淺析高速公路收費年限到期問題

栗輝 張立輝

（河北省公路事業發展中心，河北 石家莊 050000）

截至2020年底，全國高速公路里程16.1萬km，位居世界第一。如今《條例》出臺已將近18年，《條例》出臺前已經建成的高速公路大部分都已超過20年，高速公路收費到期的問題日益突出，且高速公路當前面臨現狀也不容樂觀。如何解決這些問題，在政策上如何化解，在實操中如何實施，均是當前急需研究的問題。

一、當前高速公路的基本現狀

（一）總量大、增長快

我國高速公路發展始于20世紀80年代的滬嘉高速，短短三十幾年高速公路里程就超過了16萬km。2000年前，全國用時12年高速公路通車里程還不足2萬km，2003年底達到2.97萬km，2005年底達到4.1萬km，2007年底達到5.4萬km，2008年至2020年每年高速公路里程年均增長7600多km。

（二）投資大、造價高

以“十三五”期的數據為例，高速公路累計完成建設投資10.07萬億元，資本金累計投入3.44萬億元，資本金占比為34.2%，除資本金外，全部為債務性資金。整個“十三五”期間高速公路每公里造價為1.42億元，相比“十五”“十一五”“十二五”期間的每公里造價均出現很大幅度上漲。

（三）債務規模大、收費增長緩

截至2020年底，全國高速公路債務余額總量為6.7萬億元，相比2016底凈增加2.1萬億元，2017年至2020年全國高速公路收費額年增長率為13.67%、8.74%、7.41%和10.95%，整體呈下降趨勢。按2020年通車里程算，每公里負債4832萬元，按平均剩余15年（每年345天）收費期估算，剩余收費期內單公里每天需償還9337元本金，若包括養護、運營管理費用、債務利息每天支出超1萬元。2020年全國實際通行費收入為4566億元，單公里每天僅為8655元，不足償還本金，實際還存在南北、東西等差異，大部分路段獨立核算無法維持運營。

（四）支出逐年增加、缺口越來越大

2016年至2020年全國高速公路支出分別為8002、8523、9025、10224和11743億元，缺口分別為3821、3771、3857、4673和5584億元。隨著里程不斷增長和各路段通行年限增加，養護、管理、稅費等支出會逐年增加，各年的支出中債務本息約占支出的80%，所有的缺口均需要借新還舊，在收費增速放緩、債務余額擴張加速的情況，缺口將會越來越大。

二、高速公路收費到期后面臨的問題

（一）運營管理經費無法保障

當前，公路養護管理經費主要來源為燃油稅。以2020年為例，華北某省年度燃油稅安排的公路養護管理資金為121億元，與2009年稅費改革元年相比僅增加31%左右，而該省國省干線公路里程卻增加了近1萬km，增幅近100%。加上物價上漲和其他支出，養護管理資金存在一定缺口，到期高速公路運營管理經費根本無法保障。

（二）運營管理體制機制尚不完善

當前的高速公路運營管理，主要依托高速公路管養單位，經費從通行費中列支。如收費到期后取消收費，經費無法保障，單位無法正常運轉，出現管理空白。而當前高速公路實行全國聯網，對各路段的管理要求較高且全國已基本統一標準，如某1路段缺失管理單位，可能造成整個路網的管理漏洞，后果不堪設想。目前，全國免費通行的部分路段，只能由省級某國有企業集團公司負責運營管理，體制機制尚不完善。

（三）路網資源高效利用體系不完備

當前全國高速公路一張網運行，在省行政區內收費標準基本保持平衡，如某1條段高速公路免費通行，將導致免費通行路段車輛暴增而發生擁堵。以某省ST高速為例，免費后客貨車日均交通量相比免費前增長40%左右，特別是短途貨車增長尤為明顯，大于整體增幅，車輛通行速度大大降低，而相鄰的JK高速公路車流量不足，收費額較低，路網整體效率降低。

三、問題出現的原因

深入分析全國高速公路面臨的突出問題背后的原因：

（一）高速公路建設成本上漲過快

根據交通運輸部發布的近年來高速公路建設成本數據，平原地區雙向四車道高速公路每公里最高造價為2.48億元，最低造價7800萬元，與“十二五”相比增長幅度超過20%，與2000年左右相比超過100%，與20世紀90年代高速公路建設初期相比，造價上漲超過400%。

（二）通行費標準基本維持不變

與造價過快上漲相比，收費標準多年來基本保持不變，或略微提升。以華北地區某省高速公路收費標準為例，最早90年代通車的JS高速公路收費標準為0.4元/公里·小客車，最新2021年通車的JX高速公路（該地區僅此條段）收費標準為0.65元/公里·小客車，收費標準僅上漲62.5%，收費標準上漲幅度遠遠低于建設成本的上漲速度。

（三）建設速度與區域經濟發展不匹配

2008年金融危機和2020年新冠肺炎疫情以來，政府要求經濟穩增長和拉動投資方面發揮更大力度，造成建設速度很快，同時由于建設區域的變化，新建設的高速公路多處于山嶺重丘區，區域經濟總量和密度低，車流量增長緩慢，從近年來通車路段實際車流量來看，部分路段尚不足可研交通量的40%。

四、解決對策及建議

面對收費額增長率趨緩、債務余額不斷增加、缺口逐年增大、收費效益逐年下降的嚴峻形勢，高速公路收費到期后，每年上萬億元的支出缺口，將成為政府財政不可承受之痛。針對當前出現的問題，以及未來可能出現的風險，提出三條對策建議：

（一）調整公路收費政策

針對當前的問題，原有收費到期后必須免費通行的政策應該調整。在2019年5月司法部公布的《中華人民共和國公路法》（送審稿）中明確了可收費的公路包括政府依法收回收費到期的收費公路，同時在《條例》中也明確省級政府對本行政區的所有高速公路可實行新的“統貸統還”政策，同時明確所有高速公路債務償清的，可按養護管理繼續收費。從法律修訂的整體方向和《條例》具體條款設置上，收費政策調整將是解決高速公路收費到期后的法律與政策的基礎和根本。

（二）做好管理體制機制準備

從修訂的法律和《條例》中發現，經營性高速公路收費到期后應該收回，按照新的“統貸統還”政策繼續收費，主體是省級政府，交通運輸主管部門應該是具體實施單位，政府機關無法承擔具體的運營管理工作，以前成立的投融資平臺是較為合適的管理主體。當前，大部分省份已經完全取消了原有的高速公路投融資平臺，不利于今后高速公路管理。同時，應該盡快制定高速公路到期后的接受主體、移交程序、移交標準等具體的管理規定，以便順利實施新的“統貸統還”政策。

（三）做好社會公眾引導

當前無論媒體報道還是公眾認知，仍然停留在高速公路是一個暴利行業，片面地認為收費到期后就應該免費通行，這種環境不利于實施新的“統貸統還”政策。應充分向社會公示當前所面臨的困難和形勢，從社會發展、經濟負擔、稅收原理上論證高速公路長期收費的合理性。同時，還要加大普通干線公路的養護管理，讓廣大公眾享受到與高速公路相當的便捷出行服務。

五、結語

高速公路收費到期后面臨的問題，是社會主義市場經濟發展到一定階段的必然結果，客觀的面對問題，深入的分析問題，找到解決之策，才是實現交通強國發展戰略的必經之路。