公物利用訴訟中原告資格的判斷
——以岳麓書(shū)院收費(fèi)案為視角

賈寧琦

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410000)

一、案情概要及核心爭(zhēng)議點(diǎn)

2018年末，湘潭大學(xué)倪洪濤教授因岳麓書(shū)院門票價(jià)格問(wèn)題將湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)告上法庭，稱為岳麓書(shū)院案(案件號(hào)：(2019)湘01行終570號(hào))。2018年12月，原告倪洪濤花費(fèi)50元購(gòu)買門票參觀5A級(jí)風(fēng)景區(qū)岳麓書(shū)院，其認(rèn)為：岳麓書(shū)院的門票價(jià)格是依據(jù)2012年6月8日原湖南省物價(jià)局對(duì)湖南大學(xué)作出的湘價(jià)函[2012]77號(hào)《關(guān)于岳麓書(shū)院·中國(guó)書(shū)院博物館門票價(jià)格及講解費(fèi)的復(fù)函》(下稱復(fù)函)予以確認(rèn)的，上述復(fù)函的有效期截止于2015年底。期限截止后，湖南省發(fā)展和改革委員會(huì)(下稱省發(fā)改委)在未舉行聽(tīng)證的情形下便依據(jù)湖南大學(xué)岳麓書(shū)院向其價(jià)格管理處提交的《岳麓書(shū)院關(guān)于申請(qǐng)繼續(xù)執(zhí)行湘價(jià)函[2012]77號(hào)的報(bào)告》作出湘發(fā)改價(jià)服[2015]1109號(hào)《關(guān)于岳麓書(shū)院和中國(guó)書(shū)院博物館門票價(jià)格的批復(fù)》(下稱1109號(hào)批復(fù))，同意湖南大學(xué)繼續(xù)按照復(fù)函內(nèi)容收取岳麓書(shū)院的參觀費(fèi)用。倪洪濤認(rèn)為省發(fā)改委作出的延長(zhǎng)許可期限的1109號(hào)批復(fù)并未舉行聽(tīng)證，而湖南大學(xué)亦未將批復(fù)內(nèi)容進(jìn)行公示，同時(shí)將收費(fèi)的許可交由他人實(shí)施，違反了法律的相關(guān)規(guī)定，侵害了包括倪洪濤在內(nèi)的公眾的利益，故向一審法院長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院提起訴訟，請(qǐng)求確認(rèn)省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)無(wú)效，同時(shí)請(qǐng)求省發(fā)改委向其賠償經(jīng)濟(jì)損失50元。一審法院認(rèn)為倪洪濤購(gòu)買門票進(jìn)行參觀是其與湖南大學(xué)岳麓書(shū)院間進(jìn)行民事活動(dòng)的行為，其與湖南大學(xué)之間的法律關(guān)系系民事法律關(guān)系，省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)并未直接損害其合法的權(quán)益，因此一審法院以倪洪濤無(wú)原告資格為由裁定駁回其起訴。倪洪濤不服提起上訴，二審長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院以該1109號(hào)批復(fù)系省發(fā)改委對(duì)湖南大學(xué)岳麓書(shū)院作出，與倪洪濤無(wú)直接利害關(guān)系為由，裁定駁回上訴，維持了原裁定。

本案的爭(zhēng)議點(diǎn)是：倪洪濤與被訴行政行為即省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)是否具有行政訴訟中要求的利害關(guān)系，倪洪濤是否是本案適格的原告。

本案看似為參觀門票糾紛，其實(shí)質(zhì)卻是指向了公物利用訴訟中原告資格的確認(rèn)問(wèn)題。行政法中的公物，是指在給付行政的模式下，行政機(jī)關(guān)履行職能為人民提供生存照顧的物質(zhì)手段。隨著公物利用形式的多樣化，出現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)直接提供公物利用、行政機(jī)關(guān)委托(授權(quán))第三方進(jìn)行管理的公物利用以及行政機(jī)關(guān)征用私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公物利用等三種公物利用的類型，公物利用的法律關(guān)系是指在公物的設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督的過(guò)程中，公物的所有者與管理者、所有者與使用者、管理者與使用者、使用者、管理者與監(jiān)督者之間形成的行政法律關(guān)系。[1]

本案是典型的因行政機(jī)關(guān)委托(授權(quán))第三方進(jìn)行管理的公物利用產(chǎn)生的糾紛中關(guān)于公物使用者的原告資格問(wèn)題，也是本文討論的重點(diǎn)。由于我國(guó)自然資源與人文資源的所有權(quán)歸屬國(guó)家，因此在大部分的公物利用中行政機(jī)關(guān)既扮演了公物利用的所有者的角色，同時(shí)也是公物利用的管理者。行政機(jī)關(guān)集公物的所有權(quán)與管理權(quán)于一身，必然導(dǎo)致公物利用的效率低下，無(wú)法為公眾提供更好的公物服務(wù)。隨著給付型政府建設(shè)的不斷推進(jìn)以及高效行政的倡導(dǎo)，公物的所有權(quán)和管理權(quán)逐漸分離開(kāi)來(lái)，由符合條件的法人或者組織依據(jù)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)或者委托對(duì)公物進(jìn)行管理。由于公物利用涉及公民的利益需求，加之我國(guó)公物所有權(quán)的獨(dú)斷性以及接受委托(授權(quán))進(jìn)行公物管理主體極為有限的自主性，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在其委托(授權(quán))第三方進(jìn)行公物利用管理時(shí)極有可能侵犯公民與公物利用直接相關(guān)的合法權(quán)益，因此，何時(shí)賦予公物使用者以原告資格，是防止在公物利用過(guò)程中行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，保障公民公物利用權(quán)必須討論的問(wèn)題。

二、本案關(guān)于原告資格判斷的司法裁判邏輯及其評(píng)析

本案中，一審長(zhǎng)沙市天心區(qū)人民法院認(rèn)為倪洪濤可以基于消費(fèi)者的自由選擇權(quán)就是否參觀岳麓書(shū)院進(jìn)行選擇，省發(fā)改委的批復(fù)未對(duì)其產(chǎn)生強(qiáng)制性的效力，進(jìn)而認(rèn)為該1109號(hào)批復(fù)不會(huì)對(duì)倪洪濤產(chǎn)生影響，因此判定倪洪濤與該批復(fù)無(wú)利害關(guān)系。二審長(zhǎng)沙市中級(jí)人民法院認(rèn)為倪洪濤因其非行政行為相對(duì)人的身份而與該行政行為無(wú)利害關(guān)系。兩審法院對(duì)于倪洪濤原告身份的確認(rèn)的確是嚴(yán)格依照法律的限定以及傳統(tǒng)思路的認(rèn)定進(jìn)行，但是不得不說(shuō)，該認(rèn)定嚴(yán)重忽略了案件的具體情況以及社會(huì)法治的發(fā)展?fàn)顩r。

(一)倪洪濤的權(quán)益無(wú)法通過(guò)民事糾紛解決途徑予以救濟(jì)

一審法院作出的倪洪濤買票參觀岳麓書(shū)院為單純的民事活動(dòng)、僅產(chǎn)生民事法律關(guān)系的認(rèn)定，無(wú)視了省發(fā)改委許可湖南大學(xué)岳麓書(shū)院繼續(xù)收費(fèi)申請(qǐng)的行政行為對(duì)該民事行為的必然影響。本案中我們可以看出，省發(fā)改委依據(jù)湖南大學(xué)岳麓書(shū)院的申請(qǐng)作出的1109號(hào)批復(fù)，將本已于2015年底到期的許可期限延長(zhǎng)三年，也就是說(shuō)，基于上述批復(fù)，公民參觀岳麓書(shū)院必須按照批復(fù)的內(nèi)容支付相應(yīng)的費(fèi)用，無(wú)法按照意思自治原則對(duì)參觀的項(xiàng)目、內(nèi)容、價(jià)款進(jìn)行自由選擇。同時(shí)由于岳麓書(shū)院這一人文資源具有獨(dú)特性和不可替代性，更加削弱了公民利用該公物滿足自我文化需求的選擇自由和意思自治。綜上，省發(fā)改委的1109號(hào)批復(fù)，雖未在字里行間中出現(xiàn)明確的影響倪洪濤權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容，但是其內(nèi)容直接賦予了涉案公物管理者——湖南大學(xué)岳麓書(shū)院對(duì)該公物收取費(fèi)用的權(quán)力，同時(shí)對(duì)費(fèi)用的具體金額予以明確，管理者湖南大學(xué)岳麓書(shū)院對(duì)此并無(wú)任何自由裁量的余地，因此該1109號(hào)批復(fù)實(shí)際上對(duì)倪洪濤的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響。換言之，表面上看倪洪濤購(gòu)買門票參觀岳麓書(shū)院的行為是其與岳麓書(shū)院間進(jìn)行的民事法律活動(dòng)，但因省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)，使公物的管理者湖南大學(xué)岳麓書(shū)院與倪洪濤在該“民事法律活動(dòng)”中均無(wú)自由選擇的權(quán)利，并非民法意義上的雙方當(dāng)事人基于自愿達(dá)成合意而作出的意思表示，該意思表示在很大程度上受限于省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)。因此，1109號(hào)批復(fù)對(duì)倪洪濤參觀岳麓書(shū)院的公物利用權(quán)產(chǎn)生了必然且無(wú)法避免的影響，倪洪濤的權(quán)益亦無(wú)法通過(guò)民事糾紛解決途徑予以救濟(jì)，一審法院對(duì)該1109號(hào)批復(fù)與倪洪濤無(wú)利害關(guān)系的認(rèn)定是不當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)是否為行政相對(duì)人并非“利害關(guān)系”判斷的唯一標(biāo)準(zhǔn)

與一審法院關(guān)于利害關(guān)系認(rèn)定相比較，二審法院的認(rèn)定顯得更加粗糙，僅以倪洪濤并非涉案1109號(hào)批復(fù)的相對(duì)人，該批復(fù)不影響其權(quán)利義務(wù)為由否認(rèn)了倪洪濤的原告資格。我國(guó)行政訴訟關(guān)于原告資格的認(rèn)定，主要經(jīng)歷了從直接利害關(guān)系人到行政相對(duì)人、從行政相對(duì)人到法律上利害關(guān)系人、再到利害關(guān)系人的發(fā)展過(guò)程，對(duì)于利害關(guān)系的判斷已不再是簡(jiǎn)單地認(rèn)定其是否為行政行為的相對(duì)人。對(duì)“利害關(guān)系”的認(rèn)定已不能再將其簡(jiǎn)單地視為解釋法律的問(wèn)題，而應(yīng)把其放入法律裁判的情景之下，把“利害關(guān)系”的認(rèn)定看作立法機(jī)關(guān)授予司法機(jī)關(guān)的一種自由裁量的權(quán)力，[2]由司法機(jī)關(guān)在具體裁判中，結(jié)合具體的規(guī)則對(duì)利害關(guān)系進(jìn)行判斷，才能更加有利于權(quán)利人的權(quán)利保護(hù)以及防止司法資源的浪費(fèi)和濫用。

無(wú)論是一審法院抑或是二審法院，否認(rèn)倪洪濤在本案中的原告主體資格均以其與涉案1109號(hào)批復(fù)無(wú)利害關(guān)系為由，但對(duì)“利害關(guān)系”的認(rèn)定卻相去甚遠(yuǎn)，這也從另一方面反映了我國(guó)司法實(shí)踐中對(duì)“利害關(guān)系”界定的混亂，長(zhǎng)此以往必然損害司法權(quán)威的樹(shù)立和司法公正的實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于類似本案的公物利用訴訟中原告資格問(wèn)題，有必要統(tǒng)一司法認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

三、公物利用關(guān)系法律性質(zhì)之界定

要確定公物利用訴訟中的原告資格，首先應(yīng)當(dāng)將公物利用關(guān)系的性質(zhì)予以確定。翁岳生主編的《行政法》一書(shū)中對(duì)公物的概念和分類進(jìn)行了闡述，認(rèn)為公物是指行政機(jī)關(guān)為履行其行政職責(zé)所提供的物，包括直接供一般人民普通利用或特別利用的公共用財(cái)產(chǎn)。[3]關(guān)于公物法律關(guān)系，傳統(tǒng)的研究基于福利國(guó)家理論和所有權(quán)、管制權(quán)劃分的理論，將公物的法律關(guān)系依據(jù)“公物的所有、管理和使用”劃分，王名揚(yáng)先生在其《法國(guó)行政法》中就是以上述思路對(duì)公物進(jìn)行闡述的。[4]但是該理論僅強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)對(duì)公物的掌控權(quán)以及公物使用者是行政機(jī)關(guān)對(duì)公物行使所有權(quán)和管理權(quán)的直接相對(duì)人，同時(shí)期日本的行政法學(xué)者鹽野宏的觀點(diǎn)中也做類似的闡述。而隨著新視野下給付行政理論的興起及發(fā)展，對(duì)公物的管理已非行政機(jī)關(guān)的專屬權(quán)利，行政機(jī)關(guān)逐漸將可由其他法人或者組織管理的公物管理權(quán)限，授權(quán)或者委托給其他法人或者組織進(jìn)行管理，行政機(jī)關(guān)則扮演一個(gè)監(jiān)督者或者審批者的角色，因此有學(xué)者認(rèn)為，公物法律關(guān)系是指在公物設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督的過(guò)程中，公物所有者與管理者、所有者與使用者、管理者與使用者、使用者、管理者與監(jiān)督者之間所形成的行政法律關(guān)系。此外，有些作者將公物法律關(guān)系分為公物提供法律關(guān)系與公物利用法律關(guān)系，公物提供法律關(guān)系包含公物所有與公物管理兩方面內(nèi)容，將公物管理關(guān)系分為公物的成立、維持、修繕及防止對(duì)公物的障礙、公物的具體使用關(guān)系的確立以及公物相鄰關(guān)系的規(guī)制四種。[5]而在上述作者的論述中，公物利用法律關(guān)系是狹義的討論公物的利用者的權(quán)利屬性。盡管各理論研究結(jié)果不同，但不難看出隨著社會(huì)生活水平的提高以及公物利用逐漸趨向于民營(yíng)化，在提供公物的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)退居后方，對(duì)可投向社會(huì)的公物進(jìn)行許可式的管理，而由符合條件且獲得許可的個(gè)人或者組織機(jī)構(gòu)向社會(huì)提供公物服務(wù)、負(fù)責(zé)公物服務(wù)的維持、修繕及防止對(duì)公物的障礙，由社會(huì)公眾享受公物或者服務(wù)的模式已成為政府更好地提供公物和服務(wù)的手段和方式。簡(jiǎn)言之，在此種公物利用的模式下，行政機(jī)關(guān)起統(tǒng)領(lǐng)和分配的作用，而公物的管理者必須服從行政機(jī)關(guān)的分配和指令向社會(huì)公眾提供公物或服務(wù)，而接受公物或者服務(wù)的公眾表面上是從公物管理者處獲得的公物服務(wù)，但其實(shí)質(zhì)仍是行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾作出的給付行政行為，管理者的存在實(shí)際上并不影響行政機(jī)關(guān)提供公物的行為對(duì)享受公物服務(wù)的公眾產(chǎn)生影響。無(wú)論公物服務(wù)的提供方式如何變遷，公物使用者的角色和地位從未發(fā)生改變，其仍是公物的需求方和公物使用權(quán)利的享有者。因此無(wú)論行政機(jī)關(guān)采取自行管理或者是委托(授權(quán))他人對(duì)公物進(jìn)行管理，行政機(jī)關(guān)在其法定職責(zé)內(nèi)就公物管理作出的相關(guān)行政行為，均可認(rèn)定為其直接對(duì)公物進(jìn)行管理所作出的行政行為。

四、規(guī)范保護(hù)理論下公物利用者原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

(一)保護(hù)規(guī)范理論與主觀公權(quán)利

關(guān)于公物利用權(quán)利的性質(zhì)，理論界存在“反射利益說(shuō)”“法律上利益說(shuō)”“訴訟利益擴(kuò)大論”“公共信托理論”以及“區(qū)分‘依賴?yán)谩汀聦?shí)利用’”五種學(xué)說(shuō)。[6]我國(guó)將“利害關(guān)系”作為行政訴訟原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷了一定的時(shí)間，至今為止，其內(nèi)涵和外延均發(fā)生了一定的變化，2000年的行政訴訟司法解釋首次將“利害關(guān)系”作為我國(guó)原告資格的判定基準(zhǔn)，但同時(shí)增加了“與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系”這一限定。2014年《行政訴訟法》修法延續(xù)了上述判定標(biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步擴(kuò)大原告資格的范圍，修法時(shí)將原來(lái)的“法律上的利害關(guān)系”修改為“利害關(guān)系”。同時(shí)關(guān)于行政訴訟原告資格的法律規(guī)定也明確為：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”。至此，對(duì)行政訴訟的原告認(rèn)定分為行政相對(duì)人和利害關(guān)系人，行政相對(duì)人的原告資格已獲得普遍承認(rèn)，只有在判斷行政相關(guān)人或者第三人時(shí)，才需要借助對(duì)“利害關(guān)系”的認(rèn)定。由于“利害關(guān)系”判斷標(biāo)準(zhǔn)主觀性強(qiáng)、操作性不夠強(qiáng)以及僅限于判斷是否存在某種法律事實(shí)、未涉及法律解釋方法的運(yùn)用等局限性，[7]學(xué)界因此對(duì)“利害關(guān)系”的研究仍處于百家爭(zhēng)鳴的狀態(tài)，學(xué)界未形成主流意見(jiàn)以及法律規(guī)定的不具體性，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定十分混亂。

劉廣明訴張家港市人民政府行政復(fù)議案的裁判仿佛為我國(guó)行政訴訟中原告資格認(rèn)定指明了方向。在再審裁定中，法院首次借鑒德國(guó)法上的“主觀公權(quán)利”概念和“保護(hù)規(guī)范理論”就“利害關(guān)系”進(jìn)行判斷。法院在判定主觀公權(quán)利時(shí)提出若原告訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)益是行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)所依據(jù)的相關(guān)法律需要考慮和保護(hù)的法律上的權(quán)益，即可根據(jù)情況認(rèn)定其有值得行政法保護(hù)的主觀公權(quán)利，判定其具有原告資格。主觀公權(quán)利是對(duì)權(quán)益的認(rèn)定，保護(hù)規(guī)范理論則是對(duì)主觀公權(quán)利在實(shí)體法上存在形式的探求。[8]在劉廣明案中，法院在論證如何適用保護(hù)規(guī)范理論時(shí)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)參照行政實(shí)體法律規(guī)范的體系、立法宗旨，及作出被訴行政行為的目的、內(nèi)容和性質(zhì)。但是這種體系化解釋仍應(yīng)有其界限，由于司法能力和司法資源的有限性，不能無(wú)限擴(kuò)大被保障的權(quán)益的范圍。劉廣明案的一審、二審法院沿用了傳統(tǒng)的“不利影響”或者是“實(shí)際影響”標(biāo)準(zhǔn)否認(rèn)了劉廣明的原告主體資格，但是在再審裁定中，法院對(duì)于“利害關(guān)系”的解讀由判斷個(gè)人權(quán)益是否受到損害以及可能受到損害，轉(zhuǎn)向了其是否存在值得保護(hù)的主觀公權(quán)利。由此，主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論成為判定行政訴訟原告資格的全新標(biāo)準(zhǔn)。

主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論為行政訴訟中利害關(guān)系的判斷提供了新的思路，主觀公權(quán)利理論與保護(hù)規(guī)范理論也獲得了學(xué)者和司法實(shí)踐者的廣泛關(guān)注。主觀公權(quán)利和保護(hù)規(guī)范理論產(chǎn)生于德國(guó)。在德國(guó)現(xiàn)代公法中，主觀公權(quán)利被定義為個(gè)人為自身利益而根據(jù)公法規(guī)范所享有的要求國(guó)家為或者不為一定行為，抑或承擔(dān)一定義務(wù)的權(quán)能。自耶氏根據(jù)“地位理論”對(duì)公民的主觀公權(quán)利進(jìn)行體系化歸納以后，行政法類的公法的內(nèi)容及目的不再只是強(qiáng)調(diào)客觀法的秩序，而是具有了類似于私法請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)。之后，布勒又對(duì)主觀公權(quán)利理論進(jìn)行了重要發(fā)展，使主觀公權(quán)利徹底由自然法轉(zhuǎn)向?qū)嵶C法。迄今為止，主觀公權(quán)利的核心要義包括：一是主觀公權(quán)利概念建立在客觀法與主觀權(quán)利相互區(qū)分的基礎(chǔ)上；二是主觀公權(quán)利的產(chǎn)生依賴于客觀法，即“權(quán)利法定”；三是主觀權(quán)利與客觀法并非完全對(duì)應(yīng)，即并非所有的客觀法都會(huì)構(gòu)成公民的主觀權(quán)利，某些公法規(guī)范只設(shè)定了行政履行職責(zé)的義務(wù)，與這些公法規(guī)范對(duì)應(yīng)的只是個(gè)人的反射利益。[9]隨著德國(guó)法教義學(xué)的發(fā)展，行政法領(lǐng)域引入主觀公權(quán)利的概念，成為判斷公民在行政法上請(qǐng)求權(quán)的專屬概念。行政相對(duì)人基于基本權(quán)利理論的影響在行政法領(lǐng)域的主觀權(quán)利并無(wú)爭(zhēng)議。因此，主觀公權(quán)利的判定問(wèn)題就主要集中于第三人或是利害關(guān)系人領(lǐng)域。

德國(guó)法是基于保護(hù)規(guī)范理論對(duì)主觀公權(quán)利進(jìn)行判定。主觀公權(quán)利在后續(xù)的研究過(guò)程中逐漸發(fā)展成為：產(chǎn)生主觀公權(quán)利的客觀法規(guī)范必須包含對(duì)個(gè)人利益的保護(hù)。因此保護(hù)規(guī)范理論要求主觀公權(quán)利存在的公法規(guī)范在保護(hù)公共利益的同時(shí)也要兼具對(duì)私益的保護(hù)。因此，保護(hù)規(guī)范理論成為區(qū)分主觀公權(quán)利和反射利益的重要標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)客觀法規(guī)范是否具有私益保護(hù)性的判斷，本質(zhì)上屬于法律解釋研究的范疇，該解釋經(jīng)歷了從嚴(yán)苛到緩和的發(fā)展階段。在布勒時(shí)代，人們對(duì)客觀法“個(gè)人利益指向”判斷時(shí)，十分重視立法者的主觀意圖；“二戰(zhàn)”后新的保護(hù)規(guī)范理論要求客觀地綜合文義、體系、合憲性等解釋方法來(lái)判斷該規(guī)范是否為保護(hù)規(guī)范。如今基本權(quán)利法教義學(xué)的發(fā)展，新保護(hù)規(guī)范理論強(qiáng)調(diào)在解釋一般法規(guī)范時(shí)，可以在一般法中通過(guò)對(duì)基本權(quán)利的精神和價(jià)值的解釋，認(rèn)定其對(duì)私益的保護(hù)性。

(二)規(guī)范保護(hù)理論下公物利用者原告資格的判定

在存在公物的所有者、管理者和使用者三方主體的公物利用關(guān)系中，對(duì)公物利用者原告資格的判斷，應(yīng)當(dāng)在認(rèn)清公物利用關(guān)系實(shí)質(zhì)的基礎(chǔ)上，借助“主觀公權(quán)利”和“保護(hù)規(guī)范理論”的內(nèi)涵完成。在存在三方主體的公物利用關(guān)系中，不應(yīng)僅以行政行為直接針對(duì)的對(duì)象來(lái)認(rèn)定原告資格，而應(yīng)考慮行政行為的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和其所涉及的公物利用者的權(quán)益。若公物利用者不可避免地受行政行為的影響且無(wú)其他救濟(jì)途徑，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其受行政行為的影響，其與行政行為有利害關(guān)系，最起碼是相關(guān)人。厘清公物利用的關(guān)系后，結(jié)合“主觀公權(quán)利”和“保護(hù)規(guī)范理論”對(duì)公物利用人的原告資格進(jìn)行分析。

目前我國(guó)并無(wú)系統(tǒng)的有關(guān)公物的法典，對(duì)公物的規(guī)定散見(jiàn)于《公路法》《水法》《海域使用管理法》《價(jià)格法》《公共文化體育設(shè)施條例》《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》等相關(guān)的法律法規(guī)，但上述法律法規(guī)亦多以確定公物所有權(quán)、使用權(quán)和管理程序等內(nèi)容為主；理論界對(duì)于公物的研究也多集中于經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)等領(lǐng)域，因此實(shí)體法律并無(wú)明確的保障公物利用權(quán)的相關(guān)規(guī)定，但是結(jié)合法律體系解釋探求公物管理的程序價(jià)值追求以及其體現(xiàn)的基本權(quán)利精神不難看出，法律對(duì)行政機(jī)關(guān)提供公物服務(wù)時(shí)設(shè)定的例如價(jià)格聽(tīng)證、招標(biāo)、申訴等特殊程序，在維護(hù)公共利益的同時(shí)具有保障特定人權(quán)益的意圖，相應(yīng)的公物利用者亦因此被確定主觀公權(quán)利的存在，即該公物利用者具有行政訴訟的原告資格。

由上述分析可以將公物利用中公物利用者原告資格的判斷分為以下幾步：首先，判斷行政行為針對(duì)的對(duì)象，如果公物利用者為該行政行為的相對(duì)人，則其當(dāng)然具有原告資格。其次，若公物利用者并非該行政行為的相對(duì)人，則判斷該行為是否不可避免地對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生無(wú)法抗拒的影響，若并不產(chǎn)生影響，則其與該行為無(wú)利害關(guān)系。最后，若該行政行為必然對(duì)公物利用者產(chǎn)生影響，則根據(jù)“主觀公權(quán)利”和“保護(hù)規(guī)范理論”對(duì)其受影響的權(quán)益進(jìn)行判斷。若該權(quán)益符合保護(hù)規(guī)范理論的內(nèi)涵，即可判斷該公物利用者具有行政訴訟原告主體資格；若不符合保護(hù)規(guī)范理論的含義，則其不具備原告主體資格。

(三)本案原告資格的分析

按照上述思路對(duì)岳麓書(shū)院案進(jìn)行分析，即可得出：倪洪濤雖不是省發(fā)改委作出的1109號(hào)批復(fù)的相對(duì)人，但是其公物利用權(quán)因該1109號(hào)批復(fù)明確具體的價(jià)格規(guī)定受到了不可避免地影響。倪洪濤享有的公物利用權(quán)，因《價(jià)格法》中為保障消費(fèi)者權(quán)益的聽(tīng)證等制度的規(guī)定，以及相關(guān)法律法規(guī)保障公物有效滿足公民精神物質(zhì)需求的價(jià)值追求，從而被確定為“保護(hù)規(guī)范理論”所認(rèn)定的“主觀公權(quán)利”，因此倪洪濤可以本案適格的原告。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著服務(wù)型政府的建設(shè)，為了更好、更高效地提供公物和服務(wù)，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)越來(lái)越多地將公物授權(quán)或者委托給符合條件的私主體進(jìn)行管理。但是在此種存在三方主體的公物利用關(guān)系中，對(duì)權(quán)利及其主體的判斷更加復(fù)雜，也使得權(quán)利的保障和救濟(jì)更加困難。我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到在上述公物管理模式愈加普遍的情形下，不能對(duì)更加容易受到侵犯的使用者的權(quán)益視而不見(jiàn)。首先，應(yīng)當(dāng)在判斷權(quán)益受侵犯的使用者的原告資格時(shí)，揭開(kāi)行政行為的面紗，以其實(shí)質(zhì)內(nèi)容出發(fā)，判斷受該行為影響的權(quán)利主體。其次，在判斷主體所主張的權(quán)益是否符合“主觀公權(quán)利”的認(rèn)定時(shí)，不僅要考慮該權(quán)利是否為公法律規(guī)范所保護(hù)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)考慮該權(quán)利是否亦體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)參照和遵守的其他實(shí)體法規(guī)之中。最后，在適用“保護(hù)規(guī)范理論”時(shí)，對(duì)于該權(quán)利是否為客觀法在保障公眾權(quán)益時(shí)一并保障的私益，不能局限于法律的體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體的案例，以及適用法律的程序價(jià)值和基本權(quán)利價(jià)值追求進(jìn)行判斷。至此關(guān)于存在三方主體的公物利用關(guān)系中的原告資格的認(rèn)定方能有效保障權(quán)利的同時(shí)防止訴權(quán)的濫用。