社會組織參與應急管理的實踐困境及路徑探析

浙江工商大學 李靜茹

一、社會組織參與應急管理的理論基礎

（一）新公共服務理論

新公共服務理論，是在批判新公共管理理論下過度強調市場化、民營化、分權化的基礎上提出來的，該理論認為政府及其工作人員要重視公民權、強調責任、強化民主、優化公共服務，以追求公共利益為最終目標，尤其強調公民個人及社會組織參與政治生活和社會生活的積極作用。新公共服務理念，為社會組織參與社會治理包括應急管理提供了堅實的理論基礎，更多社會組織和公民參與到社會治理中，其形成以政府為主導、社會組織協同治理的多元社會治理新模式。社會組織和公民個體既是公共服務的享有者，又是公共服務的供給者。在共同利益的推動下通過明確治理邊界、職責分工共促公共項目得到最有效和最負責的實施。新公共服務所倡導的服務供給，區別于新公共管理只注重數量和速度的效率供給，更關注社會組織以公共服務的提供者的角色和政府組織、公民等一起提供優質、更有效率的服務。

（二）協同治理理論

協同治理理論以治理理論為基礎發展而來，繼承了治理理論關于主體多元、伙伴關系、協商合作、共同愿景等理念要義，為進一步強調治理的多元主體在目標、行動及效果上的協同統一。協同治理以多元主體相互間共同利益和公共性為建立基礎，可通過集體行動實現能力有效整合以及合作有機協同。協同關系方面，主張政府主導，社會組織、市場組織、公民等多元主體深度參與的協同方式，這與我國實際更為契合。協同運作方面，多元主體間通過相互對話、溝通、信任、協調、整合等機制的良性運轉實現對共同事務的協同治理。以協同治理理論，作為社會組織參與應急管理的重要理論基礎，能更大限度發揮社會組織的特點優勢，可大幅度提升社會治理效率尤其是應對突發事件的處理效能。

二、社會組織參與應急管理的實踐困境

（一）法治保障不全面且存在滯后性

自2003年非典事件至今，我國逐步建立并完善了“一案三制”的應急管理體系，無論在相關的法律制度當中，還是在相關的應急預案當中，都在強調并鼓勵社會組織參與應急管理，但有關這方面的法制建設仍然有待加強。一方面，當前社會組織相關的法律制度大多較為宏觀且針對性不強，而對于社會組織及其成員與服務對象之間的法律關系并無明確性規定和說明。再加之注冊機制嚴格，其導致許多社會組織無法以“明確的身份”參與到應急管理的過程中。雖然截止2015年初，全國已有將近20個省級行政區域制定了志愿服務立法，但是國家層面的相關法律卻未公布，即地方性的立法先于了全國性的立法。另一方面，法制建設存在著滯后性，即一些規范性法律制度文件的出臺落后于實踐，很多文件的頒布都是在事件發生之后才陸陸續續地臨時出臺。但是這樣造成的結果就是成效遠不及事前的制度建設。例如2013年廬山地震發生以后，社會各種救援力量其中包括各類社會組織都自發性的向災區聚集。但是由于地震后道路發生嚴重的受損，其導致許多前往支持的救援力量擁堵在路上，無法及時的前往災區，造成了救援力量進不去，受災人員出不來的尷尬局面。因此，為確保地震搶險工作的順利進行，四川省才臨時頒布了《四川禁止社會車輛自行前往災區》的公告。

（二）政府扶持乏力

推進我國治理體系和治理能力現代化的進程中，需要各類社會組織的參與。為此，國家級各級地方政府就此采取了多項相關措施來扶持與發展新興的社會組織，使社會組織得到良好的發展從而更好地投身到社會治理當中。但是政府在扶持過程也存在著諸多問題。首先，政府職權賦能不足。政府職能轉移是社會組織參與包括應急管理在內的社會治理活動的基本前提，這就要求政府將權力下放到基層，且回歸到社會。然而，目前我國政府治理權力向社會組織開放的程度不足，社會組織沒有充分的職能權限成為其投身應急管理活動的一大阻力。其次，資金扶持不足。一方面，社會組織本身是非營利性組織，因此其資金來源極不穩定。另一方面，雖然隨著社會組織的發展，政府已經在很多方面加大對社會組織的資金投入力度，例如利用財政補貼和直接向社會組織購買服務等方式予以支持，但資金短缺依然是大部分社會組織發展所面臨的巨大限制條件。最后，平臺建設及相關政策落實不到位。很多地方都出臺了一系列優惠政策來幫助和促進社會組織的發展，但是在實際的操作過程中，有一些優惠政策例如稅收減免、人才孵化等難以落實的現象經常發生。

（三）社會認同度低

隨著社會組織的發展，其參與社會治理的范圍逐漸擴大，在參與過程中發揮出的功能成效也逐漸向社會顯現。但是我國社會組織依然存在公眾認同偏低的現實情況。首先，我國的社會組織普遍表現出依附性現象，即自身獨立性不強。尤其表現在財政方面，資金來源大多依靠政府撥款，行政色彩濃厚，同時表現出一定的官僚化。例如2020年新冠疫情防治過程中，武漢紅十字總會出現的問題在一定程度上反映出社會組織的官僚化現象，因此造成公信力缺失，其導致民眾普遍不信任。此外，社會組織參與到社會應急管理也表現出一定的效率偏低，管理失范等問題。綜上事例中，紅十字總會在抗擊疫情過程中，因物資調配不及時，大量的社會捐贈積壓在紅十字會的倉庫中，導致防護物資緊缺的一線醫院無口罩、防護服可用，造成嚴重的資源浪費。這對疫情防治造成了很大程度的延誤和損害，也無疑加重了民眾對社會組織的不認同感，進而限制其應急管理水平和能力的發揮。最后是文化氛圍的缺失。長期以往，我國的各種社會治理功能都是由政府單一主體承擔，多元主體共同治理、社會組織提供公共服務等公民文化尚未形成和完善，因此民眾在面對突發事件等危機時，更多地是想依賴政府而不是社會組織。

三、社會組織參與應急管理的路徑探析

（一）完善法律保障

通過法律法規明確社會組織在突發事件管理中的責任地位，是保障社會組織順利參與應急管理工作的前提。目前，我國已制定了許多與突發事件應對相關的法律及各種規章文件，主要是針對國家應急管理方面存在的一些問題，然后逐步對應急管理體系進行完善。但是在現有的法律條文之下，對于突發事件應急處理過程中社會組織的參與及責任認定并無明確說明。因此，在應急管理中應逐漸完善各類應急預案，落實社會組織的主體責任，為其參與應急管理提供可操作的制度環境。在突發事件的管理中，社會組織被賦予相應權限的同時，也要承擔起相應的政治、法律以及道德責任。在應對社會組織在應急管理工作中是否能依法辦事，是否圍繞社會公共利益進行管理活動，維護社會穩定做好責任評估。

（二）加大資金扶持

由于我國目前大多數社會組織都處于發展初期，資金來源渠道較為單一，自我造血能力不強，政府可建立應急管理專項資金，用于幫助優秀的社會組織發展。政府的財政支持對于社會組織不僅是很重要的資金來源，還是社會組織保持活力的重要支柱。我國的社會組織在應急管理中表現出普遍性的資金缺乏，即便是具有自我造血能力的社會組織，其資金來源大多也都是社會捐贈，具有不穩定性。針對這些情況，政府對于承擔了應急管理職能的社會組織，可以通過應急管理專項資金，通過引導激勵等方式賦能社會組織，可促使社會組織能夠在突發事件的應對中更加穩定持久地發揮作用。

（三）加強自身能力建設

社會組織只有加強自身能力建設，提高應對重大突發性危機事件的能力，才能在應急管理中發揮更大作用，贏得社會認同。首先，社會組織要建立科學合理的管理機制，并建立健全運行制度。通過科學合理的組織章程，要約束組織成員行為，減少官僚風氣。確保在危機事件發生時，能按照流程迅速采取針對性的反應措施。其次，要加強人員專業技能培訓，突發事件的應急管理是一項專業性強的系統工程，只有具備專業的技能素質，才能更有效地應對危機。因此，社會組織除了合理的組織制度建設，建立科學的人才培育管理機制，也是重中之重。

四、結語

社會組織作為一種獨立于政府之外的非營利組織，其自身具有的多種獨特優勢，要對于支撐其參與到社會突發事件的應急管理中具有十分重大的作用，從目前形式分析，政府在應急管理當中依然占據著主導地位。

在政府部門的指揮及指導之下，應充分吸納社會力量的參與和支持，才能平穩應對各種突發危機事件帶來的挑戰。社會組織也應當規范自身行為，從而實現自我善治，真正做到與政府的合理配合。