數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下的地方政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理

廣東省電信規(guī)劃設(shè)計院有限公司 莫沛均

近年來，全球電子政務(wù)模式處于不斷上升的態(tài)勢。尤其是2020年，全球暴發(fā)新冠疫情，電子政務(wù)模式已經(jīng)成為政府向公眾提供服務(wù)的重要渠道。我國在十九屆五中全會上提出，要加快數(shù)字政府建設(shè)，提升政府效能。目前我國數(shù)字政府逐步實現(xiàn)了以公共服務(wù)為核心的治理模式。但是，多地方政府在數(shù)字政府打造過程中，仍然存在重建設(shè)、輕應(yīng)用的情況。本文梳理了國內(nèi)外數(shù)字政府和政府效能的研究現(xiàn)狀，闡釋了地方政府效能的相關(guān)理論，說明了數(shù)字政府的基本內(nèi)涵和基本特征，并分析了數(shù)字政府的優(yōu)勢與挑戰(zhàn)。本研究勾勒了我國數(shù)字政府建設(shè)歷程，總結(jié)了政府效能建設(shè)取得的決策科學(xué)化、過程透明化、范圍多元化等成效，提出了我國地方政府效能建設(shè)面臨的困境有信息素養(yǎng)教育淡薄、數(shù)據(jù)處理能力不足、傳統(tǒng)體制模式阻滯、安全隱私保障欠缺，分析了社會環(huán)境、政府自身的不足和社會公眾群體三大因素對地方政府治理效能的影響。在總結(jié)國內(nèi)外政府效能建設(shè)的實踐經(jīng)驗及啟示的基礎(chǔ)上，探索出地方政府治理效能的路徑有:適應(yīng)數(shù)字政府建設(shè)需求，更新政府效能建設(shè)價值理念;完善數(shù)字政府體系建設(shè)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能;強化數(shù)字政府長效建設(shè)，深化政府機構(gòu)改革;創(chuàng)新數(shù)字政府建設(shè)思維，健全政府運行機制;增強數(shù)字政府內(nèi)生動力，打造“高素質(zhì)、專業(yè)化”的公務(wù)員團隊。地方政府在提升政府效能的過程中，應(yīng)切實針對地區(qū)發(fā)展情況充分吸收和借鑒其他地方政府在數(shù)字政府背景下效能提升過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而以此建立更為切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政府效能提升路徑。

一、研究基礎(chǔ)及其價值啟示

數(shù)據(jù)治理同樣是理論界的熱點研究問題。通過檢索“大數(shù)據(jù)治理”“數(shù)據(jù)治理”等關(guān)鍵詞的相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者主要研究數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)理論、框架模型以及實踐應(yīng)用方面。最早基于“數(shù)據(jù)倉庫治理”的實踐，探索數(shù)據(jù)治理在企業(yè)管理中的應(yīng)用。國內(nèi)學(xué)者較多關(guān)注大數(shù)據(jù)對政府治理的影響，比如大數(shù)據(jù)在政府流程再造中承擔(dān)“賦予者”的角色，使傳統(tǒng)政府擁有“虛擬治理”的能力。在政府?dāng)?shù)據(jù)治理方面則應(yīng)關(guān)注治理結(jié)構(gòu)如何與技術(shù)的發(fā)展相適應(yīng)，改革各自為政的數(shù)據(jù)管理模式，在數(shù)據(jù)資源采集、存儲、管理、使用等環(huán)節(jié)中明確各職能部門分工，厘清數(shù)據(jù)所有權(quán)與歸屬關(guān)系。大數(shù)據(jù)時代，政府管理載體的組織結(jié)構(gòu)必然會隨著管理模式而變革，為適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的發(fā)展要求，網(wǎng)狀化的組織結(jié)構(gòu)通過跨越不同地域、橫向部門和縱向?qū)蛹墸瑢崿F(xiàn)了部門之間合理協(xié)作分工。作為系統(tǒng)性工程的數(shù)據(jù)治理，政府需要根據(jù)不同地方自身的發(fā)展目標(biāo)，精簡數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，并形成組織結(jié)構(gòu)和管理體系，明確權(quán)力和職責(zé)，才能最大程度發(fā)揮其優(yōu)勢。然而值得注意的是，鮮有研究從結(jié)構(gòu)功能的視角出發(fā)來探索地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理。具體說來，帕森斯提出了著名的AGIL分析模式，認(rèn)為一個整體、均衡、自我調(diào)節(jié)和相互支持的社會系統(tǒng)，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)的每個部分都可以對整體產(chǎn)生影響，并通過持續(xù)整合分化來保持系統(tǒng)的動態(tài)平衡。其中關(guān)于社會系統(tǒng)要素的功能發(fā)揮等分析，提供了組織結(jié)構(gòu)在數(shù)據(jù)治理中發(fā)揮功能的獨特視角。從動態(tài)上看數(shù)據(jù)治理是在政府作為治理主體，高位統(tǒng)籌社會公共事務(wù)的運行過程中產(chǎn)生并實施的，并在跨部門協(xié)同治理中提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策支撐。這一治理模式反映出數(shù)據(jù)治理與社會公共事務(wù)之間、政府?dāng)?shù)據(jù)治理內(nèi)部結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系以及數(shù)據(jù)治理的實踐應(yīng)用與組織結(jié)構(gòu)之間的映射互動關(guān)系。由此而論，我國地方政府?dāng)?shù)據(jù)治理的不足還是顯而易見的。

二、數(shù)字化轉(zhuǎn)型視野下的地方政府?dāng)?shù)據(jù)協(xié)同治理

（一）組建方式和組織規(guī)格可以自選，職能定位必須盡可能細(xì)化全面

此次機構(gòu)改革，中央為地方預(yù)留了空間。組建獨立大數(shù)據(jù)局的方向明確，具體路徑各地自選。由于數(shù)據(jù)治理工作牽涉的部門多、事項多，部分職能定位與其他相關(guān)部門職能交叉不清，部分執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督管理權(quán)分離。機構(gòu)改革不可能一蹴而就，短期內(nèi)職能也不必一步到位，不論選擇哪種組建方式，職能定位必須不斷完善，做到更細(xì)更全。

（二）治理能力方面

具備大數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)知識的技術(shù)人才是政府?dāng)?shù)字化能力建設(shè)的前提條件，基礎(chǔ)設(shè)施是政務(wù)數(shù)據(jù)治理與公民溝通的平臺，治理應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)化組織規(guī)范，以建立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。要注重對政府工作人員大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的學(xué)習(xí)教育和基礎(chǔ)設(shè)施的平臺架構(gòu)，注重數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才建設(shè)，培養(yǎng)綜合全方位的創(chuàng)新人才，逐步通過同一體系內(nèi)建設(shè)覆蓋整個政府體系的統(tǒng)一政務(wù)系統(tǒng)，建立政府、企業(yè)和公民數(shù)據(jù)開放的網(wǎng)絡(luò)載體，在政府治理過程的應(yīng)用中加強大數(shù)據(jù)技術(shù)和基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展，提供技術(shù)、人力和基礎(chǔ)設(shè)施支撐推動政府治理能力的建設(shè)，著力于大數(shù)據(jù)技術(shù)創(chuàng)新與發(fā)展并促進政府治理現(xiàn)代化。對企業(yè)、高校的合作持更開放的態(tài)度，促進生產(chǎn)、學(xué)習(xí)和研究在大數(shù)據(jù)治理中的整合，并加快政府治理的現(xiàn)代化步伐。

（三）規(guī)則層面上確保多種規(guī)范的內(nèi)在統(tǒng)一和綜合治理

強化數(shù)據(jù)立法的體系一致性與形式合法性。數(shù)據(jù)治理的整個法律體系應(yīng)當(dāng)保持一致性。下位法的制定要有上位法的依據(jù)，并不得與上位法的規(guī)定或原則相抵觸，即要符合“依據(jù)原則”和“不抵觸原則”。如果涉及有關(guān)基本權(quán)利和自由的限制，還應(yīng)遵守“法律保留”原則。當(dāng)前，《中華人民共和國民法典》已經(jīng)出臺，其人格權(quán)編對隱私權(quán)和個人信息保護予以規(guī)定，涉及個人信息主體的權(quán)利、數(shù)據(jù)開發(fā)利用的原則及條件等內(nèi)容。《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》將于2021年9月1日正式施行。個人信息保護立法工作也正在推進中。相關(guān)規(guī)范的制定應(yīng)在數(shù)據(jù)治理系統(tǒng)性立法體系中考慮，否則易造成立法“層級錯亂”和“規(guī)則打架”的問題。推動硬法與軟法的綜合治理。公共治理需要軟法之治，數(shù)據(jù)治理作為現(xiàn)代公共治理體系中一個新的組成部分，除受制于有強制約束力的國家法律規(guī)范之外，同樣離不開軟法的治理效能。數(shù)據(jù)治理具有普遍性、技術(shù)性、復(fù)雜性和應(yīng)時性等特征，給軟法治理帶來巨大空間。例如，“數(shù)據(jù)治理研究所”2004年提出《DGI數(shù)據(jù)治理框架》，其中的數(shù)據(jù)治理規(guī)則為建議性、指引性，已經(jīng)被全球數(shù)百個組織廣泛參考和應(yīng)用。該框架提出數(shù)據(jù)治理六大領(lǐng)域，對應(yīng)各領(lǐng)域應(yīng)完成不同任務(wù)，需要不同的操作規(guī)則，包括但不限于政策、標(biāo)準(zhǔn)、策略等。又如，軟法由于其靈活性和適應(yīng)性，更能實現(xiàn)對客戶需求以及內(nèi)部流程變化的靈敏反應(yīng)。當(dāng)然，只有在硬法規(guī)定基礎(chǔ)性規(guī)范的同時，軟法才能發(fā)揮有效作用。對數(shù)據(jù)開放共享、開發(fā)利用、安全保護等數(shù)據(jù)治理的子項目而言，其中哪些必須由硬法規(guī)范，哪些適宜由軟法規(guī)制，以及二者之間如何實現(xiàn)有效的互動與作用，則是需要進一步研究的內(nèi)容。

（四）行政效能

對于效能的概念來說，行政效能從某一方面來說更加的復(fù)雜。雖然行政效能的涉及范圍并沒有效能那么廣泛，但是由于它具有應(yīng)得特殊性，不但要考慮到政府方面的供給能力，還要考慮到公眾對于政府的滿意程度，因此較為特殊。在很長一段時間之內(nèi)，國內(nèi)外對于行政效能這一概念都并沒有形成準(zhǔn)確的界定。目前很多專家學(xué)者對于行政效能的看法都是基于自身的理解，沒有形成定論。現(xiàn)階段相對來說大家較為認(rèn)可的是郭澤保先生所提出的“行政效能主要指的是國家行政機關(guān)及人員，在實現(xiàn)行政目標(biāo)過程當(dāng)中為了履行自身的職責(zé)而產(chǎn)生的效率效益以及結(jié)果等統(tǒng)一表現(xiàn)”。除此之外，還有其他眾多的專家學(xué)者也提出了相應(yīng)的概念界定。總的來說，對于行政效能來說，需要側(cè)重于政府以及公眾二者之間的能力及感受。對于行政效能的整體時限是否符合預(yù)期可以分為有效和無效兩種情況，為了使最終的行政目標(biāo)達到人們的預(yù)期行政功能就會轉(zhuǎn)化為效能，如果沒有達到人們的預(yù)期，那么這種功能就是一種無效的行為。因此行政效能可以理解為國家行政機關(guān)在實現(xiàn)某種行政目標(biāo)的時候，所行使的有效能力以及發(fā)揮出的有效功能，這種有效功能是政府職能在行使國家權(quán)力過程當(dāng)中的有效保證。因此將這些觀點綜合在一起的話，我們可以認(rèn)為行政效能就是政府機關(guān)在行政目標(biāo)實現(xiàn)過程當(dāng)中為了行使公共管理的權(quán)利而投入社會的多方面功能，并在此基礎(chǔ)之上產(chǎn)生了一定的社會影響。

（五）治理對象角度

對接經(jīng)濟社會發(fā)展和企業(yè)群眾需求，深化數(shù)字化應(yīng)用和治理，充分實現(xiàn)數(shù)據(jù)價值。一是打造城市“超級大腦”。深化基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫共建共用，在政務(wù)服務(wù)、經(jīng)濟發(fā)展、社會治理、公共安全、醫(yī)療衛(wèi)生、民生服務(wù)、生態(tài)環(huán)保等重點領(lǐng)域建成一批主題數(shù)據(jù)庫，開展大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對和預(yù)警監(jiān)測，實現(xiàn)城市重點信息“一張圖”，為政府決策提供可視化輔助支撐。二是深化經(jīng)濟社會創(chuàng)新的數(shù)字化應(yīng)用。以應(yīng)用需求為導(dǎo)向，推動開放應(yīng)用場景，挖掘和開發(fā)多維度、深層次數(shù)據(jù)應(yīng)用。加快推動人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、5G、機器人、區(qū)塊鏈等相關(guān)數(shù)字技術(shù)在城市管理、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會民生等領(lǐng)域的深度應(yīng)用，提升智慧城市建設(shè)水平和城市運行效能。

三、結(jié)語

隨著黨的十九屆五中全會進一步明確指出，在制度自信的大環(huán)境下，加強我國數(shù)字政府建設(shè)，實現(xiàn)服務(wù)監(jiān)管、行政創(chuàng)新，推動行政效能得以有效提升，全面打造人民滿意的服務(wù)型政府。在這一發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，有效提升當(dāng)前政府治理效能，已經(jīng)成為我國全面深化改革的重要內(nèi)容和發(fā)展目標(biāo)。對于地方政府而言，在提升政府效能的過程中，需要尋找有效解決發(fā)展不平衡的一切問題，如此才能真正地實現(xiàn)政府治理效能的提升。在結(jié)合國內(nèi)外研究現(xiàn)狀及相關(guān)經(jīng)驗資料的收集和整理的基礎(chǔ)上，可以發(fā)現(xiàn)影響政府效能提升的一系列因素當(dāng)中，社會公眾對于政府效能的認(rèn)知缺乏、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、公共服務(wù)提供機制不健全、社會大眾參與度不高等一系列的問題，是制約政府治理效能提升的關(guān)鍵因素。對此各地方政府需要切實針對地區(qū)發(fā)展情況，并充分吸收和借鑒其他地方政府在數(shù)字政府背景下效能提升過程中的經(jīng)驗和教訓(xùn)，從而以此建立更為切合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的政府效能提升路徑。