“放管服”改革中市場監管的治理工具變革

蘇州大學政治與公共管理學院 劉敏

一、問題提出

地方政府治理是國家治理體系和治理能力現代化的關鍵，治理能力的提升有利于全面深化改革目標的實現。在市場環境日益復雜的今天，“放管服”改革在市場監管領域的變革也對政府治理能力有了新的要求，而治理工具的選擇與有效運用則是提升政府治理能力的關鍵，有效的治理工具有助于“重塑政府形象、提升政府治理能力、擺脫治理困境”[1]。

十九大明確指出“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”[2]。而放管服改革是轉變政府職能的重要舉措之一，目的是處理好政府與市場的關系，通過簡政放權、放管結合、優化服務三管齊下推動政府職能轉變，優化營商環境，激發市場活力和社會創造力，從而促進經濟持續健康發展。然而目前對于市場監管尤其是食品安全監管的法律法規尚不完善，如《食品安全法》采用大小企業“一刀切”的市場準入制度，高門檻將大量小作坊和流動攤販從法律上排擠出市場，而現實中它們游離于市場準入機制邊緣而成為令執法者頭疼的“執法困境”。因此如何在“放管服”改革的背景下從服務型政府建設的目標出發實現對市場的有效監管變得尤為重要。

二、文獻回顧與治理工具

（一）文獻回顧

20世紀70年代以后，西方福利國家政策的失敗與當時興起的新公共管理運動為政府治理工具的研究提供了方法論基礎和現實需要。一般認為，政策工具、公共行動的工具和政府工具的表述等同于治理工具。自改革開放以來，我國治理變革從主體、方式、對象和取向等角度綜合來看經歷了從改革前的一元治理、集權治理、人治為重、和管制政府、黨內民主到多元治理、分權治理、注重法治和服務政府、社會民主的總體轉變。學界對政府治理模式的研究主要從兩種角度進行切入：第一種劃分時期，細分變遷過程。1978到1991年由集權行政轉向分權管理、1992年到2002年轉向分權治理、2003年到2012年轉向多元治理、2013年至今轉向善治；另一種是區分背景，0通過分析未來的變遷趨勢，強調參與合作、多中心協商、虛擬政府、有限、服務、法治等特征進行加入。

（二）政府治理工具

學界對于治理工具類型化研究并沒有達成一致的意見，主要有以下幾種觀點：社會治理結構、國家或政府組織政治管理結構、政策目標或活動本身、公共服務制度安排、政府活動方式、政府內部管理技術手段。根據政府在市場監管領域變革的研究背景看，政府治理工具是指政府在市場監管活動中運用的治理手段和治理方式。案例主要涉及同時也是目前討論較多的三種治理工具。

運動式治理往往是各級政府機關，通過政治動員的方式對特定事件進行治理，是治理手段中目前最為常用的一種，其特征主要為臨時性、強制性和不連續性，短時間內打擊力度大,治理效果明顯，但這種治理方式難以形成一種常態化的穩定的治理體制，深層次問題無法根治[3]。常態化治理是指常態條件下，在明確的制度程序引導由專人協同社會力量對日常生活各種突發情況進行管理，是一種主體多元化的、制度性的、經常性的管理方式，有利于實現社會長期穩定和諧，區別于運動式治理[4]，其鼓勵社會力量廣泛參與，治理手段法制化以及從源頭根治、治理效果有可持續性。協同治理是指為解決共同面對的社會問題，包含通過正式的恰當的方式進行合作，并各自承擔相應責任的一種治理方式。多元性、動態性、公共性、互動性是協同治理的主要特征，其既追求效率的工具理性，又關切價值理性，是兩者的有機統一[5]。

三、案例素描：夢花街餛飩的“死”與“生”

“一家店養活了散戶困難家庭”夢花街餛飩20多年來因口味好、用料足、價格實惠，深受百姓的歡迎。夢花街餛飩曾于2015年參加電視節目《夢想改造家》并一夜成為焦點，被民眾譽為“上海灘十碗最好吃的餛飩”之一。可躥紅后不久，就因為被舉報無證經營被關停了。雖然餛飩鋪生意十分火爆，然而這么多年確實是一直處于非法經營的狀態。因不符合申請條件，餛飩鋪多年來一直未能辦理衛生許可證、營業執照等經營所必需的行政許可證件。此外，餛飩鋪屬于典型的“居改非”商鋪，存在著一定的安全隱患，環保、消防也不達標。而且地處居民區的餛飩鋪可能存在著擾民的問題，如在參加《夢想改造家》對鋪面進行裝修的過程中便由于餛飩鋪空調外機的擺放位置以及裝修過程中擾民多次被附近鄰居投訴甚至狀告。黃浦區相關負責監管人員在接到投訴后表示房子必須是商業用途，在我國現行法律法規約束下，在原址上重新辦證幾乎沒可能，也因為這種種問題，宋家餛飩鋪的營業執照、經營許可等遲遲未能辦下，夢花街餛飩鋪只能在一片惋惜聲中閉門謝客，而由于之前的躥紅和宋家姐妹的經歷，餛飩鋪的關停引發了廣泛的社會關注。“這么多年了，他們一直對我們挺照顧的”“實際上以前有過例行檢查，但檢查前會接到通知‘你們關幾天再說吧’”，然而這次卻是真的關停了。一方面，餛飩鋪關系民生，既解決了原本生活困難的宋家多年來的生計問題，又承載了民眾對于美味的牽掛和喜愛，是政府對于民生的關懷；另一方面，餛飩鋪涉及法治與責任，無證照經營理應依法取締，是政府職能部門依法行政的責任。“城市是需要一碗餛飩，還是更需要法治精神”，這個問題使政府陷入兩難境地。直到李克強總理在“放管服”改革座談會中提及這家小店的遭遇，使得夢花街餛飩鋪迎來了轉機。當年年底由上海市政府和黃浦區政府負責牽線搭橋，區市場監管部門則對于合法化經營提供具體指導并幫忙尋找合適、合法的經營場所?！梆I了么”主動聯系宋家姐妹，表示愿與其進行品牌合作，同時分擔餛飩鋪新址的租金。就這樣，多方合力，餛飩鋪以不變的口味和服務、煥然一新的身份和鋪面喜獲新生，這碗源于宋家姐妹的老味道得以繼續飄香上海弄堂。

夢花街餛飩鋪事件后，上海市食藥監局發布了《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）（征求意見稿）》，管理辦法中對于這類小型餐飲服務提供者，將實施臨時備案制度。而分類化、清單化、標準化和網格化也在此后成為黃浦區著力探索和實施的主要監管方式。之后，在2019年黃浦區食品安全辦公室也會同相關行業協會制定了對于此類小型餐飲服務提供者的標準化、規范化的管理文件，對全區更大范圍內試行標準化管理的試點工作，輻射300余戶小型餐飲單位。并在此基礎上，貫徹責任導向的理念和動態化、實時化和可視化的監管目標，著手建立“黃浦區市場監管局網格化監管平臺”以覆蓋監管全過程。同時將綜合化的網格監管于城市的網格化管理對接，把市場監管中的食品安全監管問題納入城市網格化管理，形成“發現、反應、處置、反饋”的食品安全監管閉環。

四、夢花街餛飩事件始末看政府治理工具的變革

（一）前期運動式執法、無奈監管

夢花街餛飩店在無證無照的情況下竟然一直非法經營二十多年，如果不是因為上節目躥紅和改造擾民遭投訴的話，可能還會繼續以這種非法經營狀態營業下去，會有很大的隱患。在案例中，執法部門在對其關停時，宋家姐妹的話“22年了，他們一直對我們挺客氣”，以前執法工作人員會在檢查前上門通知，“你們關幾天再說吧”，由此可見每次檢查時都會提前通知，雖然在執法過程中執法人員從情理方面考慮到了民生，但卻沒有從根本上解決問題，只是一種運動式執法，檢查時查處力度大，但是效果并不持續，如果像本案例中已被提前告知，應付過檢查還是存在安全隱患，并不能保證就餐人員的人身安全。這也與流動攤販和小餐飲店的監管具有的跨邊界、跨部門的性質有關，這需要部門間的一個聯合行動，但是運動式執法卻一般都是有針對特定問題的某個部門或組織執行的，因此這種運動式執法的方式在當前的法律制度背景中也有其無奈。

（二）事中協同助力重生、創新監管

案例中接到投訴后對違法經營的夢花街餛飩店進行依法關停，是政府發揮監管職能、堅持依法行政的體現，目的是為了保障社會的食品安全，是維護公共利益的體現。但是餛飩店的關停意味著宋家三姐妹的生計來源就斷了，食客們想再吃到美味實惠的夢花街餛飩也就難了，這關乎民生。在這種情與法的博弈中政府執法人員陷入了兩難的境地，必須要求政府部門創新監管方式，而“放管服”改革的提出為執法部門提供了解決思路。對于這件事的處理上海市和黃浦區人民政府并沒有直接采取政府出資的方式大包大攬的解決，而是采用了協同治理的方法，充分聽取群眾的意見，想辦法幫餛飩鋪重開，在這個過程中，由政府牽線搭橋，引入市場中的企業，借助市場的手，為夢花街餛飩鋪解決租金和鋪面問題，而黃浦區監管局則幫助其解決辦理證照的問題，通過多方互動合作，共同促成了餛飩鋪的重新開張。上海市和黃浦區政府部門堅持了為民服務的理念，充分考慮到了群眾對于餛飩鋪的支持以及宋家三姐妹的生活問題，協同社會其他部門，共同促成了餛飩鋪的重生，使執法更有溫度。

（三）事后常態化機制構建、完善監管

從個案的角度來看，夢花街餛飩是幸運的，但這種幸運模式不可復制，要讓同樣深受征召困擾的弄堂美食走向規范，從個案走向普遍，需要從制度上逐步完善。為此，相關食藥監局發布了相關的臨時備案監督管理辦法，暫時實行備案制，解決了短時間內辦理證件的難題，既依法辦事，又顧全民生；同時黃浦區也創新制定了一系列的監管制度與方式，尤其是實行網格化的網絡監管平臺，進行動態、及時的監管，一方面從制度法規上進行規定，另一方面通過監管平臺的構建，達到監管的動態可持續，逐步實現監管的規范化和常態化。

五、結語與對策

夢花街餛飩事件所暴露出政府在監管過程中的不足、困惑與創新值得深思。運動式監管在很大程度上難以從根本上解決問題，出現問題一關了之，也過于不近人情，無論加大力度、嚴格執法關停還是照顧面子、暫避風頭在本案例中都不得當。面臨這個難題案例中上海市、黃浦區政府部門的做法值得借鑒。由此可見，要實現有效的監管，需要從以下幾方面入手：

（1）堅持為人民服務的理念，監管也是為了更好地服務。要改變過去傳統的強制性執法方式，樹立“放管服”理念，在執法過程中堅持為民服務的本位，健全公民和其他社會組織的參與和互動機制，提高服務和管理水平。

（2）協調好公共利益和個人利益、情與法的關系。對不急于一時做出決斷的事情，要廣泛了解各種聲音和需求并進行深入調研，在權衡利弊的基礎上做出決定，既要保障社會的公共利益，也要考慮到部分人的民生和福利問題，盡可能使各方利益最大化。

（3）創新監管和治理方式，靈活運用多種治理工具，逐步改變對運動式執法的依賴，要有針對性地建立常態化的治理機制，充分利用各種力量，發揮其優勢，整合資源，協同解決存在的問題。同時，加強政府內部各部門間的協作，完善法律法規，尤其是一些涉及多部門的社會問題在分清職責的基礎上建立部門間的聯動機制。