國家監察體制下職務犯罪案件指定管轄研究
——基于對241名副廳級以上官員職務犯罪案件的統計分析

李震

（山東大學 山東青島 266237）

近年來，職務犯罪刑事訴訟中指定管轄的案件越來越多，這也引起了學界和實務界對刑事訴訟中指定管轄制度的關注。主要原因在于，隨著國家反腐敗斗爭的深入開展，越來越多的官員因涉嫌職務犯罪被推上審判席，而涉嫌職務犯罪的被告人又有其特殊性，在法定地域管轄原則下，職務犯罪案件的處理常常面臨地方權力干擾、人情關系障礙、媒體公眾質疑等問題，特別是2001年遼寧“慕馬案”使得地域管轄原則受到沖擊，職務犯罪案件指定管轄逐漸成為司法慣例。目前已有的研究主要論述了職務犯罪案件指定管轄制度的優勢與缺點，并提出了制度改革意見，但是相關的實證研究仍然缺乏，且對國家監察體制改革對職務犯罪案件指定管轄制度帶來的影響關注不多。本文采取實證研究的方法，結合國家監察體制改革這一大背景，對收集的241件副廳級以上官員職務犯罪案件進行分析，希望能夠對監察體制下職務犯罪案件指定管轄問題研究有所助益。

一、職務犯罪案件指定管轄的界定

管轄在《中華人民共和國刑事訴訟法》中自成一個體系，被規定在第二章，其中既包括立案管轄即法院、檢察院、公安機關直接受理刑事案件的范圍，也包括審判管轄，即法院受理審判第一審刑事案件的范圍，審判管轄又可以分為地區管轄、級別管轄、專門管轄和指定管轄。[1]目前已有的研究成果對刑事訴訟指定管轄的闡釋已經頗多，[2]但是如果將指定管轄細化到職務犯罪案件中，特別是在國家監察體制下，職務犯罪案件指定管轄的概念值得進一步厘清。

就職務犯罪而言，因其涉案主體的特殊性，其案件的調查權歸監察機關，由監察機關調查終結后移送同級檢察機關，檢察機關或自行審查起訴或指定下級檢察機關審查起訴，由審查起訴檢察機關同級的審判機關審判。監察調查需要指定管轄的，由上級監察機關依據《中華人民共和國監察法》（下稱《國家監察法》）指定下級監察機關調查；審查起訴階段需要指定管轄的，一般由立案調查監察機關在移送檢察機關審查起訴前，與檢察機關、審判機關溝通協調，就案件的管轄事宜達成一致。總的來說，在職務犯罪案件辦案程序中，共涉及三種類型的指定管轄，先后是指定調查管轄、指定起訴管轄、指定審判管轄。

二、職務犯罪案件指定管轄的現狀及評析

職務犯罪案件指定管轄、異地審判目前已經從一種例外變成常態，成為中國反腐敗斗爭工作中獨特的風景線。特別是十九大以來，國家進行監察體制改革，集中統一、權威高效的監察體系初步建立，制度優勢正在逐漸轉變為治理效能，越來越多的涉案官員被推上被告席。與此同時，指定管轄在職務犯罪案件中也被運用得越來越多。筆者對2018年3月-2019年3月最高人民檢察院官網權威發布的案件做了數據統計，截至3月7日，各級檢察院共計對241名涉嫌職務犯罪的副廳級及上官員（含國有企事業單位）進行了審查起訴。省部級高官案件由國家監委調查、最高檢指定管轄、地市級檢察院審查起訴，廳局級官員由本省監委調查、省檢察院指定管轄、地市級檢察院審查起訴是目前相對固定的案件辦理模式。

（一）調查階段的指定管轄明顯減少

1.調查階段省部級官員職務犯罪案件指定管轄明顯減少

在國家監察體制下，調查（偵查）階段的指定管轄明顯減少。以省部級高官職務犯罪案件為例，在國家監察委建立前，偵查階段的指定管轄率高達91%，由最高檢察機關直接立案并偵查的案件僅王三運1案，其余案件均由最高檢指定異地省一級檢察機關偵查；但是在國家監察委建立后，調查階段的指定管轄率僅為41%，半數以上的案件直接由國家監委立案調查，且指定調查管轄的情況越來越少，表明隨著國家監察制度的進一步完善和成熟，省部級高官的職務犯罪案件的立案調查將由國家監委實施。

2.調查階段廳局級官員職務犯罪案件指定管轄成例外

在“黨管干部”原則和“下管一級”的國家監察體制下，廳局級官員職務犯罪案件指定調查管轄率不足2.3%，調查階段的指定管轄成例外。以廳局級官員職務犯罪案件為例，涉嫌職務犯罪的廳局級官員，中管干部由國家監委立案調查，省管干部一般直接由本省監委進行調查，省管干部被省監委指定給市級監委調查的僅王赤衛案1例（該案由江西省監委指定南昌市監委調查）。在筆者統計的44件廳局級官員職務犯罪案件中，由其本省監委調查的有39件，占比高達88.6%。

（二）審查起訴階段的指定管轄率高，受指定對象相對確定

1.審查起訴階段指定管轄率居高不下

在審查起訴階段，指定管轄是常態，通過計算發現，241件副廳級以上官員職務犯罪案件中指定管轄率達到95.9%，異地審判率則為91.5%，指定管轄案件中僅存在部分官員由其犯罪地管轄。以26件省部級高官職務犯罪案件為例，僅1件由北京市監委調查，后由北京市檢交北京市檢一分院審查起訴，另外25件均由最高檢指定管轄，其中跨省異地管轄率92%。

2.審查起訴階段檢察機關有較為確定的受指定對象

筆者通過對數據分析發現，在審查起訴環節，最高檢和省一級檢察機關指定管轄存在相對較為確定的受指定對象。最高檢在指定管轄時指定江蘇省、河北省、北京市三地的檢察機關審查起訴案件較多，湖北省檢則將其轄區內近九成的職務犯罪案件指定給了咸寧、襄陽、黃石、荊門四地市一級檢察機關，廣東、湖南、吉林、內蒙古、安徽、四川等省（自治區）檢察機關均將其轄區內半數以上的職務犯罪案件指定給了相對確定的3-4家市一級檢察機關。針對這一現狀，一方面我們可以分析為上級檢察機關對其所轄的這幾家檢察機關的辦案能力比較認可，對其承辦案件的質量比較有信心；另一方面也可能是相對確定的幾家受指定檢察機關辦案經驗豐富且能夠很好地整合司法資源，保障案件得到公正而又迅速地處理。

（三）審判階段異地審判是常態，犯罪地審判成例外

實踐中，副廳級以上官員職務犯罪案件異地審判是常態，犯罪地審判成為例外。筆者通過數據梳理發現，241件職務犯罪案件中被告人在其犯罪地審判僅有19件，占比不足9%。存在犯罪地審判的案件主要集中在北京、重慶、天津、海南等四省（市），其余案件的審判機關也均為省會城市的中級人民法院，且被告人均非地市一級黨政部門的主要領導人員。

通過對比檢察機關的指定管轄率（96%）與審判機關的異地審判率（91%）發現，實踐中存在部分案件雖然經過指定管轄，但是仍由其犯罪地審判機關審判，這部分案件占比在5%左右；除此之外亦存在部分案件未經指定管轄，直接由其犯罪地審判機關審判，這種符合新《刑事訴訟法》法定地域管轄原則的案件占比在4%左右，主要為被告人非地市一級黨政部門的主要領導人員的案件，且犯罪地為省會城市，案件在省會城市的中級人民法院審判。

三、職務犯罪案件指定管轄的意義與問題

職務犯罪案件指定管轄、異地審判是中國人民在幾十年的反腐敗斗爭中創造的“中國辦案模式”，這種中國模式是用中國司法智慧解決中國司法難題的一大創造，這種模式不是來自西方語境也非來自書本教條，而是切切實實地產自中國的司法土壤，對打擊職務犯罪、維護司法公正、提高司法公信力發揮了積極的作用，[3]這值得我們肯定；但是法定地域管轄從世界范圍內來看是通例，我國的新《刑事訴訟法》管轄一章也對法定地域管轄做出了原則性的規定，從立法的層面看，職務犯罪案件指定管轄缺少相應的法律規范，與法定地域管轄相比，仍應是一種例外情況，且職務犯罪案件的指定管轄在實踐中亦存在諸多不足，影響了司法的公正和效率。

（一）職務犯罪案件指定管轄的意義

1.克服地方權力干擾，消解公眾質疑，提高司法公信力

已有學者指出，對高官職務犯罪案件實行指定管轄、異地審判，取得了非常好的效果，有效地排除了案件查處過程中的各種干擾和阻力，也有效地消除了媒體公眾對審判工作的質疑和誤解。[4]涉嫌職務犯罪的官員多數是在犯罪地耕耘多年，社會關系盤根錯節，或親戚朋友仍身居高位，或門生故舊已遍布地方，借助其轄區的司法工作人員地進行調查、追訴、審判，極容易受到地方“關系網”的干擾，給辦案人員造成極大的心理壓力和工作障礙；此外，有的官員身居要職，一旦被查處，可能會牽出一串涉嫌職務犯罪的地方干部，當地黨政一把手出于地方穩定的需要難免會在相關問題的查處上“捂蓋子”，這對腐敗問題的及時發現、迅速查處會造成不良影響，從而給公眾造成“官官相護”的印象，使得公眾對案件的辦案程序和定罪量刑產生質疑。

2.整合司法資源，保障辦案質量，鍛煉司法隊伍

在審查起訴和審判環節，指定管轄、異地審判，除去排除地方干擾的因素外，還有一個重要的作用就是整合司法資源、保障辦案質量，也在一定程度上解決了司法系統案多人少的問題。筆者通過對241件副廳以上官員職務犯罪案件的數據分析發現，受指定管轄的機關相對確定（前已述及），在全國范圍來看，江蘇、河北、北京三省市的司法機關承辦了三分之一以上的重大職務犯罪案件，這既是最高司法機關對這三省市司法機關辦案能力的一種認可，也反映出這三省市的司法機關辦案經驗豐富且能夠很好地整合司法資源，保障辦案質量。另外，已有學者通過調研發現，職務犯罪案件指定管轄的啟動與地方司法機關鍛煉當地司法隊伍的考慮有關，[2]這與筆者對廣東、湖南、內蒙古、湖北、安徽、四川、甘肅等7省（自治區）檢察機關指定管轄案件的數據分析相印證，這7家省一級檢察機關指定管轄的案件半數以上指定給了相對確定的3-4家其所轄的市一級檢察機關，而該省（自治區）的省會城市檢察機關均不在這3-4家市一級檢察機關之列，將職務犯罪案件指定給非中心城市的檢察機關、審判機關，可以在平衡司法資源的同時，鍛煉司法隊伍。

（二）職務犯罪案件指定管轄的問題

1.缺乏相關法律制度的規范，指定管轄決策依賴相關機關的協商

由于缺乏具體的規范，職務犯罪案件的指定管轄一般由監察機關、檢察機關與審判機關協商確定。一方面，因為協商的前提是合意，協商的成功與否取決于相關主體的意思自治，而司法案件均具有復雜的“社會結構”，[5]相關主體在協商的過程中難免會考慮自身的“利益”（實踐中，存在中級人民法院以“本院剛辦理過一起廳級官員職務犯罪案件”和“市中級人民法院刑事審判工作人員緊缺，曾向省高院匯報無力承擔此類案件的指定管轄”為由拒絕了案件的指定管轄），這無疑會增加協商的難度，拉低司法效率。

2.管轄申請權和異議權缺失，被告人程序權利保障不足

在職務犯罪案件指定管轄中，被告人沒有指定管轄的申請權和管轄異議權，被告人及其辯護人無法參與到指定管轄的決策過程，指定管轄由國家機關單方作出，呈現出行政性強而訴訟性弱的“畸形”狀態，對被告人的程序性權利保障不足。

3.犯罪地與指定管轄地存在地域差異，可能導致審判結果的實質性不公

犯罪的社會危害性是定罪量刑的基礎，而社會危害性是一個具有特定地域性和時間性的概念，脫離犯罪地的特定地域時空而將案件轉移到其他地域的司法機關管轄，會對案件的社會危害性產生不同的評價。[6]我國雖然建立了全國統一的法律制度，但是法律允許根據不同地區的社會狀況和經濟發展水平制定不同的標準，就職務犯罪案件而言，不同的犯罪嫌疑人受賄同樣的金額，如果放在經濟較為發達的地區進行審判，對其受賄行為的“社會危害性”評價可能比較低；而如果放在經濟較為落后的地區進行審判，其受賄行為的“社會危害性”可能就明顯偏高，被告人受到刑罰一般會比前者更加嚴厲。

自2001年遼寧“慕馬案”以來，地方司法機關辦理本地高官職務犯罪案件的能力和司法公信力受到普遍質疑，檢察機關指定管轄、審判機關異地審判也成為解決這個問題的良方，時至今日，這種本應當是刑事案件管轄例外的異地管轄卻在職務犯罪案件辦理中，越來越成為一種常態化的操作模式，這無疑是對近二十年來司法改革和建設進步的無視。

四、職務犯罪案件指定管轄的改革建議

國家監察體制改革，使得原本存在于職務犯罪案件偵查階段的指定管轄大幅減少，這得益于通過監察體制的改革確立了職務犯罪調查機關的權威，有效的摒除了地方權力對案件調查工作的干擾。那么能不能通過對審判體制的改革，也確立司法審判的獨立性和權威性呢？答案是肯定的！本文認為，在職務犯罪案件中，指定管轄之所以大量存在，歸根結底是因為司法獨立不彰，司法機關抗干擾能力不強，使得指定管轄、異地審判成為一種次優選擇，當下，監察體制改革確立監察機關的權威，有效地解決了偵查（調查）階段指定管轄問題，可以預見在今后的司法改革中，通過增強司法機關的權威，提高司法機關的抗干擾能力和司法公信力將是主要方向。

（一）明確職務犯罪案件法定地域管轄原則，建立監察監督機制

本文認為，官員職務犯罪案件的審查起訴和審判由其犯罪地管轄有其先天的優勢：一方面，犯罪地管轄符合了刑訴法規定的法定地域管轄的基本原則，且由其犯罪地的司法機關進行追訴審判能夠實現教育效果和社會效果的有機統一，降低訴訟成本，提高訴訟效率，訴訟經濟優勢明顯；另一方面，監察體制的設立使得職務犯罪案件犯罪地管轄有了保障，以廳局級官員職務犯罪為例，一般是由其本省監察委員會立案調查，調查終結后移送本省檢察院，如果省檢察院將案件交犯罪地檢察院審查起訴，并在犯罪地法院進行審判，與此同時，省監察委員會對案件的起訴審判環節進行監察監督，有一雙“眼睛”始終盯著案件的辦理，如果此時地方勢力干擾案件的處理，省級監察委員會正好“順藤摸瓜”，將涉案被告人在其犯罪地的“關系網”徹底打碎。

（二）保留指定管轄這一中國司法智慧的適用，建立指定管轄申請制度

對于極為特殊的案件，允許指定管轄，但將案件指定管轄的權力真正的收歸法院，讓法定的指定管轄的主體得以回歸，法院成為職務犯罪案件的指定管轄的主體而非檢察機關對案件指定管轄后的被動接受者。日本請求轉移管轄制度值得我們借鑒。所謂請求轉移管轄是指當刑事訴訟中的檢察官、總檢察長、被告人認為案件存在可能影響案件公正裁判的特殊情況時，可以向上級法院提出轉移管轄的請求，由上級法院作出管轄裁定，有管轄權的法院將案件移送其他法院管轄。[7]我國可以借鑒日本的請求轉移管轄制度，建立指定管轄申請制度，將指定管轄的作出建立在檢察機關建議或被告人及其辯護人申請的基礎之上，將指定管轄的決定權賦予審判機關。這一制度的優勢在于，一方面，將指定管轄的決定權留給了法院，而檢察機關僅具有指定管轄的建議權，進一步確立了“審判中心主義”的地位；另一方面，賦予被告人指定管轄的申請權，增加被告人、辯護人對指定管轄的程序性參與，被告人可以在一定程度上排除他所信不過的人，這符合公正原則，[8]也可以糾正指定管轄行政性強而訴訟性弱的畸形狀態。

（三）確立職務犯罪案件指定管轄類似地域原則

對指定管轄、異地審判可能因地域差異造成審判的實質性不公，前文已有論證，在指定管轄實踐中，確立類似地域原則，要求受指定管轄地與法定地域管轄地的經濟和社會發展水平相似，面對同類型的案件，能夠根據基本相同的量刑標準，作出輕重基本相同的刑罰判決。這樣一來，能夠有效避免受指定管轄法院在定罪處刑時的兩難境地，既不用為了照顧被告人的合法權益突破本地的判決先例，也不會因為根據本地犯罪標準判決造成被告人的“罪”與“刑”失衡。當面臨極為特殊的案件時，檢察機關或職務犯罪案件的被告人可能會向審判機關提出指定管轄的申請，這時審判機關遵照類似地域原則指定與犯罪地法治水平相似，經濟和社會發展水平相當的區域法院管轄，這樣便能夠有效克服指定管轄制度的缺陷，避免審判結果對被告人的實質性不公，同時兼顧打擊職務犯罪與保障人權的平衡。[6]

五、結語

在國家監察體制下，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利，越來越多的涉嫌職務犯罪的官員被推上了審判席，而職務犯罪案件的指定管轄也在實踐中被運用得越來越多，伴隨著指定管轄存在的問題也越發凸顯，受到了理論界和實務界的重視。我們在肯定監察體制改革有效解決了調查階段的指定管轄問題的同時，也應該清晰地認識到，在審查起訴階段和審判階段的指定管轄、異地審判的諸多問題仍然存在。職務犯罪案件指定管轄這一中國司法智慧在實踐中的積極功效值得保留，但是法律規定的法定地域管轄原則有其深厚的理論基礎和實踐價值。我們可以將指定管轄、異地審判作為“排除權力干擾、消解公眾質疑、避免人情障礙”的良方，但是更應該清楚地認識到問題的根源還是在于當下的司法機關獨立性不彰、司法公信力不足，一味地適用指定管轄、異地審判終非治本之策。