自主決策 看上去很美

文 浮塵

推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，提高執(zhí)法監(jiān)管效能，讓“看得見(jiàn)”的人執(zhí)法，是本輪改革追求的目標(biāo)之一。為盡可能調(diào)動(dòng)基層積極性，避免過(guò)多的“岸上干擾”，國(guó)家層面出臺(tái)了很多剛性規(guī)定，例如，不強(qiáng)求上下對(duì)應(yīng)、不允許干預(yù)地方改革等。目的無(wú)非是通過(guò)增強(qiáng)地方的自主決策能力，為事權(quán)承擔(dān)創(chuàng)造良好的工作條件。這本是非常好的愿景，但因推進(jìn)過(guò)程中部分基礎(chǔ)性問(wèn)題懸而未決，一些被認(rèn)為是必須的指導(dǎo)也因剛性規(guī)定的強(qiáng)行隔斷，導(dǎo)致實(shí)施過(guò)程中的“變味”“走樣”。例如執(zhí)法和行業(yè)管理的邊界劃定、職責(zé)劃分五花八門(mén)導(dǎo)致的指導(dǎo)對(duì)象不清等。

改革是對(duì)利益分配格局的重新調(diào)整，外部環(huán)境、特別是涉改對(duì)象對(duì)改革的態(tài)度，在很大程度上決定了最終走向。要爭(zhēng)取涉改對(duì)象支持，除了需要經(jīng)過(guò)科學(xué)論證、廣泛征求意見(jiàn)、兼顧利益相關(guān)方訴求外，還需要打破條塊制約、營(yíng)造支持氛圍、消除模糊地帶、調(diào)動(dòng)外部資源、合理劃分權(quán)責(zé)等落地支撐。然而，在改革落地過(guò)程中，這些本應(yīng)在改革框架設(shè)計(jì)時(shí)解決的支撐，卻被執(zhí)行過(guò)程中的“一刀切”帶偏方向。

外部環(huán)境營(yíng)造超出了編辦和行業(yè)參與者的能力范圍，后期改革落地過(guò)程中遇到的問(wèn)題，或多或少地與配套工作存在關(guān)聯(lián)。若據(jù)此將改革中的問(wèn)題完全歸咎于改革參與者，既不夠客觀公允，也不利于對(duì)改革“后半篇文章”進(jìn)行適度糾偏。為此，我們有必要對(duì)改革的外部環(huán)境做一番審視。

成天一針見(jiàn)血，自認(rèn)快意恩仇。苦心尋章摘句，風(fēng)雨中猶清醒。所謂生民立命，過(guò)眼便成浮塵。文章若能濟(jì)世，應(yīng)問(wèn)懸壺之人。

自主決策 難達(dá)預(yù)期

先談?wù)勛灾鳑Q策的可行性，這也是本輪改革中爭(zhēng)議最大的話(huà)題。

盡管大家都知道國(guó)家層面有硬性規(guī)定，但每次調(diào)研反映最多的，仍是上級(jí)沒(méi)有給予足夠指導(dǎo)。有同志提出：“行業(yè)主管部門(mén)常抱怨體制亂，可為什么理順體制的機(jī)會(huì)送上門(mén)來(lái)，卻不去抓住呢？不干涉至少還可以指導(dǎo)，不便詳細(xì)指導(dǎo)至少也應(yīng)該給出一個(gè)能服眾的標(biāo)準(zhǔn)！”

上述意見(jiàn)具有一定普遍性，“不強(qiáng)求上下對(duì)應(yīng)、不干預(yù)地方改革”和“不進(jìn)行有效指導(dǎo)”之間，是不能人為劃上等號(hào)的！另一方面，突然間讓原本“跟著走”的同志去“帶隊(duì)伍”，這從天而降的“權(quán)利”，很容易讓其不知所措。就像大學(xué)新生，在享受離開(kāi)父母的短暫“自由”之后，多數(shù)會(huì)陷入迷茫。只可惜改革完成的考核時(shí)間，并沒(méi)有大學(xué)四年那么長(zhǎng)。

簡(jiǎn)單來(lái)講，地方自主決策，與其心理準(zhǔn)備、能力儲(chǔ)備和主動(dòng)適應(yīng)密切相關(guān)。調(diào)研結(jié)論是制度預(yù)期的自主決策與地方的基礎(chǔ)儲(chǔ)備之間，還存在不小差距；改革設(shè)計(jì)的“不強(qiáng)求、不干預(yù)”與行業(yè)主管部門(mén)的工作要求間，還存在諸多不匹配。傳統(tǒng)文化中，解決此類(lèi)問(wèn)題靠輔助機(jī)制。代換到改革這件事上，解決的途徑就是修改頂層設(shè)計(jì)，并沿著設(shè)計(jì)思路開(kāi)展行之有效的行業(yè)指導(dǎo)。令人遺憾的是，行業(yè)要么止步于“令行禁止”，要么忙于自家改革無(wú)暇他顧?？傊谳o助機(jī)制缺位的情況下，地方雖然實(shí)現(xiàn)了自主決策，但其效果卻和改革的預(yù)期存在顯著的差距。

事后補(bǔ)丁 無(wú)法治本

在改革醞釀過(guò)程中，行業(yè)應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的是，從一體化的法律法規(guī)體系及一體化的人事制度設(shè)計(jì)中，有效剝離出改革后的行政職能、行政輔助職能、社會(huì)服務(wù)職能和行政執(zhí)法職能，為平息執(zhí)法改革過(guò)程中的爭(zhēng)議出臺(tái)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。甚至可以嘗試推動(dòng)國(guó)家層面的《交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法條例》編制工作，以明確執(zhí)法職能的方式助推改革。然而，相關(guān)事項(xiàng)似乎至今尚未聽(tīng)到任何進(jìn)展。

當(dāng)然，行業(yè)部門(mén)確實(shí)面臨客觀困難，無(wú)論理順體制，還是改革立法，難度都很大，無(wú)法一蹴而就。但總不能因?yàn)橛欣щy就止步不前吧？退一步講，即使不作全面指導(dǎo)，也可以爭(zhēng)取幾個(gè)共建試點(diǎn)，拿出個(gè)樣本來(lái)“曲線(xiàn)指導(dǎo)”。遺憾的是，這方面工作也裹足不前。

不可否認(rèn)，行業(yè)在改革“后半篇文章”上還是下足了功夫的。例如，開(kāi)展交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域突出問(wèn)題專(zhuān)項(xiàng)整治，編印交通運(yùn)輸行政執(zhí)法人員應(yīng)知應(yīng)會(huì)手冊(cè)系列叢書(shū)，梳理交通運(yùn)輸執(zhí)法事項(xiàng)目錄清單，部署“四基四化”建設(shè)，開(kāi)展執(zhí)法隊(duì)伍履職試點(diǎn)等。從中我們也能體會(huì)到行業(yè)致力于發(fā)展的決心，但實(shí)事求是地講，從源頭上理順和事后“打補(bǔ)丁”，其效果畢竟不可同日而語(yǔ)。

管理慣性 滋生情緒

按照責(zé)權(quán)對(duì)等原則，放手讓地方去干，就意味著管理思路、特別是上級(jí)部門(mén)的管理思路需要隨之調(diào)整，上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)的制約就會(huì)相對(duì)減弱。屬于地方事權(quán)、在自主決策范圍內(nèi)的事，上級(jí)部門(mén)就不宜過(guò)多參與。實(shí)際情況是，在傳統(tǒng)管理思維慣性和被誤讀的“精細(xì)化管理”理念共同作用下，部分上級(jí)單位仍習(xí)慣“統(tǒng)計(jì)一切、知曉所有”，即便這部分內(nèi)容已不在其職責(zé)范圍內(nèi)。地方也不免因?yàn)樽约旱摹邦I(lǐng)域”被上級(jí)“入侵”而產(chǎn)生抵觸情緒。

當(dāng)雙方的對(duì)立情緒與改革遺留問(wèn)題相疊加，且找不到適當(dāng)宣泄口時(shí)，內(nèi)部矛盾就開(kāi)始累積：上邊會(huì)認(rèn)為下面“站位不高”，下面會(huì)認(rèn)為上邊“沒(méi)事找事”。究其原因，不過(guò)是思維慣性作祟，但在缺乏換位思考和充分交流的情況下，這種對(duì)立卻構(gòu)成惡性循環(huán)的根，滋生出行業(yè)戾氣。

對(duì)“精細(xì)化管理”的誤讀在于，管理思維沒(méi)有主動(dòng)適應(yīng)改革事權(quán)調(diào)整，“穿新鞋走老路”。這讓大家看不到真正的希望。各行其是的問(wèn)題反饋到改革上，就變成了“我自閑庭信步”的“超脫”。造成改革思路得不到自上而下的延續(xù)，這就是改革設(shè)計(jì)者面臨的系統(tǒng)性難題。

外部影響 行深至遠(yuǎn)

再談?wù)劯母镔x能和資源保障這對(duì)“孿生兄妹”，他們不可分割也不能分割，這是事權(quán)對(duì)等的另一層涵義。需要慎重考慮的是，“分家”以后，執(zhí)法和行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)往往分設(shè)。為保持局部最優(yōu)，領(lǐng)導(dǎo)也可能加入非均衡博弈，從而加劇問(wèn)題的復(fù)雜程度。

簡(jiǎn)單地說(shuō)，“人隨事走”“事隨編走”是保障工作平穩(wěn)過(guò)渡的最佳方案，但其中卻夾雜了最大限度保留一個(gè)可依托辦事機(jī)構(gòu)的“私心”，它讓“分家”變得不那么純粹。如果領(lǐng)導(dǎo)再借助管理威權(quán)加入非對(duì)稱(chēng)信息博弈，就會(huì)進(jìn)一步加大分工的不確定性。這悖離了改革的初心，是改革設(shè)計(jì)者始料不及的問(wèn)題。

拋開(kāi)設(shè)計(jì)者單位及個(gè)人的利益不談，改革本身還會(huì)面臨諸如巡視、審計(jì)、問(wèn)責(zé)等執(zhí)紀(jì)利劍。所以，改革方案在設(shè)計(jì)過(guò)程中，當(dāng)面對(duì)諸如“應(yīng)該怎樣”和“為什么這樣”等問(wèn)題時(shí)，穩(wěn)妥起見(jiàn)，往往會(huì)回到中規(guī)中矩的軌道，這其實(shí)與改革精神并不合拍。在不能實(shí)現(xiàn)大規(guī)模突破的前提下，改革方案必然很難讓人“眼前一亮”。改革設(shè)計(jì)者思考得更多的，是方案必須符合當(dāng)下各項(xiàng)規(guī)定，還要經(jīng)得起推敲。由此看來(lái)，現(xiàn)行制度與改革思路相契合是很必要的。一種解決方向是制度及時(shí)跟進(jìn)，另一種則是建立糾錯(cuò)機(jī)制，為改革創(chuàng)新提供保障。

簡(jiǎn)單總結(jié)，改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在有限的資源和看得見(jiàn)的掣肘中，改革設(shè)計(jì)者也面臨著艱辛和不易，后期管理慣性、穿新鞋走老路、制度束縛和領(lǐng)導(dǎo)介入構(gòu)成的非均衡博弈，更加劇了改革思維和執(zhí)行過(guò)程之間的沖突。無(wú)論如何，改革方案總歸是在內(nèi)外糾結(jié)中付諸行動(dòng)了。當(dāng)單位掛牌、人員到位后，執(zhí)法改革也正式開(kāi)啟了“下半場(chǎng)”，相關(guān)問(wèn)題將逐一浮出水面。