實用性村莊規劃編制策略探討

孫祥龍，何鑫，徐建華，廖海燕，吳越

（華藍設計（集團）有限公司）

1 傳統村莊規劃存在問題

1.1 編制理念有所偏差，“城市本位”傾向明顯

根據《城鄉規劃法》，村莊規劃與城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃共同構成了城鄉規劃的法定體系。雖然屬于下位規劃，但村莊規劃卻承載著促進鄉村振興和指導村莊建設、保護和改善村莊環境等重大使命，這也決定了村莊規劃具有與廣大人民群眾聯系最緊密、最“接地氣”、最大程度落地實施等特征。但是作為引導村莊發展和建設的藍圖，村莊規劃關注的不僅僅是村莊建設問題，還包括系統性的村莊發展問題，除了對村莊居民點進行規劃，還涉及村莊空間的演變、城鄉關系的平衡以及鄉村產業引導等問題。

然而，傳統村莊規劃受到“城市本位”思想的影響，支撐村莊規劃的城鄉協調理論、人居環境科學理論以及“反規劃”理論等未能在規劃中得到很好的體現[1]。一方面片面地將村莊規劃理解為城市規劃的延續，簡單套用城市規劃的編制方法處理村莊空間布局和用地問題，把城市小區規劃、園林綠化的經驗簡單套用到村莊規劃中，導致村莊規劃“千村一律”，喪失了農村應有的個性和特色。另一方面，“就村莊論村莊”情況明顯，簡單地將村莊規劃理解為“農村居民點”規劃，重點關注拆遷、安置、修路、鋪設管道等具體建設行為，而對村莊產業、風貌、文化和整個村域范圍內山、水、林、田、湖、草組成的復合性生命系統缺乏整體考慮，導致規劃成為近期實施性規劃，指導效力明顯不足。部分村莊規劃基本等同村莊整治規劃，很大篇幅集中在農房美化、治污改廁、垃圾處理、村莊綠化等方面，而關于經濟產業發展布局、公共基礎設施建設等內容的篇幅過少，無法有效指導村莊發展（見圖1）。

圖1 村莊規劃在國土空間規劃體系中的地位

1.2 目標定位脫離村莊實際，片面追求“新、奇、特”

村莊規劃的目標定位直接影響村莊未來的發展方向，需要結合村莊的發展基礎、關鍵問題以及區域村莊發展統籌、當前的發展趨勢進行綜合判斷。然而受領導意志或個人喜好影響，規劃人員在對村莊發展解析不深的情況下，無視鄉村歷史、規模、布局等傳統特點[2]，只要求好看，追求高大上，片面提出一系列“新、奇、特”的發展定位。例如，很多條件一般的村莊盲目跟風，在規劃中提出要發展康養旅游、休閑度假等，而沒有考慮招商和區位的可能性；在缺乏充分評估論證的情況下，提出建設大廣場及其他大型設施，忽略了村民的實際需求，造成耕地減少、土地資源浪費和財政負擔。

1.3 對村莊特性研究不充分，規劃缺乏特色

每一個村莊都擁有屬于自己的“故事”。大部分村莊都是歷經長時間積累形成的生命有機體，村民的生產生活習慣、社會結構、文化習俗以及宗教信仰等都會對村莊發展方向和空間形態產生影響，規劃編制應予以充分考慮。但目前村莊規劃重點關注物質空間的營造而忽略了非物質空間的規劃和地域差異的考量，忽略了規劃用途和受眾的多樣性，導致村莊規劃無法針對性地解決當地農民和農村的實際需要，甚至帶來了生產生活不便、生態環境破壞和地方特色消失等一系列嚴重后果。過多采用城市規劃的手法處理村莊空間形態，存在嚴重的“一刀切”和形式主義問題，呆板機械、簡單劃一的空間處理方式嚴重破壞了村莊長期積淀形成的空間肌理，泯滅了村莊內在的精神特質。

1.4 對村民實際需求研究不足，規劃缺乏針對性

如前文所述，村莊規劃屬于城鄉規劃法定體系中的下位規劃，因此，對村民實際需求的研究尤為重要。但是在村莊規劃編制過程中，作為規劃參與主體的村民往往處在被動接受的地位，其真實想法難以得到落實。部分村莊規劃編制過程中對村民意愿的調查往往流于形式，對村民的發展意愿和實際訴求缺乏深度研究，導致規劃的符合性不高。同時，很多村莊規劃忽略了快速變化的村莊發展環境和日益多樣化的村民需求，例如，村民對文化設施、兒童和老年設施、電商用地等的需求以及對鄉村環境改造和精神文化生活的需求等，致使村莊規劃難以滿足村民生產生活的實際需要。

1.5 公眾參與程度較低，規劃編制“不接地氣”

目前很多村莊規劃因公眾參與性較低、規劃團隊對村莊缺乏深入研究等原因，導致規劃“不接地氣”。具體包括以下幾個幾方面。

①規劃編制過程缺乏互動，作為村莊規劃最重要的利益相關主體和建設參與者，村民不知情或參與不充分是造成村莊規劃脫離實際的重要原因。

②規劃團隊缺乏對村莊的深度研究。目前很多設計單位對村莊規劃的復雜性認識不足，規劃團隊人員構成單一，缺乏具有豐富村莊調研實踐、研究經驗或生活經歷的規劃人員參與，簡單照搬城市規劃或社區規劃的編制方法，導致規劃“水土不服”。

③規劃缺乏更加有效的表達。村莊規劃中空間布局的規劃占很大篇幅，設計單位往往采用簡單的空間布局來描述村莊建設遠景和實施手段，更多體現的是現狀和遠景建設成果兩個靜態間的比較，缺乏實施計劃性的研究和實施過程各節點的動態描述，對規劃的實施過程缺乏有效引導，規劃實施進程表達缺乏可讀性，導致實施主體憧憬美好未來卻又無從著手。

2 村莊規劃編制的理性反思

村莊規劃的編制看似簡單，實際上是個非常綜合的規劃，編制過程中牽扯到政府、村集體、村民以及企業等多方的利益，涉及用地布局、村莊遷并、設施安排、風貌改造、產業發展、環境保護等多方面的內容。加之目前對村莊規劃缺少應有的重視，受“城市本位”思想影響較重，規劃編制人員對村莊發展規律和空間肌理缺乏深入的研究，對村民生活習慣和實際訴求缺少細致的調查，導致村莊規劃的實用性大打折扣，規劃的指導效力明顯不足，最終淪為“墻上掛掛”。總體來看，導致村莊規劃實用性不足的原因包括很多方面，但是提高政府的規劃組織水平和標準要求，增強規劃師的業務素養仍是關鍵所在。

對于規劃組織部門，要切實加強政策法規學習和先進案例的分析，提高村莊規劃編制的組織能力；加強與規劃團隊的溝通銜接，保證相關規劃要求的有效傳導；充分尊重村莊發展規律，減少對規劃的不合理干預。對于村莊規劃師，一方面要以最嚴謹的態度對待村莊規劃工作，摒棄“城市本位”的思想，以高度的責任心和使命感對待村莊規劃工作，通過扎實的理論學習，充分認識村莊發展規律；另一方面要“到群眾中去”，深入細致的開展調查分析，充分了解村民的生活習慣和真實訴求，讓村莊規劃解民所憂、為民所用。此外，在村莊規劃編制過程中要堅守職業底線，切實作為村民的利益代表，盡可能排除外部因素對村莊規劃的干擾，努力做到規劃的客觀公正和科學合理。

3 實用性村莊規劃編制策略

實用性村莊規劃本質上就要是做到“實在”和“管用”，避免反復折騰和浪費。“實在”是要針對村莊發展實際，以問題導向、需求導向開展規劃編制工作，切實解決問題、滿足需求；“管用”是要突出可操作、可實施，最大程度達到規劃目的和實施效果。從以上問題分析和實際村莊規劃情況來看，提高村莊規劃實用性可從更新理念、準確定位、深入研究、強化特色、廣泛參與等方面入手，多角度發力，切實提高村莊規劃的指導性、準確性和操作性。

3.1 發展理念要“新”：摒棄“城市本位”思想，積極融入“人—地—產—居—文”系統化發展理念

長期“以城市為中心”的發展方式和“城市本位”的規劃思想，使得村莊規劃帶有濃厚的城市規劃色彩，不僅無法有效指導村莊規劃建設，反而給村莊發展帶來一定的困擾。新時期的村莊規劃應果斷摒棄“城市本位”思想，充分吸收吳良鏞院士提出的人居環境科學理論和日本宮崎教授概括的鄉村規劃五要素理論等理念，從“人（村民）—地（用地）—產（產業）—居（居住）—文（文化）”等核心要素系統化發展的角度謀劃村莊規劃，形成更加符合村莊發展實際、更加綜合全面的村莊規劃要素體系。

1）人：從被動的“接受者”向“主人翁”轉變

人是村莊實現持續發展的核心要素，村民是村莊規劃最重要的利益主體。要轉變傳統村莊規劃簡單粗暴的人口分析方法，充分了解村民群體的親緣關系、社會結構、人口分布和流動趨勢；采用抽樣方法了解個體的生活狀況、收入來源和對未來的期望。

2）地：從簡單用地規劃向用地權屬清晰轉變

土地權屬清晰是村莊規劃得以落實的必要前提。傳統村莊規劃普遍缺乏對土地產權關系的調查和分析，缺乏對村民土地財產權利的保障，直接導致權利沖突，規劃要素落地較難。要轉變傳統村莊規劃用地布局的程序，將權屬關系調查和分析前置，正確處理村莊用地需求和村民土地權利的關系，保障規劃用地的落實。

3）產：從落實布局向盤活資源轉變

產業是村莊吸引資源要素集聚的核心，選擇適當的產業一直是村莊規劃的薄弱環節。傳統村莊規劃普遍缺乏對產業發展規律和現狀的深入分析，簡單表達產業發展意向，缺乏科學性和操作性。新時期的村莊規劃應從增加農民收入的角度出發，全面分析村莊產業發展的基礎條件和周邊環境，盤點村莊資源，選擇合適的產業類型，策劃“接地氣”的項目，保障產業規劃落地，引導形成“一村一品”。

4）居：從簡單的物質空間營造向聚落形態的優化和重塑轉變

村莊居住空間的布局和形態是區別于城市的重要外在表現，依山傍水、聚落而居成就了村莊的“形態美”。傳統村莊規劃往往缺乏對村莊山水格局、空間肌理的深入研究，居住空間布局存在呆板、單調等問題，“去農村化”“千村一面”現象比較嚴重。新時期的村莊規劃應加強對村莊山水格局的空間分析，尊重和保護傳統村落形態，可充分采用“補形”的方法重塑和優化村莊格局，形成獨特的聚落形態。同時，要注重村莊風貌的引導，避免雜亂無章但也不能追求千篇一律，以適度統一的村莊風貌引導村莊形成“一村一韻”。

5）文：從文化缺失向鄉村文化振興轉變

文化是鄉村發展的靈魂，傳統風貌、布局肌理、建筑模式都是村莊的文脈和特色所在。傳統村莊規劃重物質空間建設、輕文化傳承和氛圍營造的規劃理念一定程度上造成了鄉村文化建設的欠缺，導致村莊的吸引力的下降，原有的鄉村文化體系因保護不力和城市文化的沖擊，呈現出逐步瓦解的趨勢。新時期的村莊應增強村莊文化的保護力度，充分挖掘村莊優秀文化資源，對古宅、古樹、古跡進行嚴格保護的同時，加強對民俗禮節、傳統藝術等“無形”文化的保護，通過建筑小品、綠化、墻體立面等形成特色元素、文化符號，將“無形”文化充分體現在村莊風貌、產業、景觀之中，形成“一村一特色”。

3.2 目標定位要“準”：從村莊實際出發，科學謀劃村莊定位和目標

要改變以往村莊規劃重建設規劃輕發展指引的做法，提高對村莊發展定位、發展目標謀劃的重視程度，提出適度超前、契合村莊發展實際的目標定位。首先，要加強與上位規劃和相關規劃的銜接，排除領導意志的片面干預，根據實際情況充分論證后提出合理的目標和定位。其次，應深入研究村莊發展的歷史趨勢，盤點村莊的資源、面臨的發展機遇，充分考慮外部發展環境，在多方面因素疊加分析的基礎上提出符合村莊發展實際的方向。最后，在謀劃村莊目標定位的過程中要統籌考慮周邊村莊的發展現狀和規劃目標，堅持規模化、差異化的發展思路，從區域統籌的視角提出符合區域和村莊自身發展實際的目標定位。

3.3 特性研究要“深”：深入研究村莊基礎條件，充分彰顯村莊個性和特色

轉變以往村莊規劃要求低、研究淺的錯誤觀念，鼓勵村莊規劃師發揚“工匠精神”，以高度的責任心和使命感嚴肅對待村莊規劃工作。首先，通過深入研究村莊發展條件，深度了解村民的實際需求，篩選符合村莊實際的產業體系，塑造村莊發展的特色，優化村莊獨特空間形態等形式，增強村莊規劃的針對性，打造具有個性化、符號化的村莊形象。其次，增強對村莊規劃成果的審核要求。針對以往村莊規劃存在的批量復制、簡單替換等亂象，要增強對村莊規劃成果的審核力度，對低質量規劃成果堅決予以否定。同時，需提高特色村莊規劃編制的準入條件，對特色研究內容提出明確要求。最后，應注重在保護中創新，深入研究發展環境的變化趨勢和村民的最新需求，適當增加文化娛樂設施、兒童和老年設施用地，豐富村莊精神文化生活。

3.4 村民參與要“廣”：村民全過程參與，確保規劃“接地氣”

規劃開展的不同階段，村民的參與形式應有所側重，現狀調研階段要做細做實：通過開展問卷調查、入戶訪問等方式，深入了解村民發展意愿、生活狀況和生產方式；針對不同人群設置不同的問卷和訪談內容，提高調研的針對性和有效性。規劃方案編制階段要深入溝通。以通俗易懂的方式將規劃方案向村民展示，并就方案涉及的突出問題進行深入的溝通交流，涉及村民切身利益的問題要做好征求意愿和解釋工作，保證村民訴求得到充分表達。規劃成果公示階段要暢通意見反饋渠道。按照法律規定對規劃成果進行公示，通過設立宣傳欄、意見箱保障村民意見能夠及時反饋，必要時可通過宣傳講解等方式增加村民對規劃的了解。此外，應充分考慮村民學歷不高、專業性不足等因素的影響，將規劃成果可視化、動態化、簡易化表達，爭取讓村民更加深入了解規劃內容（見圖2）。

圖2 村民積極參與村莊規劃調研

4 結語

村莊規劃是一項綜合性、實踐性的工作，實用性是對其最基本也是最重要的要求。由于長期受“城市本位”思想影響，加之對村莊規劃編制重視程度不夠、公眾參與性低，以往的村莊規劃對村莊發展的指導性明顯不足。新時期的村莊規劃，唯有以實用性為導向，突出村民的主體地位，凸顯村莊個性和特色，強調“接地氣”“真管用”，才能真正引導鄉村“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”。