公共價值管理視域下鄉村振興：問題與優化途徑
——以福建省福鼎市為例

李晴

（中共福建省福鼎市委黨校 福建寧德 355200）

鄉村振興作為國家重大戰略的高度寫入黨的十九大報告，鄉村是兼具自然、社會、經濟等地域性特點的綜合體，具有生產功能、生活功能、生態功能等，與城市互相補充、互相促進，共同為人類活動提供生產、生活和發展空間，鄉村振興可以在全國范圍內實現公共價值的增加，對于解決現階段我國城市和鄉村在發展、收入、社會福利等方面的不平衡，增強人民群眾的幸福感，全面建成小康社會以至中華民族偉大復興有重大意義。2018年1月到2018年9月，國務院相繼公布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》和《鄉村振興戰略規劃（2018－2022年）》，并通知要求各級地方政府和部門結合地方實際情況，認真貫徹落實。之后，各級政府都為實施鄉村振興戰略做出部署，尤其基層作為鄉村振興的最前沿，投入了大量的人力、物力和財力。近幾年來，大部分專家學者在鄉村振興領域所做的主要是鄉村振興的邏輯研究和模式探索，并把這些理論運用于實施鄉村振興的具體實踐之中，尚未將公共價值管理理論有效地運用于鄉村振興戰略的分析之中，這一領域的研究亟待展開。因此，有必要在探究公共價值管理理論與鄉村振興的相關性的基礎上，從公共價值管理的視閾對鄉村振興進程中的問題展開分析，提出鄉村振興的優化路徑選擇。

一、公共價值管理與鄉村振興戰略的相關性

（一）公共價值管理理論的內涵

1.公共價值

公共價值管理理論創立者——馬克·H·穆爾在《創造公共價值：政府戰略管理》一書中指出：公共價值管理是經過公民自愿選擇、基于真實偏好的價值集合，多元主體須基于合力共同創造、維護和增加公共價值。[1]在此基礎上，眾多學者對公共價值形成多維度的解釋，總結起來主要體現在三個方面：一是有效供給公共服務而創造公共價值，即在正義與公平的原則下有效供給公共服務，平衡社會利益，從而創造公共價值。二是來自公共服務結果的價值，即政府與其他社會力量合作提供的公共服務是否能有效處理公眾最關注的問題，獲得公眾的主觀滿意度。三是獲得信任或合法性的價值。即使是預期的服務水平與服務效果都已實現，信任的不足也會使群眾無法客觀地評價所獲取的公共服務的效用。足夠的信任可以使政府大幅度減少在服務供給和結果輸出上的成本，政府的合法性也得到提高，公眾對政府的信心也隨之增強。因此要注重增強政府的公信力和規范公務員的行為。

2.公共價值管理

首先，創造公共價值。政府和利益相關者合作對公眾的集體偏好作出回應，并隨著社會環境的變化及時進行社會改革以有效處理公眾最關注的問題，從而創造公共價值。其次，拓展公眾參與。政府運用現代信息技術開辟更多渠道，及時獲取企業、社會組織、個人等利益相關體的偏好表達，以提高公共服務質量，進而創造公共服務價值。再次，建立優越的公共服務遞送和獲取機制。公共管理者應該將工作重心由服務遞送轉變為系統維護，即及時調節公共服務遞送系統，以保持其持續良好運轉。同時要用公開競爭和綜合鑒定的科學方法選擇服務供給者，使公眾獲得方便合適的公共服務。

（二）公共價值管理與鄉村振興戰略的相關性

從空間上講，城市是區域發展中心，鄉村是區域發展腹地，城市和鄉村一起組成人類生產生活的空間，其中經濟社會發展最深厚的基礎、最大的潛力和后勁是在鄉村，因此鄉村振興直接關系到兩個百年奮斗目標的實現和中華民族的偉大復興。鄉村有著和城市截然不同的經濟、資源、生態和文化，鄉村振興涉及經濟社會的各個領域，政府、企業、市場、社會組織中的任何一個力量都無法獨立完成。從公共價值管理角度來看，鄉村振興是在黨委政府的核心領導下，拓展渠道獲取并整合公眾在經濟、文化、生態、社會治理和人居環境方面的期望，通過政府、企業、市場、社會組織和個人的合作，使公眾的期望得以滿足，也就創造出了公共價值，實現了鄉村振興，同時黨委政府也得到公眾的信任，為全面建成小康社會和中華民族偉大復興鞏固了政治基礎。

二、公共價值管理視域下實施鄉村振興戰略的案例分析：以福建省福鼎市為例

（一）公共價值管理視閾下福鼎市實施鄉村振興戰略取得的成果

2017年下半年，按照中央、省、寧德市鄉村振興規劃要求，福鼎市黨委政府開始著手研究部署實施鄉村振興戰略的有關事宜，并明確了推進特色現代農業、鄉村旅游、“美麗鎮村·百村整治”“四好農村路”等主要抓手，積極探索鄉村振興道路，取得了比較突出的成果。

1.公共價值管理者堅強領導

福鼎市黨委政府作為公共價值的管理者，首先，成立了實施鄉村振興戰略領導小組，并設立12個專項小組，組建了68支幫扶工作隊，市里還先后出臺了《實施鄉村振興戰略規劃》《加快實施鄉村振興戰略十條措施》《實施鄉村振興戰略2019年度工作考評方案》等多份文件，為鄉村振興戰略的深入實施提供了政策支持，其次，緊扣鄉村振興戰略二十字總要求，從市直各部門到鄉鎮，各單位立足職能，加大了對該項工作的支持力度，福鼎市已形成了大力推進鄉村振興的濃厚氛圍。

2.公共價值明顯增加

公共價值管理理論認為，一項公共政策啟動后是否成功，看的是這項公共政策的推行帶來的公共價值增加多少，借鑒我國公共部門的績效評估“4E”標準：經濟、效率、效能和公平，福鼎市實施鄉村振興戰略帶來的公共價值主要體現在以下幾個方面：

（1）經濟：村級集體經濟持續壯大。農業農村改革扎實推進，農村綜合性改革、集體產權制度改革等國家級試點改革先行先試，促進了鄉村產業的發展壯大。2019年上半年農林牧漁業總產值、增加值分別增長5.3%、5.2%，均位居寧德第一；已全部消除村集體收入不足5萬元的薄弱村，其中收入在10萬元以上的村達到58.8%，全市村集體平均收入19.49萬元，是三年前的1.8倍，24個示范村中，柏洋、瀲城、赤溪3個村集體收入在100萬元以上，柏洋村集體收入達到725萬元，被評為“全國美麗鄉村示范點”。

（2）效益：鄉村人居環境全面改善。啟動“美麗鎮村·百村整治”工程：197個村完成改廁改水，生活污水治理全覆蓋；加快農村垃圾處理市場化運作，250個行政村生活垃圾治理全部完成；18個村列入省級“千村整治、百村示范”美麗鄉村，11個村獲評省級衛生村，赤溪村和柏洋村上榜全省五星級農村幸福社區，5個村入選中國傳統村落，太姥山鎮、前岐鎮雙雙入選全國千強鎮，點頭鎮被選為全國特色小鎮。

（3）效率：村民生活水平加快提高。2019年全市農村人口人均可支配收入達到17933元，和2015年相比，凈增加5282元，增長比率41.8%，與2018年相比，增長比率9.3%。每戶家庭均超過7560元最低生活保障線,建檔立卡貧困人口收入全部達到省定扶貧線以上，平均收入超萬元，36個扶貧開發重點村實現摘帽。農民的消費水平明顯提升，套房、小轎車、名牌服飾、時尚手機、互聯網等進入尋常百姓家。

（4）公平：通過城鄉供水一體化工程，晉級改建鄉村道路，推進普通干線加速成網，解決農村群眾最急需、最期盼的交通、水、網等問題，全面完成農村戶籍人口“兩不愁三保障”，完善教育、醫療、低保“三項兜底”保障措施，讓群眾共享經濟社會發展成果。

（二）公共價值管理視域下鄉村振興進程中存在的問題

在深入基層調研鄉村振興戰略實施現狀時，發現鄉村振興的進程中，部分鎮村有以下現象，導致鄉村振興走了不少彎路。

1.忽視整體效益的存在

鄉村振興是國家戰略，是基層領導，尤其是鄉鎮、村領導必須完成的硬性任務。這些領導為了完成任務指標，應付考核檢查，短期內造出轟轟烈烈的巨大聲勢，投入大量的人力、物力和財力，建設華而不實的面子工程，檢查一過就大量閑置，項目爛尾，項目文件也隨之被束之高閣，不但破壞原來村里已經形成的原生態的生產生活方式，村民的生產生活水平也沒有任何改善，結果是有建設數量，沒有建設質量，更談不上鄉村振興建設的整體效益。

2.忽視市場價值導向

在鄉村振興的過程中，部分鎮村急于引進休閑農業和鄉村旅游項目，項目的規劃圖都很高大上，預期都是一片光明，但對項目的市場競爭狀況和投資回報率缺乏必要的、深入的可行性認證，項目的植入和最后的盈利模式缺乏合理設計，就投巨資建設豪華的游客接待中心、停車場等，最后發現游客寥寥無幾，巨額投資都掉入投資陷阱，最后的結果是海市蜃樓。

3.忽視個體價值挖掘

一方面模式單一化：各個鄉鎮在鄉村振興的具體模式上沒有明確的定位，從鄉鎮到村的開發項目都差不多集中在鄉村旅游上，產業項目不外乎古民居、民宿、農家樂、田園采摘等，規模大小和建筑風格也是大同小異，每個村、每個景點的風格差不多一樣，比如很多村都有荷花池、油菜花田，這種互相復制抄襲，把鄉村變成了模仿秀的大工廠，缺乏吸引力。另一方面品味從眾化：2018年初《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》發布,強調“鄉村振興，生態宜居是關鍵”。根據文件精神，基層鄉鎮、村大力推進農村人居環境改善，美化鄉村運動，致力于房屋、道路和公共設施標準化建設：把村里的建筑外墻刷上統一的顏色，配備燈籠等統一裝飾；路面一致硬化，路燈和公廁模仿城市中小區的風格，導致鄉村原生態的自然景觀、鄉土氣息、民風民俗逐漸消失，既沒有留住鄉愁，又無法達到城市的發展水平，處于不城不鄉的尷尬。

（三）公共價值管理視域下鄉村振興進程中存在問題的原因

1.規劃不足導致整體價值不明確

規劃不足是目前鄉村振興進程中存在的最嚴重的問題。首先，村級規劃流于形式甚至缺失。大部分的村級規劃是為了應付上級檢查或短期的某一項目，一旦檢查完成或項目落空，就會束之高閣，無人問津，能夠真正實施的只是極少數。其次，近年來隨著新農村建設、美麗鄉村建設、人居環境整治，生態家居環境建設等，村委會對本村的資源認識不足，發展思路不清，上級下達一個文件就做一個規劃，導致重復建設和無序建設現象比比皆是，缺乏實用性和持續性，急需理清各種村級規劃的關系，做到“多規合一”。

2.脫離實際導致個體價值不突出

實事求是毛澤東思想的精髓，歷史已經證實：實事求是我們事業取得成功的關鍵，脫離了實事求是的經濟活動，一定以失敗而告終。一切從實際出發是實事求是的前提和基礎。鄉村振興過程中，有些行政村對于應該發展什么產業、引進什么項目、項目的規模大小，并不是建立在對本村的自然資源、人文歷史、民風民俗深入了解和挖掘的基礎上，而是簡單粗暴地以“拿來主義”的方式單純抄襲其他地區的成功做法，而且不重視對已建設項目的市場競爭現狀和要素深入分析，配合適當的營銷和推廣手段，投資沒有回報，很多項目引進后“水土不服”，不能生根發展，往往半途夭折。

3.缺乏合力導致價值整合不到位

鄉村振興是一個偉大而復雜的工程，關系到經濟、產業、文化、組織、管理等部門，統籌難度較大，經常出現不協調現象。首先，重輿論輕指導。地方政府的主要精力放在運用媒體和宣傳部門宣傳惠農助農政策和鄉村振興樣板打造方面，營造鄉村振興的良好氛圍。缺乏對鄉鎮干部尤其是村干部在美麗鄉村建設規劃、村級項目選擇引進推廣、鄉村治理等方面的指導，導致鄉村在振興進程中走了不少彎路。其次，重單線輕協作。在鄉村振興的進程中，各政府部門重在將本部門鄉村振興的工作任務和要求傳達給基層鎮村，往往在時間上不同步，而且對各村的支持力度也不同，支持項目也不一致，導致發力點分散，只能起到“撒胡椒面”的效果。

4.主體局限導致價值折損難避免

實施鄉村振興，主體在民，農民是促成鄉村振興的決定性力量，因此必須堅持農民的主體地位。但是大部分農民的知識水平比較低，在鄉村振興的視野、理念、資源調動能力方面的局限性比較大，只能成為鄉村振興的參與者，不適合擔任鄉村振興的帶頭人。但是目前大部分鎮村的村領導干部都是農民出身，雖然有“高大上”的振興夢想，但是自身的局限性影響了鄉村振興的規劃格局和品位提升，價值折損和反向價值提高難以避免，導致鄉村振興的成效和進程緩慢。

（四）公共價值管理視閾下基層實施鄉村振興戰略的路徑選擇

1.明確定位，嚴格規劃，提高整合價值的能力

制定村級鄉村振興規劃有利于明確本村發展定位，理清發展思路，理順鄉村振興各項任務先后順序，統籌安排各類資源，分階段突出重點、補齊短板，實現一張藍圖繪到底。

（1）理清各類規劃關系。認清各種村級層面規劃的內在聯系的基礎上實現“多規合一”是“一張藍圖繪到底”的前提。目前國家相關政策文件所提到的與農村發展密切相關的村級層面規劃主要有鄉村振興戰略規劃、村土地利用規劃。在村域內開展的規劃有土地整治規劃、人居環境整治規劃、農村居民點整治規劃等。“多規合一”的村級總體規劃應以鄉村振興戰略規劃為指向，以村莊規劃空間布局為基礎，將各類規劃統一到一個空間，只是側重點和細分內容有所差異，做出總體安排。

（2）嚴格規劃審批監督。嚴格遵循不規劃不建設、不規劃不投入的原則，由市、鎮、村各級政府及相關部門、規劃設計單位、村民代表構成制定村莊振興規劃事務小組，在駐村調研、深入認識村莊發展文化傳承、人文風情和歷史積淀，廣泛征求村民意見的基礎上，統籌謀劃本村發展定位、主導產業選擇、空間布局、生態保護、建設項目安排、營銷主體和手段等，制定準確的規劃；規劃報送審批前，應經村民代表會議審議，并在村內公示，確保規劃切合村民意愿，得到村民的支持。2上級部門采取論證會和聽證會的形式，請專委會和審委會對申請的規劃進行審查，已經審批通過的規劃不得隨意更改，同時根據規劃進度，行政村要定時向上級匯報建設情況，上級也要派督查組督查建設進度和振興成效，并根據成效決定后續建設資金支持額度和到位時間。

2.因地制宜，找準支點，提高創造價值的能力

基層各鎮村的自然資源條件不同、經濟發展程度不同、歷史文化積淀不同，就具有不同的個性特點。因此鄉村振興不可能在短期內就全面實現，應立足本村實際，挖掘自然和文化資源，看到自己的優勢，尋找鄉村振興的支點，以點帶面，實現全面振興。例如，硤門鄉的柏洋村是福鼎鄉村振興的“領頭羊”，2019年該村集體經濟收入達725萬，該村能取得這樣的成績，就是從區位優勢中找到鄉村振興的支點，先后從兩方面入手：首先，利用鄰近寧德核電站的優勢，發展物流服務業，建設寧德核電承包商營地，專供寧德核電的檢修維護人員入住，現在每年創收500萬以上。其次，脫貧致富后的柏洋村被評為“全國小康建設明星村”，著手挖掘本村扶貧文化，興建鄉村振興展示館和閩東鄉村振興學院柏洋分院，展示柏洋村脫貧振興的歷程及經驗，成為扶貧文化亮點，每年接待來自全國各地的學者和參觀考察團已經突破5萬人，實現教育盈利。村集體經濟實力壯大后，柏洋村著力挖掘傳統文化、整治村容村貌、探索鄉村治理，實現全面振興。

3.多元協作，提高合力，提高實現價值的能力

村級振興規劃審批通過的村，引進的每個項目幾乎都有涉及職能部門多、范圍廣、工作難度大的特點，因此需要完善“黨委領導、政府負責、部門協同推進”的工作機制，真正凝聚起推動鄉村振興的強大合力，確保每個項目實現新突破。例如，多年來，福鼎市各鄉鎮亂搭建和占道經營的現象嚴重，是個老大難問題，是一塊鄉村振興短板。福鼎市委、市政府啟動環境“臟亂堵”整治，動員集合了20個職能部門直接參與，共出動人員11.9萬人次，68個節假日無休，總投入710萬元，先后開展兩次“臟亂堵”整治，堅持“事不了、人不撤，目標不拆除、整治不停歇”，實現全市上下聯動、各部門縱橫協同，攻克了亂搭建、占道經營的難題，還市民一個潔凈文明、和諧宜居的市容環境。之后，福鼎市強化督查考評制度，重新修訂“臟亂堵”綜合整治績效評分辦法，加大對村、社區、相關部門參與城市治理的考評力度，督促各部門發揮自身的職能作用，加強部門之間的長久聯動，持續保持整治成果，全面提升鄉村人居環境，推進鄉村振興。

4.多措并舉，人才建設，提高價值轉換的能力

一個村從準確定位制定規劃、引進合適的項目到項目成功運營，每個環節都需要人才，人才能夠將物質投入轉化為公共價值，因此，實現鄉村振興，農村應該比城市更重視人才建設。近年來，福鼎市著力在“育”“引”“用”和“留”上做文章，實施鄉村人才集聚工程：“育”，實施鄉村人才素質提升工程，抓好職業技能培訓、新型職業農民培養、農村實用人才選拔、鄉村教師醫生隊伍建設，加快提升本土人才綜合素質。同時依托農民文化學校等平臺，以種養大戶、農民專業合作社負責人和青年農民為重點，培養一批白茶果樹種植管理、美食烹飪、農村電商等領域農村“土專家”和“田秀才”。“用”，實施人才精準服務工程，整合科技特派員、技術能人、駐村干部等資源，成立農業專家顧問團、組建68支鄉村振興幫扶工作隊，對250個村開展全覆蓋、組團式、常態化幫扶。“引”，加大返鄉創業支持力度，落實吸納就業各項優惠政策，暢通專業技術人才引進渠道，創新“候鳥人才”機制，發揮清華大學全國首個鄉村振興工作站、廣州、北京2個駐外人才工作站等平臺的作用，對接引導高層次人才投身鄉村振興實踐，實現鄉賢回鄉、人才回歸、資金回流，共吸引1000多名在外鄉賢回鄉投資創業，累計投資額7億元。“留”，實施鄉村人才環境優化工程，全面落實薪酬、住房、教育、醫療等待遇保障，健全完善系列激勵政策，在全社會形成尊重、關心、愛護鄉村人才發展的良好氛圍，讓人才留得安心，也更有信心。