談浙江、湖南特色鄉村建設情況及其對廣州市花都區的啟示

廣州市花都區規劃編制研究信息中心 范秋穎

實施鄉村振興戰略，是黨的十九大作出的重大戰略部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的重大歷史任務，是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間矛盾、實現“兩個一百年”奮斗目標的必然要求，是新時代“三農”工作的總抓手。為學習國內其他地區城鄉建設先進經驗，筆者有幸參與了對杭州市富陽區場口鎮東梓關村、桐廬健康頤養小鎮；湖州市安吉縣山川鄉船村、高家堂村、余村；湖南長沙縣潯龍河生態藝術小鎮等6個特色鄉村建設考察點的調研學習，考察感悟如下:

一、考察對象及特點

（一）杭州富陽東梓關村

東梓關村是杭州市重點歷史文化名村，浙江省“千年古村”，利用國家治水工程建設引發征拆契機，場口鎮政府作為開發主體，在現狀村南側選址一片農田集中建設村民住宅，集中解決村民重建老宅、但用地指標不足問題。

特色之處：該村充分結合農民生產、生活特點，統一規劃建設了集中式、生態化污水處理設施，避免了占用建設用地；利用精細化的空間設計手法重塑了交通、社交、民俗及農耕場景，營造農村特色景觀；通過精心設計農民回遷房，建設村史文化館，保留了歷史建筑符號、延續和傳承了本村歷史文化。目前，該村已成為旅游觀光熱點，衍生了民宿、餐飲等產業，一定程度帶動了村經濟發展。

不足之處：新舊村建筑風貌處理不夠協調；旅游觀光配套設施不足，村內商業業態多為零散便利店、小餐館。

（二）安吉縣山川鄉船村

船村地處湖州市安吉縣山川鄉，是一個典型的山區村莊，距離杭州市區車程約60分鐘。

特色之處：該村鄉村振興尚處于起步階段，目前，主要由開發商主導建設度假別墅，利用留住“鄉愁”理念，將原廢舊工業廠房改造為鄉村記憶館，同時，配套發展集農業體驗、親子游樂于一體的鄉村旅游項目，以吸引購買者和游客。開發商只負責搭建一個平臺，為村民生產的特色農產品提供外銷渠道，雇傭部分村民參與農業種植，拓展了村民經濟收入渠道。

不足之處：農民參與度較低，尚未深度挖掘本村特色，將全村統籌起來。

（三）安吉縣山川鄉高家堂村

高家堂村被綠水青山環繞，擁有天然的生態景觀資源，被譽為“浙北最美麗的村莊”，總人口約853人，距離安吉縣城2.3公里，距離杭州市車程約60分鐘。

特色之處：該村充分挖掘山水文化，發展生態旅游觀光業，由村集體負責統籌謀劃，實施村莊經營，主要有以下特點：縣政府統籌，明確招商門檻，一切破壞生態環境的項目均不得入駐該村，全村無工業。產業關聯度高，鏈條較完整，村集體通過招商引資導入旅游項目（漂流、滑雪場），為本地村民提供了就業崗位，收取了一定比例物業管理費；村民自主建設精品民宿（舍里民宿）、配套各類商業設施，吸引游客到此體驗消費。村莊治理精細化，基本實現村民自治。村內兼有阿科蔓污水處理池和濕地污水處理池，對全村農戶的生活污水進行集中處理；有集中的保潔團隊，垃圾實現分類處理，能持續保持村容村貌干凈整潔；有精細化設計的公共廁所、文化禮堂；有豐富多彩的群眾性文化娛樂活動。政府管控嚴厲，村規民約落實到位，全村無一例違法建設，建筑風格統一和諧。

不足之處：該村發展受到地勢以及用地規模影響，后續用地拓展空間十分有限；特色農產品挖潛不足，尚未充分利用當地盛產的竹子進行深加工。

（四）安吉縣山川鄉余村

余村地處湖州市安吉縣山川鄉，是“兩山”發源之地，距離杭州市車程約90分鐘。

特色之處：余村通過關閉原水泥廠、礦山等污染企業，保護了生態資源，踐行了“綠水青山，就是金山銀山”發展理念。村集體通過統一征收農業用地，引入現代化農業管理團隊，發展觀光農業，按比例補償農民水稻，部分村民發展民宿。村民自治成效突出，村容村貌干凈整潔，村民居住環境得到了有效改善。

不足之處：未形成可持續發展的產業，村民收入未得到充分保障。

（五）桐廬健康頤養小鎮

桐廬健康小鎮位于杭州市桐廬縣，用地面積約2.6平方公里，三面環山，一面臨江，與桐廬縣無縫對接，主要依托優良的生態環境，打造以健康服務業為核心，以健康養生產業、健康旅游產業等為載體的，宜居宜游的服務業集聚區。

特色之處：該特色小鎮運營公司通過公開拍賣取得商業用地，部分用地開發建設為聯排別墅，按照40年產權對外出售，集聚人氣。

不足之處：產業優勢尚未體現。

（六）潯龍河生態藝術小鎮

該小鎮位于湖南長沙縣果園鎮的潯龍河村(原雙河村)，屬于都市近郊型特色小鎮，距離長沙市約30-60分鐘，約有605戶，1839人。

特色之處：潯龍河生態藝術小鎮由生態農莊、生態社區逐漸演變為特色小鎮，將產業發展和鄉村振興進行了深度融合，其特點在于政府高度重視，由政府、企業、村集體三方形成合力共同推進小鎮規劃建設，以產業發展為核心，以共同治理為基礎，在體制機制、土地運營、社會治理方面頗具特色。

權責明晰：政府負責所有公共配套設施和市政基礎設施建設，編制“多規”，建設村民安置區；企業負責搭建平臺，宣傳策劃，導入社會資本，發展產業；村集體負責村級土地整理流轉、村民搬遷安置、村容村貌整治工作。

“多規合一”：產業發展規劃引領，明確發展方向；精準編制土地規劃，合理安排用地規模；編制土地建設、運營規劃，明確國有土地、集體土地及補償分配方式，充分保障村民收益；配套鄉村治理規劃，明確村民享有的權利和責任，引導村民自治，有高瞻遠矚的頂層設計，還有保障落地實施的路徑和方法，保障“一張藍圖干到底”。

創新治理：設立村企黨建共建小組，搭建村民和企業之間的溝通和協調橋梁，提高村民參與積極性，減少村企矛盾，實現共同治理。

不足之處：開發建設過程中部分項目突破紅線，涉及違法建設，需要政策大力支持。土地定向出讓單一民營企業，對企業的運營管理要求高。

通過實地考察以上6個美麗鄉村、特色小鎮，關于特色小鎮及鄉村振興發展大致可歸納為以下幾點：

（1）產業發展是實現永續振興的關鍵。無論是歷史傳統觀光型村落（富陽東梓關村）、還是生態休閑體驗型村落（高家堂、余村、船村），抑或是特色小鎮，都需要有產業作為支撐，才能實現可持續發展。

（2）政府、企業、村集體、村民四者共謀、共治、共享是實現鄉村振興的基本保障。政府掌握著土地、財政、制度等諸多資源，是主導者和監管者；企業（開發商、投資者）是將圖紙變為實體的主要行動者，大多是具有創新精神的實踐者；村集體承擔著搭建多元主體（村民與政府、村民與企業、企業與政府）的溝通渠道，推動多元主體達成共識；村民個人是鄉村治理的參與者，也是利益分配的享有者。四者在共識驅動下的合作，是實現振興的重要基礎。

（3）做“有用的規劃”是實現鄉村振興的有效路徑。政府的引導、企業的參與、村民的支持，都需要圍繞既定的目標，才能形成合力，鄉村振興需要基于區位、自然資源稟賦、土地資源等要素進行高瞻遠矚的統籌謀劃，明確產業定位、發展方向，也需要從土地規劃建設、土地運營、招商政策、利益分配制度、治理模式等方面制定可操作的實施路徑，做到一以貫之。

（4）精細化治理是提升品質的重要保障。無論是城市里干凈整潔、綠意盎然的道路，還是美麗鄉村集中統一的污水處理設施；抑或是精心設計的公共廁所、風貌和諧的村民住宅，都體現了生態宜居、鄉風文明的美好生活環境，這背后有政府的嚴厲管控制度（如聯合公安開展違法建設懲處），也有村規民約對村民意識的引導和約束，兩者相輔相成，實現共同治理。

二、對花都的啟示

花都區是廣州副中心、后花園，著力實施鄉村振興戰略，全力以赴激發農村最大潛力，推進都市農業和數字鄉村建設，努力打造廣州實施鄉村振興戰略先行區和示范區，對廣州市推進國際大都市建設和粵港澳大灣區建設具有重要戰略意義。

花都區面積約969平方公里，鄉村地區村莊的城鄉結合特色鮮明，鄉村發展尤為具有代表性。花都區共有188條村，分為了城中村、近郊村、遠郊村三種類型，歷經幾十年飛越式發展，花都的城鄉邊界逐漸模糊，呈現出城中有鄉、鄉中有城的廣東特色，無論是城市建設、特色小鎮，還是鄉村振興，都與村莊整治息息相關。現針對花都區實際情況，結合考察感悟，提出如下建議：

（1）認清花都的短板和不足。花都是廣州北部門戶，區位優勢明顯；有山有水，生態本底好；有白云國際機場、廣州北站形成的空鐵樞紐，有地鐵、高速鐵路、高快速路，可快速連接廣州中心城區及珠三角其他城市，交通條件優良，但花都城鄉建設水平卻滯后于廣州中心城區、甚至增城等地區，究其原因主要有：一是關于城鄉建設品質的要素整合提升不夠，公共服務、生態、歷史文化等體現高品質區域的要素未能統籌謀劃，進行精細化設計和管理實施。二是產業發展驅動不足，多元產業結構體系未形成。花都一直以來是汽車產業獨大，珠寶、音響、皮革皮具等傳統產業優勢未充分展現；歷史人文、生態農業、生態旅游等觀光休閑旅游業發展潛力未充分挖掘。三是新增城鄉建設用地規模小，低效工業用地（村級工業園）盤活利用空間大，村級工業園遍布全區各村，留用地歷史欠賬多且開發利用效率低下，急需盤活提升。

（2）要規劃統籌，統籌規劃，立足“以產興城，以產興村”，著力構建多元產業體系。花都區擁有天然的生態資源稟賦，優良的交通條件，無論是先進制造業還是旅游觀光業都有良好的發展條件。全區應緊密圍繞“一軸四帶一核多組團”空間結構，深度整合生態、土地、人文等資源，明晰各版塊產業發展方向，深入挖掘各組團、各村落發展潛力，引導產城、產村融合發展。

（3）要因地制宜，分類舉措。花都區村莊類型多樣，有存在大量低效村級工業園、低效留用地、城鄉建設用地規模較多的城中村、近郊村；有擁有大量古建筑、古遺跡的歷史傳統村落（炭步傳統村落群、高溪村）；有山水田園風光本底好（炭步、赤坭村落群、梯面村落群），但建設用地規模少的遠郊村。用地規模較多的村莊可圍繞產業定位，在保障農民收益前提下，通過三舊改造或政府統租統建，盤活存量土地資源。用地規模較少的傳統古村落以及山水田園村落，應靠山吃山，靠水用水，統籌策劃，深入挖掘、整合已有資源，恢復生態，發展現代農業、生態觀光、休閑旅游業，引導一二三產深度融合。

（4）要搭建共同締造平臺，將政府、企業、村集體（村經濟社）、村民擰成一股繩，形成合力。花都的村莊大多以經濟社為單位，每條村涉及的利益主體較復雜，需要搭建暢通的交流平臺，統籌各方主體相互連接的關系。政府作為主導者，要強化導控，嚴格把關發展方向，合理建構利益分配制度；要加大公開力度，推進依法治村、民主決策；要積極引導社會資本參與（有創新實踐精神的企業家）；還要積極發現具有創新精神、領導特質及溝通協調能力者（德高望重的長者、知識分子、技藝達人），負責擔負宣傳、協調、承上啟下的溝通橋梁作用。

（5）要融合多方政策，打破常規，創新思路。鄉村振興不僅需要產業植入，還需要有資金保障，需要創新發展思路，尤其對用地規模十分有限的遠郊村，絕大部分為基本農田或生態農業區，必須打破傳統城鄉規劃思路，改變城鄉建設用地規劃套路，通過充分解讀耕地保護、土地治理、宅基地建設、農用設施配建、美麗鄉村建設等一系列有關鄉村發展的政策，探索創新思路和方法，靈活安排使用土地（如生態化的污水處理設施），吸引多方政策補貼資金，引導現代農業、觀光農業及旅游休閑（民宿）發展。

（6）要試點先行，形成頭雁效應。選取本底較好的區域作為試點，舉全區、全鎮、全村之力共同打造，形成良好示范。如正在推進的岐山村工業園改造，從策劃謀劃、制度機制、土地規劃、招商引資、運營管理等方面全流程考量，探索通過三舊改造完善用地手續，由政府統租統建，搭建平臺招商引資，推動村級工業園改造提升。如赤坭錦鯉村雖用地規模有限，可基于御盛馬場，以“馬文化”為主題，整體謀劃產業發展、村莊整治。

（7）要加強違法建設控制，通過精細化管理提升城鄉品質。在利益驅動下，違法建設現象一直無法得到遏制，不僅破壞了城鄉建設秩序、增加管理成本，還嚴重影響了城市形象和發展品質，政府應加強聯合執法力度，控制違法建設；要改變以往粗放式發展觀念，更加注重細節，精細化規劃、建設、管理公共基礎設施（道路、公配、垃圾處理等），不斷提升城市形象，改善鄉村面貌。

相關鏈接

花都區的土地資源不充裕。1995年出版的《花縣志》記載，據1982年土地資源概查，花縣土地總面積961.134平方千米，每平方千米平均有432人，比全省多168人，為全國平均人數的4.3倍。海拔50米以下平原占地共59294.83萬平方米，占花都總面積的61.69%；海拔50米以下高、中丘陵為主的面積有30312.56萬平方米，占總面積的31.5%；水域面積6506.02萬平方米，占總面積的6.8%；除江河外，能利用的水域面積3817.36萬平方米，占總面積的3.97%。據1986年土地資源詳查，境內土地總面積為1438931畝（959.287平方千米），按該年人口數計算平均每人有土地3.12畝（2080平方米），低于全省平均水平。全市耕地面積（含水田、旱地和菜地）32845.5萬平方米，僅占土地總面積的34.24%。土地后備資源不足，據1986年測算，全境未利用土地6666.67萬平方米，大多屬難利用土地。撤縣設市前的1992年末，全縣耕地總面積21999.67萬平方米。1993年以后，由于交通與城市建設發展和農業內部產業結構調整，非農業用地需求量增大，耕地面積逐漸減少。2000年，花都的總面積960.38平方千米，按年末總人口617638人計，人均土地面積1550平方米，僅為全省人均2060平方米的3/4強。年末，花都區實有耕地面積16687.6萬平方米，比1992年減少24.14%，全區人均耕地不足270平方米，保護耕地任務十分艱巨。

花都區的地勢由東北向西南階梯式斜降，北部多山陵，海拔高度在300～500米之間，屬南嶺九連山余脈；中部淺丘臺地，南部為廣花平原。境內最高峰是牙英山，海拔581米；最低點在巴江河畔的萬頃洋，海拔1.2米。花都層狀地貌明顯，存在海拔350～400米、150～200米、100～150米三級夷平面和60～80米、30～40米、15～40米、15～25米四級崗地或階地。

花都夏季長約五個半月，冬季約一個半月，春秋兩季約五個月。冬季時間短暫，偶有低溫，但持續時間短，回暖較快。夏季雖熱，但少酷暑，春秋兩季氣候溫和。夏季盛吹偏南風，冬季盛吹偏北風，年主導風向為北偏東，風力多為1～2級。