支持農村實用人才和農村青年致富帶頭人盤活農業資源，鼓勵外出務工農民、個體工商戶、農村經紀人等帶資金、帶信息、帶技術返鄉創業。

（五）加強基層社會治理服務體系建設

建立健全平安鄉村、法治鄉村、文明鄉村建設常態長效推進機制。深化基層婦聯組織改革，進一步推進“破難行動”試點工作。深入推進無信訪村、無訴訟村建設，探索“鄉賢治村”“能人治村”等基層群眾自治模式。推進雪亮工程建設，構建立體化治安防控體系。建立道德檔案，發揮村規民約作用。不斷深化網格化管理，切實發揮群團、社會組織和志愿者在疫情防控、文明創建、平安建設等社會治理工作中的作用，努力實現政府治理同社會調節、居民自治的良性互動，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。