“三治融合”背景下鄉(xiāng)賢調(diào)解規(guī)范化研究*——基于X縣G鄉(xiāng)“基本無訴訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的實踐

中共仙居縣委黨校 周瀟瀟

一、問題提出：鄉(xiāng)賢調(diào)解何以可行

鄉(xiāng)賢已經(jīng)成為調(diào)解鄉(xiāng)村糾紛的一方重要力量，因其非官方的第三者身份和相對靈活多變的調(diào)解手段在化解鄉(xiāng)村糾紛中發(fā)揮著不可小覷的作用，這既有歷史傳統(tǒng)，也與近些年提出的“新鄉(xiāng)賢文化”息息相關(guān)。自2015年起的諸多文件為新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理提供了政策依循，鄉(xiāng)賢文化也被寄予了弘揚(yáng)優(yōu)良美德、推動文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)的厚望。孕育于我國歷史傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢文化符合鄉(xiāng)村的特點和實際，彌補(bǔ)了大部分村民法律素養(yǎng)不足和法律制度專業(yè)性強(qiáng)、成本較高之間的差距，而且調(diào)解有著無須嚴(yán)格遵循流程的優(yōu)勢，現(xiàn)行的鄉(xiāng)村糾紛化解體制也為新鄉(xiāng)賢介入提供可能性[1]。有學(xué)者認(rèn)為參與調(diào)解的鄉(xiāng)賢應(yīng)有以下特性，一是有一定的財富、名望和超強(qiáng)的行動能力；二是有較高的道德素養(yǎng)和法律意識，也能得到較高的道德評價；三是與鄉(xiāng)村有著相當(dāng)程度的實質(zhì)性聯(lián)系[2]。實踐中能真正做好調(diào)解工作的鄉(xiāng)賢確有以上特性，他們高尚的人格魅力、超強(qiáng)的行動能力以及和鄉(xiāng)村密不可分的聯(lián)系是調(diào)解成功的“法寶”。

鄉(xiāng)賢調(diào)解是對“楓橋經(jīng)驗”的創(chuàng)新和豐富，但在取得斐然成績的同時也暴露出一些問題，譬如是否會造成訴訟和調(diào)解之間的對立，以解決糾紛為目的的結(jié)果導(dǎo)向是否會帶來過程和方法上的隨意性和不確定性，鄉(xiāng)賢在調(diào)解中能否保持中立等。究其本質(zhì)，參與調(diào)解的鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村治理的自治主體，在化解糾紛、維護(hù)鄉(xiāng)村社會秩序的同時也是村民和政府之間的溝通橋梁。實踐已經(jīng)證明，在“三治融合”的背景下鄉(xiāng)賢調(diào)解具有可行性，但在未來的發(fā)展中如何更好地體現(xiàn)法治思維和法治方式，契合法治中國建設(shè)的要求仍是一個待探索的課題。

二、實踐探索：X縣G鄉(xiāng)“基本無訴訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”建設(shè)中的鄉(xiāng)賢調(diào)解

X縣是位于浙江東部的一個山區(qū)縣，總?cè)丝诩s50萬，其中鄉(xiāng)村外出勞動力就占了30%，鄉(xiāng)村的人口“空心化”問題突出，普遍缺乏愿意做群眾工作的“能人”。被選中作為試點的G鄉(xiāng)位于縣城東北部，平均海拔在650米以上，與縣城之間的連接是一條多彎道的盤山公路，約50分鐘的車程，下轄13個行政村、75個自然村，有9600多人口。近年來，隨著山區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展和眾多大投資項目的引進(jìn)，G鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速增長，帶來了更加多元化的村莊關(guān)系，鄉(xiāng)村糾紛也呈現(xiàn)出多發(fā)多樣多元的趨勢。受地理條件的限制，G鄉(xiāng)的村民到縣城法院打官司相當(dāng)不便，而且較多情況下訴訟判決與村民心中樸素的公平正義存在一定的偏差，容易帶來對司法的不信任。

（一）完善政策保障，確保鄉(xiāng)賢調(diào)解有章可循

鄉(xiāng)賢調(diào)解的尷尬在于作為民間自治的一種，在法律法規(guī)中尚未有相關(guān)依據(jù)，鄉(xiāng)賢參與調(diào)解是自發(fā)自愿的行為，在調(diào)解程序和方式上有著較大的隨意性，部分糾紛雙方對鄉(xiāng)賢調(diào)解心存懷疑，不僅打擊了鄉(xiāng)賢的積極性，也不利于糾紛的順利化解。為了有效地解決這一問題，推進(jìn)鄉(xiāng)賢調(diào)解工作與其他糾紛化解方式的銜接聯(lián)動，X縣從縣級層面制定出臺了規(guī)章制度，在場地建設(shè)、人員選聘、職責(zé)制度等方面作了較為詳細(xì)的規(guī)定，并成立“鄉(xiāng)賢助調(diào)基金”用于糾紛調(diào)解救助。截至2020年底，已有8個“鄉(xiāng)賢助調(diào)室”進(jìn)駐縣鄉(xiāng)兩級社會矛盾糾紛調(diào)處化解中心。

此外，形成了相對規(guī)范的調(diào)解流程，概括為“會商接辦、組團(tuán)領(lǐng)辦、限時承辦、后續(xù)跟辦”，即由矛調(diào)中心每周梳理匯總矛盾糾紛，視糾紛情況交辦至鄉(xiāng)賢助調(diào)室，鄉(xiāng)賢助調(diào)委員會獨立或會同矛調(diào)中心相關(guān)工作人員組團(tuán)成立鄉(xiāng)賢助調(diào)“一案一領(lǐng)辦”工作團(tuán)隊。在時間上，一般糾紛原則上要求即時即調(diào)，最長不能超過一個月，較難糾紛原則上為三個月內(nèi)，疑難糾紛原則上為六個月內(nèi)，若因客觀因素一時無法辦結(jié)的要上報矛調(diào)中心進(jìn)行研判，避免有些糾紛陷入“久調(diào)不決”的困境，也避免因此給鄉(xiāng)賢助調(diào)員造成過重壓力。

（二）擇優(yōu)選任，培育科學(xué)的調(diào)解團(tuán)隊

組建“大調(diào)解”團(tuán)隊是G鄉(xiāng)創(chuàng)建“基本無訴訟鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的首要任務(wù)。在選任標(biāo)準(zhǔn)上，根據(jù)司法部《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》的相關(guān)條件，選聘鄉(xiāng)賢中威望高、善調(diào)解、懂法律、明鄉(xiāng)情的代表人士作為調(diào)解員。通過走訪邀請、村民推選等方式，G鄉(xiāng)13個行政村共選出45名村級調(diào)解員，鄉(xiāng)級調(diào)解顧問團(tuán)則由10名鄉(xiāng)賢、5名專業(yè)人士和5名黨員志愿者組成，形成了一支既有調(diào)解員也有調(diào)解顧問團(tuán)的“大調(diào)解”團(tuán)隊。在隊伍管理上，通過舉辦聘任儀式、積分管理、典型表彰等形式，增強(qiáng)鄉(xiāng)賢的積極性和榮譽(yù)感。在縣級層面，采用定期培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、案例研討等多種形式，著力提高鄉(xiāng)賢助調(diào)員的思想政治站位、法律業(yè)務(wù)水平和調(diào)解能力，使其能在調(diào)解中把好方向、守好底線。

（三）與基層法院聯(lián)動配合，為調(diào)解提供司法支持

G鄉(xiāng)實行的是“1+20+N”和“分層遞進(jìn)”的訴調(diào)銜接模式，簡單的糾紛就由村級調(diào)解員就地化解，相對復(fù)雜的糾紛則通過分層模式來尋求更專業(yè)人士的幫助。“1+20+N”分別指法院訴訟服務(wù)中心內(nèi)的調(diào)解人員、全縣20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的人民調(diào)解員和每個行政村及各類行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解人員。“分層遞進(jìn)”調(diào)解模式是指由村級調(diào)解員、鄉(xiāng)級調(diào)解顧問團(tuán)、行業(yè)調(diào)解以及專職調(diào)解法官構(gòu)成的多級調(diào)解模式，視糾紛化解需要進(jìn)行分級化解。

考慮到鄉(xiāng)賢與調(diào)解顧問團(tuán)不是專業(yè)的調(diào)解人員，在矛盾化解的角度、調(diào)解技巧、人民調(diào)解與訴訟程序?qū)訉崉?wù)等問題上都存在一些不足。X縣人民法院在G鄉(xiāng)設(shè)立專門的群眾接待室，定期派法官指導(dǎo)調(diào)解工作，每周一次會診調(diào)解團(tuán)隊難以調(diào)解的疑難復(fù)雜案件。同時，通過以案說法的方式，就鄉(xiāng)村常見的矛盾糾紛化解思路、方法以及人民調(diào)解與訴訟程序?qū)訉崉?wù)等問題深入淺出進(jìn)行講解。

（四）同步推進(jìn)普法工作，營造良好法治氛圍

針對村民法律常識欠缺的現(xiàn)狀，X縣法院和G鄉(xiāng)把普法全覆蓋作為重要任務(wù)，注重普及與日常生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基本法律常識，編印并發(fā)放《村民遵紀(jì)守法100問》，就村民關(guān)注度高的100個問題進(jìn)行答疑解惑；多次組織普法講座，對于宅基地審批、土地承包、村務(wù)公開等問題進(jìn)行法制宣講。除此之外，采取了“誰執(zhí)法誰普法”的普法措施，在新的政策推進(jìn)之前，請相關(guān)的職能部門來講解相關(guān)法律法規(guī)，既是為了保障村民的知情權(quán)和其他合法權(quán)益，也督促推進(jìn)工作的相關(guān)工作人員依法行事。

三、思考與展望：鄉(xiāng)賢調(diào)解的規(guī)范化發(fā)展

（一）完善監(jiān)督機(jī)制，保障鄉(xiāng)賢調(diào)解的正確方向

鄉(xiāng)賢接手的不少糾紛案件屬于陳年積案或化解難度較大，這些糾紛不僅耗時耗力，有時候還需要自掏腰包。回顧調(diào)解成功的案例可以發(fā)現(xiàn)，不少糾紛久調(diào)不決的原因便在于其中錢的數(shù)額難以達(dá)成一致，而負(fù)責(zé)調(diào)解的鄉(xiāng)賢大多有著不錯的經(jīng)濟(jì)實力，相比傳統(tǒng)的人民調(diào)解，他們可以負(fù)擔(dān)得起這部分未達(dá)成一致的支出。糾紛得以化解固然皆大歡喜，但在這個過程中要警惕結(jié)果導(dǎo)向，切忌一味追求化解成功率，導(dǎo)致出現(xiàn)鄉(xiāng)賢花錢解糾紛、政府為其開便利的變相“交易”行為。

就地方政府而言，一要堅持規(guī)則導(dǎo)向的治理原則，引導(dǎo)鄉(xiāng)賢正當(dāng)、靈活、合理地運用法律來化解糾紛，在表彰優(yōu)秀鄉(xiāng)賢助調(diào)員時切忌“唯化解率論”；二要完善鄉(xiāng)賢助調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，對于糾紛化解的過程、方式和結(jié)果等進(jìn)行記錄跟蹤，尤其是慎重對待需要鄉(xiāng)賢自掏腰包來解決糾紛的問題，做好前因后果的記錄和評判，避免造成鄉(xiāng)賢助調(diào)總需花錢、糾紛雙方總想要錢的局面，X縣探索建立了鄉(xiāng)賢助調(diào)基金會來應(yīng)對此問題，資金的管理、審計和公示等工作能否到位將影響助調(diào)基金能否健康良性地長效運轉(zhuǎn)；三要做好訴調(diào)銜接工作，調(diào)解成功后應(yīng)由地方法院及時對調(diào)解協(xié)議進(jìn)行認(rèn)定，對調(diào)解協(xié)議的合法性進(jìn)行把關(guān)，確保鄉(xiāng)賢調(diào)解合情合理也合法。

（二）堅持德法并用，把握鄉(xiāng)賢調(diào)解的實踐尺度

在鄉(xiāng)賢調(diào)解中，糾紛化解的結(jié)果對鄉(xiāng)賢自身的威望和能力依賴極大，威望高、能力強(qiáng)的鄉(xiāng)賢不僅能順利化解糾紛，更能取得群眾的信任和偏愛，經(jīng)常出現(xiàn)一項法規(guī)政策由鄉(xiāng)賢解釋比由政府工作人員來解釋更具信服力的情況，甚至有的當(dāng)事人直言是看調(diào)解人的面子才愿意握手言和，這種現(xiàn)象既讓鄉(xiāng)賢調(diào)解員哭笑不得，也讓他們成就感滿滿，也使得部分調(diào)解員更傾向用個人影響力來解決糾紛，造成部分群眾“信人不信法”的問題。

鄉(xiāng)賢調(diào)解要堅持法治和德治并舉，既包括調(diào)解主體和糾紛雙方，也包括調(diào)解的方式方法。就調(diào)解主體而言，他們不僅應(yīng)是道德模范榜樣，更應(yīng)是守法遵法的榜樣，這既需要鄉(xiāng)賢調(diào)解員自覺學(xué)習(xí)各類法律法規(guī)知識、提高自身的法律素養(yǎng)，也需要相關(guān)部門有針對性地提供多元的培訓(xùn)方式和渠道。就調(diào)解過程而言，鄉(xiāng)賢在依法調(diào)解的過程中要用群眾能理解、愿意聽的方式宣傳國家法律法規(guī)，提高群眾的法治意識，引導(dǎo)群眾用法治思維來看待糾紛、應(yīng)對糾紛，而其人格魅力和榜樣作用能感染影響周邊人，是優(yōu)良美德最生動形象的體現(xiàn)；當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門要及時總結(jié)梳理糾紛多發(fā)事由、尊重合理風(fēng)俗習(xí)慣、摒棄與新時代發(fā)展不相符的遺風(fēng)陋俗，指導(dǎo)制定符合本地區(qū)實際的村規(guī)民約，讓法律法規(guī)在日常生活中落地生根。此外，要充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢在地方自治中的作用，尤其是協(xié)商民主作用，既要對在執(zhí)行上級或本級決定過程中遇到的問題進(jìn)行協(xié)商，也要對本區(qū)域內(nèi)或村際之間的事務(wù)進(jìn)行協(xié)商處理，激發(fā)村民在協(xié)商中表達(dá)訴求、交換意見、理解政策，切實保障村民參與公共事務(wù)管理的權(quán)利，促進(jìn)矛盾的消解。