基層政府簡政放權的內在制約因素探討

安徽師范大學法學院 陳亮

一、政府簡政放權內在共性制約因素及其表現形式

（一）政府簡政放權內在制約共性因素

（1）政府既得利益因素。基于亞當·斯密的經濟人假設理論和布坎南的公共選擇理論，政府組織和政府行政官僚同樣符合“經濟人”假設理論，傳統完美理想的行政人員不復存在，個人主義、利己主義同樣存在于政府組織內部和政府行政人員身上，在政治實踐過程中也會以追求自身利益最大化為目標[1]。從層次和內容上看，政府既得利益關系包括政府行政人員利益、政府部門利益、政府組織整體利益。它們之間是互為一對矛盾體，相互連接、相互排斥。在簡政放權實踐過程中基層政府及其行政人員基于對其自身利益的追求，勢必會影響簡政放權執行效率和效果，甚至偏離政策屬性內容。

（2）政府體制因素。政府體制制約著基層政府進一步簡政放權的推行。首先表現在權責矛盾上，上級政府下放權力時放不下或者放得不夠徹底導致下級鄉鎮政府權力有限，這樣就使得下級政府權力在下，責任在上，權責不對等。此外，上級政府部門之間職能交叉重疊，出現問題難以及時定責而互相推諉使問題更加僵化。

（3）傳統行政文化觀念及思維轉變困難。與簡政放權相跟隨的是政府職能的轉變，政府職能的轉變必然會改變政府內部原有的利益結構和利益關系，這樣政府部門會失去一部分權力，在這種狀況下，政府內部行政人員用舊的思維模式解決當前新問題，必然會阻礙改革的推進。簡政放權，轉變政府職能引起舊有工作內容的變化，而新工作的內容，對政府行政人員的思維觀念、工作能力、工作方法提出新的要求。面對新的挑戰，部分官本位思想嚴重的行政人員過分迷戀權力，固守原有的舊體制，再加上少部分行政人員思想僵化過時，導致其行為當面一套背后一套，執行工作時敷衍消極，大搞“上有政策，下有對策”[2]。

（4）行政人員素質因素。基層政府行政人員專業素質和工作水平普遍較低，又缺乏專業的理論學習和實踐鍛煉，再加上基層政府專業性人才不足造成在簡政放權的實踐過程中，權力放不下也接不住。提高政府能力和行政人員素質作為一個長期的過程，而簡政放權又對政府行政人員提出新的要求和新的挑戰。因此簡政放權改革要求的亟待性和政府行政人員素質低下形成矛盾，影響簡政放權的進程。

（二）政府簡政放權內在制約因素表現形式

從馬克思主義哲學看，人的意識具有能動作用，通過正確的思想理論指導，能促進客觀實踐的發展；反之，則阻礙客觀實踐的發展。政府在簡政放權改革過程中扮演著雙重角色，由于改革勢必會改變當前政府內部利益結構和利益關系，政府和政府行政人員出于對自己利益的維護會表現出一些對改革的消極抵制情緒和態度。根據馬克思主義哲學，矛盾具有普遍性和特殊性，基層政府作為一般性政府組織有其普遍性的矛盾，但作為最底層的政府組織又有其特殊性，主要表現為基層政府與中央政府或中層政府相比缺乏相關專業人才、專業配套設施。（1）政府行政人員對簡政放權的消極抵制情緒和態度。簡政放權改革要求權力下放，這樣使得政府內部利益結構和利益關系得到改變。在此情況下，部分政府行政人員認為改革會對其權力和既得利益構成潛在的威脅，因此在執行政策過程中往往會表現出消極抵制情緒和態度。基層政府行政人員對簡政放權的消極抵制主要表現在兩個方面，一是被動接受上次指示，在執行政策過程中消極拖延，選擇性執行；二是主動向上級抱怨政策執行困難，執行條件不成熟，難以為繼。（2）政府組織對簡政放權政策的變相執行。基層政府變相執行首先表現為“上有政策，下有對策”，凡符合政府和自身利益的就執行，反之則故意拖延或拒絕。其次，變相執行表現為采取新瓶裝舊酒的對策，僅僅改變政府機構編制名稱，而不改變其職能和權力。變相執行還表現為簡政放權進行得不夠徹底，如保留部分權力，減職而不減機構，變相設立新的行政審批項目。（3）政府簡政放權形式主義嚴重。基層政府雖然按照中央政府和上級政府相關文件指示做好簡政放權的相關安排，但在實際簡政放權實踐過程中，權力假放和空放嚴重。部分基層政府基于自身利益的維護，貪求無厭，保留了那些收費的行政審批項目，只下放了那些與政府利益關系不大的行政審批項目。此外，基層政府權限下放也有所保留，改頭換面，將原有部門要下放的權力整合起來轉給新部門，使得簡政放權流于形式。基層政府在具體實踐過程中沒有真正落實簡政放權，如為了應付上級政府大搞表現工作，而在具體執行政策過程中仍然執行以往的行政規章，各種形式主義充斥著政府內部，使得市場和社會并未真正享受到簡政放權的好處，改革成效甚微[3]。（4）基層政府無力承接上級政府下放權力。基層政府作為政府組織最低層次的組織，由于政府體制和管轄的區域因素限制使得基層政府機構簡單權限小，在簡政放權的實踐過程中上級政府下放權力給基層政府后必然引起基層政府的不適應，這種不適應表現為兩個方面：一是缺乏專業的人才和相關基礎技術設施。基層政府行政人員不僅業務水平普遍較為低下，比如執法資格考試通過率不高，此外人手不足，在上級政府權力前又缺乏相對應的培訓，加上基層政府缺少高科技技術設施監管和服務使得基層政府無力承接上級政府下放的權力[4]。二是缺乏相對應的激勵機制。上級政府在下放權力給基層政府后增加了基層政府行政人員的工作內容和工作責任，但是其獲得的回報和福利卻沒有增加，嚴重挫傷了基層政府行政人員的工作積極性，導致他們不愿承擔簡政放權改革下放的工作責任。

二、基層政府簡政放權內在制約因素形成原因

基于前文對基層政府簡政放權的內在制約因素及其表現形式的分析，再深入研究其形成原因有助于了解基層政府簡政放權內在制約因果關系，可為進一步解決基層政府簡政放權內在制約因素提供一定的方向。基層政府簡政放權內在制約因素的形成有其自身主觀原因更有其客觀原因，從自身原因看，政府利益、角色地位、思想觀念都會制約基層政府簡政放權改革效果。從客觀原因看，自身的改革資源、制度缺陷和配套改革的滯后性在某種程度上加深了基層政府簡政放權的內在制約性。

（一）基層政府追求其自身特殊利益需求

簡政放權從本質上講是政府權力及其利益資源的重新調整和分配，在政府內部無論是政府機構整體，政府部門還有政府行政人員都是作為改革的主體和對象以及既得利益角色面對改革的，同樣都要接受利益結構重新調整。簡政放權改革并非能讓所有機構和行政人員獲益，可能會讓一部分部門和行政人員損失既得利益。社會個體同各個組織單位是以自身利益為出發點[5]，從政府機構整體利益上看，少數基層政府為了追求其自身的特殊利益，難以按中央政府和上級政府的意愿來進行改革，產生消極抵制的情緒和態度。從政府部門利益來看，簡政放權會使一些政府部門撤并，直接影響其利益，為謀求自身特殊利益，政府部門勢必對機構改革產生消極情緒和行為。從政府行政人員個人利益來看，簡政放權直接影響政府行政人員利益，造成政府行政人員定崗分流矛盾。

（二）基層政府雙重角色矛盾和行政人員官本位思想觀念

簡政放權改革要求政府自覺地進行自我革命，在簡政放權改革實踐過程中，政府發揮著雙重影響力，即政府既是改革主體，又是改革的對象；既是改革的動力，又是改革的阻力。在簡政放權過程中，政府處于雙重角色的矛盾之中，一方面，基于市場和社會的需求政府要組織進行簡政放權改革；另一方面，要削減手中的權力，精簡機構減少部門利益，這需要壯士斷腕的決心和勇氣。當政府面對改革，缺乏自我革命的勇氣，處處考慮自身的利益時就會表現出消極抵制情緒，阻礙改革的推進[6]。

中國傳統政治文化中的官本位思想觀念根深蒂固，官本位從本質上看是權力本位。簡政放權意味權力重新調整和分配，人員精簡和下放權力使得一部分人要離開政府機構，一部分人要失去權力，這必然會觸動一些人的切身利益，在這種情況下，他們可能會產生消極情緒和實施對抗行為、使得簡政放權改革面臨困境[7]。

（三）基層政府改革資源的缺乏

處于不同行政層級的政府具有不同的改革資源，基層政府作為政府組織最底層的行政組織，沒有下級政府為其提供改革資源，加上基層政府管轄區域有限，產業結構單一無法為其提供充足的財政資源，而且上級政府對基層政府扶持力度不夠使得基層政府可調用的改革資源相當有限。此外，基層政府專業人才資源稀缺加劇基層政府簡政放權的困難程度。

（四）基層政府剛性約束的缺失

在簡政放權的實踐過程中缺少科學化和法制化的剛性約束，首先表現在機構編制上，“人治”現象較為突出體現為主要領導能夠決定機構編制，能夠擅自調整機構編制。其次，表現在法律約束上，相關法律法規不健全，容易鉆政策的漏洞。

（五）制度缺陷以及配套改革的滯后性

1.行政審批制度不健全

行政審批改革作為政府簡政放權改革內容的關鍵部分，同時又是基層政府公共權力的直接行使過程，在體現政府執行政策效率方面具有很強的代表性。雖然行政審批制度改革效果顯著，獲得廣大群眾贊揚，但是還是存在著很多問題，行政審批制度建設仍然不夠健全。行政審批制度不夠健全體現在以下幾個方面；一是基層政府行政人員思想危機，行政審批權下放不到位。二是行政審批項目設置缺少相對應的法律依據。三是行政審批部門權責不清晰。四是對政府行政審批行為缺少監督。

2.法制建設不健全

簡政放權作為政府的自我革命，不僅需要建立相對應的法規來支持其合理性，更需要進行法制建設來使簡政放權有法可依，并且要明確權責范圍，規范其行為。只有把權力關進制度的籠子才能確保政府權力在陽光下運行[8]。

3.缺乏有效的監督機制

改革要保持其持久性必然需要引入監督制度，基層政府在簡政放權實踐過程中缺少相對應的監督制度，使得基層政府執行簡政放權政策效率低下而引起社會公眾的不滿。

4.社會保障制度不健全

一方面簡政放權會使得一部分人分流出來離開政府機構，另一方面，我國社會保障制度社會化程度低，離開政府單位就意味著失去醫療、保險等保障待遇。這也正是許多人不愿離開政府機關的原因，從而形成人員分流阻力，加大簡政放權改革的難度。

三、基層政府簡政放權內在制約因素的對策建議

基于我國基層政府簡政放權內在制約共性因素及其表現形式，形成原因的分析，可得出解決我國基層政府簡政放權內在制約因素的可行性建議的大致方向，分別可從加強法制建設，完善基層政府簡政放權內容，建立相對應的配套制度以及文化建設四個方面來考慮。

（一）加強簡政放權法制建設

1.加快簡政放權改革立法工作

簡政放權立法是促進簡政放權改革科學化、規范化、法制化的關鍵步驟[9]，確保簡政放權有法可依，有利于簡政放權改革的更好推進。把簡政放權納入法制軌道，能夠形成強有力的約束力，防止政府因追求自身利益而阻礙改革目標的實現。簡政放權立法要注意以下幾個方面：（1）明晰主體權限和責任并明確相關激勵機制和追求法律責任；（2）對舊有的法律法規進行補充和完善。

2.推動簡政放權法制化的普及和宣傳教育

簡政放權法制化宣傳和教育從根本上說是適應我國法制建設的國情，簡政放權改革并非只有政府一個角色在參與，其中市場、社會、公眾都會參與其中，并且涉及其切身利益。推動簡政放權法制化的普及和宣傳教育有利于公眾了解自身的權利，更好地促進改革。

（二）完善基層政府簡政放權改革內容

1.承接上級政府下放權力時要明確權責范圍

基層政府在上級政府權力下放時往往由于權責不對等而造成權責矛盾，這就要求基層政府與上級政府的權力下放銜接工作要明確權責范圍，穩妥推進。

2.上級政府行政審批權限下放到基層政府時要與財權、人權同步進行

由于基層政府改革資源的限制，上級政府行政審批下放到基層政府時要以當地實際情況為準，因地制宜科學安排人力、物力、財力資源，為基層政府提供相關配套設施，給予基層政府一定的支持。此外，還要通過派遣專家下基層給予指導。基層政府雖然與群眾聯系最為緊密，但處于行政體系的邊緣，缺乏財政支持，因此在簡政放權改革的過程中首先要從思想上重視對基層政府的關注，激發基層政府與基層行政人員的工作積極性；其次要理順好基層政府與上級政府、同級政府之間的關系，促進上級政府與基層政府之間對簡政放權工作作出的整體性規劃。

3.搭建市縣鄉一體化行政審批網絡平臺，構建數據共享平臺

基層政府由于缺乏相對應的改革資源，通過上級政府搭建網絡平臺和數據共享平臺可以更好地利用上級政府的資源，提高執行效率。政務信息公開和數據共享是信息化社會發展的必然要求，所以，要采取相對應的措施來解決。其一，要破除部門之間的數據障礙。協調各部門之間的利益，提出數據共享合理性和規范性的方案，并明確其標準、責任。建立全面性的網絡信息共享平臺，實現“一條龍”式的服務流程，降低行政成本，提升服務質量。其二，要建立信息安全保障體系。不僅要保護政府自身的信息安全，還要保護企業及群眾的信息安全，要追究信息外泄責任。其三，建立與第三方平臺合作機制。對要支付、收費的項目通過互聯網技術實現服務優化[10]。

4.引入社會、公眾參與和監督

基層政府與公眾聯系最為緊密，引入社會、公眾的參與和監督不僅有利于監督政府行為推進簡政放權更好落實，更有利于提高公眾政治參與積極性，為簡政放權持續性提供有益保障。其一，要制定和完善相關監督制度。其二，設立專門的監管部門，設立專門的群眾信訪部門以及互聯網投訴信箱。其三，政府部門要公開相關政務信息以便接受群眾監督。

（三）加快配套制度改革

1.深化行政審批制度改革

行政審批制度改革作為基層政府簡政放權改革的核心內容，深化行政審批制度改革要求進一步取消行政審批事項，加強對行政審批制度監督和管理。其一，要加強行政審批制度的規范化、合法化，加強群眾監督。其二，要嚴格限制行政審批時限，最大限度縮減行政審批程序，提高行政效率，提升政府服務質量，構建服務型政府。

2.建立社會保障機制

建立社會保障機制主要是針對簡政放權導致人員分流，補償離開政府機關的那部分人。建立社會保障機制的形式主要體現在以下幾個方面；一是發放離職經濟補償金；二是培訓和學歷進修；三是安排合適的崗位；四是落實社會醫療養老保險。

（四）加強政府行政文化建設

1.轉變政府思想觀念

政府行政人員大多受制于舊的思想觀念，隨著簡政放權的推進，政府與市場的關系、政府與社會的關系也會得到調整，傳統的官本位思想嚴重阻礙著簡政放權的推進。思想文化反作用于政治，轉變政府思想觀念，使之符合改革客觀要求，則能推進簡政放權改革的發展。

2.加強宣傳教育

基層政府行政人員大多不太了解簡政放權的深刻內涵，加強宣傳教育有利于凝聚眾識，進一步解放思想，為簡政放權奠定思想基礎，促進簡政放權的成功推進。基于基層政府在簡政放權的實踐過程中專業人才不足，行政人員業務水平有限、辦事經驗不足等問題，我們需要采取具體的措施來解決。其一，以開辦專業性的講座、座談會等形式加強基層政府行政人員對簡政放權改革全面的認識和理解。其二，開展專項培訓學習，一方面，要組織基層政府學習上級政府或其他同級基層政府簡政放權優秀實踐經驗；另一方面，對基層政府開展具體工作的培訓，包括簡政放權具體注意事項和工作流程處理。