地方黨委領導力提升的路徑選擇
——基于廣東地方治理創新實踐的考察

魏濤

（中共中央黨校 北京 100091）

一、問題的提出

創新是一個民族進步的不竭動力，飽含著豐富創新意蘊的改革開放正式打開了地方治理創新的大門，促使形成了在世界近代發展史上地方治理創新探索實踐蔚為壯觀的中國獨特景象。地方治理創新對于中國國家發展至少發揮了三重重要功能：一是地方治理創新促進了地方經濟社會的全面發展進步，進而從整體上促進了中國經濟社會的快速崛起與繁榮；二是地方治理創新實踐所形成的創新成果與治理經驗在推進地方治理走向現代化的同時，也為中國國家治理開啟現代化征程奠定了堅實的實踐基礎和制度基石；三是地方治理創新闡釋了不同于西方治理理論和實踐的中國特有的本土化邏輯，蘊含了豐富的地方治理的中國經驗。但是，縱觀地方治理創新實踐，地方治理創新的區域間差異是一個不爭的事實，這主要體現在創新活力、創新類型、創新水平等諸多方面。

地方治理創新的區域間差異何以發生？既有文獻主要聚焦于地方治理創新的初始動力，從動因上著眼于分析地方治理創新的發生機理，實際上等于間接闡釋了地方治理創新的區域間差異性，這些研究成果主要沿著以下兩條路徑展開：一是“外力驅動”路徑，二是“政治能動”路徑。

“外力驅動”路徑是地方治理創新動力研究的主要路徑，分析范式分布較廣。首先，制度供給被確立為地方治理創新的外生變量。制度無疑是地方治理創新的一個重要變量，它不僅因其具有內在的賞罰性規定而產生導向作用，而且也可以用最小的成本規避傳統思維慣性對于地方治理創新的制約。在所有的制度安排中，憲法秩序的變化是最為根本的，憲法從根本法的角度明確了非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，構成了地方治理創新實踐的制度基礎，為地方治理創新實踐供給了寬松的環境。其次，區域文化被普遍認為是地方治理創新得以發生的重要影響因素。在地方治理創新先發區域，區域文化對于地方治理創新的推動作用是不可忽視的。有著營商傳統的區域文化在市場經濟體系的發育過程中產生了巨大的作用，這種作用主要表現為促使了區域市場體系的率先發育，而市場體系的發育及其所帶來的巨大收益又推動了地方治理創新實踐的不斷深入。再次，行政學的分析范式主要集中在“倒逼”機制的形成上。這種“倒逼”機制可以細分為二：其一，以分稅制改革為分水嶺，分稅制改革使得地方政府成為擁有相對獨立利益的主體，從而激發了地方政府實現財政收入最大化的內在沖動，因而推動了地方治理創新實踐的形成；其二，地方官員的升遷是基于地方治理績效的，為了贏得進一步升遷的資本，在政績考核體系的引導下，以最大限度地提升發展成績為目標的地方治理創新成為地方治理的重要內容。“倒逼”機制深刻表明，在地方治理創新的多元主體中，地方政府成為一個核心主體。地方政府因其具有相對獨立的利益取向、擁有地方治理的資源調配權，相對于其他微觀主體有著更強大的創新“暴力優勢”，因此充當了地方治理創新的主要角色。在深化改革的進程中，行政性放權改革舉措再次成為地方政府實現地方利益最大化的有效手段，強化了地方政府扮演著主動謀取潛在創新收益的“第一行動集團”角色。“第一行動集團”角色意味著在地方治理創新過程中，地方政府直接充當起創新第一人，擔負起創新的直接責任。另外，就微觀主體而言，只要微觀主體的創新行為能夠促進區域經濟社會發展，地方政府就會充當創新的保護者，即發揮了地方治理創新的“第二行動集團”角色。外力驅動路徑對于理解地方治理創新實踐的發生具有重要意義，為觀察地方治理創新的區域間差異提供了一個很好的視角。

“政治能動”路徑把地方政治精英看作地方治理創新的關鍵性力量。學者們認為地方治理創新源于地方政治精英，并把政治精英的發動視為地方治理創新的最直接和基本的要素。因此，政治能動性成為分析政治精英實施地方治理創新的一個基本框架。政治能動性分析框架主要圍繞著政治精英的認知、追求、能力、組織制度等要素展開。坦白地講，地方治理創新離不開地方政治精英，這是毋庸置疑的。從既有研究成果看，政治能動路徑是一種最為接近揭示地方治理創新區域間差異根源的闡釋路徑，所以，它所散發出來的思想火花、所運用的研究方法等對于考察地方治理創新的區域間差異有著極大的幫助作用。

綜上所述，外力驅動路徑將地方治理創新的主體重點落腳在了地方政府身上，不可否認，地方政府在地方治理創新探索實踐中發揮了難以忽視的主導作用，抑或是主體作用。誠然，地方政府在地方治理創新中的利益訴求以及外部制度環境變化對于地方政府實施治理創新的激勵作用，是不可否認的。但是，外力驅動路徑很難就地方治理創新的區域間差異給出令人滿意的答案，一是因為不同行政區域所面臨的制度環境、約束性條件、激勵結構和目標函數等因素是大致趨同的，二是“倒逼”因素也大致相同，因為致富應當是常態下人們的普遍性追求，當然，也并不排除特殊個體的惰性，但惰性很難說是一種區域性普遍現象。還有一個最為關鍵的原因，那就是它忽視了地方治理創新的領導主體作用，即地方黨委的領導作用。研究地方治理創新，顯然離不開對地方政府的討論，任何創新主體的創新行動都不太可能脫離地方政府的作用范圍，更何況地方政府本身就是一個很重要的創新主體。但是，離開“地方黨委領導”這個基本的創新場域，剝離“地方黨委領導”在地方治理創新中的領導作用，將地方治理創新簡單地歸因于地方政府，毫無疑問，也是無法直面中國的話語語境的。政治能動分析路徑，總體上看并沒有擺脫行政學的慣性思維方式。再者，地方政治精英的推動作用并不等同于地方治理創新的成功。同時，它還過于強化了政治精英個體在地方治理創新中的作用，這與黨的集體領導制度存在價值上的沖突。

二、地方黨委領導力：一個新的解釋路徑

黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，黨領導一切意味著地方黨委是地方治理創新的領導者，決定了地方治理創新的實際成效。不管基于何種視角，地方黨委之于地方治理創新的意義都是不容置疑的。基于領導學意義，領導力是決定領導績效的關鍵函數，領導者之間的區別實質上是領導力間的區別。同理，在地方治理創新實踐中，影響地方治理創新成效的是作為領導者的地方黨委的領導力。就一個具體的行政區域而言，創新行為可以發生，也可以不發生，可以以這樣的策略呈現，也完全可以以另一種策略呈現，這些都鮮明地體現了黨委領導力的重要作用。甚至從某種程度上講，地方黨委領導力對于地方治理創新具有決定性作用。諾斯曾經提出過一個著名的學術論斷，即諾斯悖論，諾斯悖論等同于論證了地方黨委領導力的攸關意義，強大的黨委領導力能夠產生“創新增進”作用，提升地方治理創新的活力、水平與成效，相反，就有可能抑制創新活力、降低創新水平與成效。由此，我們就可以得出一個結論，那就是地方治理創新的區域差異，本質上是地方黨委領導力的區域間差異。需要特別強調的是，地方黨委領導力的大小、強弱是相對而言的。一般地來說，地方各級黨委的領導力都是比較優越的，但彼此間還是不可避免地出現一些或多或少的差距。

地方黨委領導力是由地方黨委常務委員會組成人員的個體領導力的共同集合而成的系統性組織領導力，盡管它不是個體領導力的簡單疊加，但它是個體領導力經由組織的集中反映。換言之，地方黨委常務委員會組成人員的個體領導力構成了地方黨委的領導力。就某一領導者個體而言，領導力是可以修煉和提升的。領導特質理論告訴我們，一個普通個體要想成為領導者，必須具備一定的領導者特質，這一理論容易造成理解上的偏差，仿佛領導者是天生，也就是必須具備一定的條件后方可成為領導者。無論從何意義上講，領導者既是天生的，也是后天形成的。成為領導者，理論上需要具備一定的前提條件，但這僅僅是勝任領導的基本條件。受制于領導情境、被領導者，領導者必須通過后天的學習與實踐鍛煉，不斷地豐富崗位需求的領導特質，促使自身領導力的不斷提升。理論和實踐也已經充分證明，領導力在后天是可以提升的。正是由于領導力具有后天的可塑性，才造成了不同行政區域間地方黨委領導力的差異。同時，領導力的后天可塑性，也為地方黨委領導力的整體性提升提供了理論上的支撐。

作為領導力的展現載體，領導活動是一項改造世界、造福人類的實踐性特強的有組織的活動。領導活動的實踐性決定了領導力的修煉與提升主要依賴于領導實踐。領導力“二八定律”認為，一個領導者的領導力提升，80%依靠實踐鍛煉，20%依靠領導者學習，“二八定律”進一步論證了領導力提升的主要渠道。既然實踐鍛煉為領導力提供了上升通道，那么，在黨委領導力決定著地方治理創新的情況下，地方治理創新也為黨委領導力的修煉與提升提供了重要實踐場域。從地方治理實踐看，地方治理創新成為20世紀90年代以來地方治理的重要內容。地方治理創新作為促進地方經濟社會全面發展的重要手段，在地方治理中合乎邏輯地占據了一席之地。地方治理創新的重要地位，剛好為地方黨委領導力的提升拓寬了實踐空間。

對于地方黨委而言，“把方向、謀大局、定政策、促改革”是其領導作用的重要體現。“把方向”就是把握區域發展的正確方向，它深刻體現了“領導”的基本內涵。“領”是領導者的基本職責，“領”就是“領方向”，即未來前進的方位。“謀大局”就是謀劃區域發展大局，意指區域發展戰略性決策的謀劃。“定政策”“促改革”既表明了地方黨委實施區域治理的主要手段，也暗含了領導者確保領導績效的外部環境營造的重要性。從上述地方黨委領導作用的發揮途徑來看，決策以及決策執行構成了地方黨委領導力的基本維度。已有理論表明，影響決策執行力的因素主要有三個方面，分別是執行者的執行意愿、執行環境和執行能力。所以，要想提高執行者的執行力就必須強化組織動員，將組織成員的思想認識統一到決策者的決策部署上來，不斷優化有利于決策執行的外部環境，同時，構建起強大的執行團隊。這樣，地方黨委領導力又可以進一步解構為決策決斷力、社會動員力、制度創新力和組織保障力等四者的有機統一。

三、在地方治理創新中提升地方黨委領導力：基于廣東實踐的考察

廣東是改革開放以來地方治理創新最為活躍的地區之一，廣東的地方治理創新成果是有目共睹的。值得一提的，廣東地方治理創新的成功實踐，也極大地促進了廣東各級地方黨委領導力的提升，同時也為地方黨委領導力的提升探索出了一條有效的路徑。在與地方治理創新的良性互動中提升地方黨委領導力，是廣東地方治理創新的一條基本經驗，突出體現在以下四個方面：

（一）在地方治理創新的探索實踐中，地方黨委的決策決斷力得以大幅度提升

眾所周知，改革開放之初，廣東珠三角地區民間涌現出的大量體制外經濟萌芽并沒有在第一時間被澆滅，相反，有的地方黨委如佛山等地采取了“無為而治”的行動策略，為民營經濟在廣東的繁榮打下了一根堅實的樁基。有的地方黨委等地則采取了明確的支持態度，實施的是“有為而治”的策略。需要提出的是，在當時的大背景下，任何“無視”或者“支持”民營經濟的決策，都需要巨大的政治勇氣。從在處理民營經濟萌發的決策上看，當時的地方黨委就已經體現出了強大的決策力。面對民間的生存疾苦以及民營經濟亟待破殼新生的期待，以佛山等為代表的地方黨委順勢而為、突破意識形態的約束，作出了促進民營經濟發展的實質性決策。突破意識形態約束，首要的是需要具備巨大勇氣、決心和果敢，這恰恰是領導者決策所應基本具備的“勇德”。因為，猶豫不決是無法做出一項科學決策的。順勢而為，是領導者決策的關鍵性特質，構成了決策力的基礎性要件。珠三角地區地方黨委在貫徹落實中央政策和民眾的自發創業熱情中，準確把握了形勢的潛在發展變化，從全局中看到了現存的經濟社會新狀況，從長遠中把握了未來中國發展的新趨勢。改革開放初期促進民營經濟發展的創新性決策表明，民營經濟發展離不開寬松的發展環境，廣東經濟之所以能夠實現快速的發展就是因為廣東營造出了有利于民營經濟發展的先發優勢。新世紀以來，廣東大地上興起的創新熱潮以及形成的諸如“騰籠換鳥”“三打兩建工作”等創新成果，充分說明了廣東各級地方黨委擁有重大現實問題的把控能力以及將其確立為政策并促進付諸實施的能力。

廣東的經驗表明，在地方治理創新實踐的互動過程中，地方黨委往往會審視過去發展中的創新性決策對于經濟社會發展所產生的作用，通常選擇繼續堅持能夠產生有效推動作用的策略，并把這種有效策略延續到地方治理的各種重大決策中去，從而作出順應時代發展要求的新的決策部署，推動著地方治理創新與黨的決策力的良性互動進入到下一個循環。

（二）地方黨委的社會動員力成為地方治理創新在廣東成功實踐的重要推力

一般來說，人們對于新生事物的認識有一個漸進的過程，從最初的排斥、接納到最終的為我所用都是建立在思想認識基礎之上的。所以，當市場主體在珠三角早期萌發時，亦遭遇到了人們的排斥，包括珠三角本地一些干部對其認識也不夠充分。如廣州市地方黨委通過實地調研和全市干部大會等形式，多次就民間集市出現的諸如“雅馬哈魚檔”等“新經濟現象”予以肯定和鼓勵，從思想認識上解開了束縛個體工商業和民營經濟發展“死結”。在民營經濟貢獻逐漸顯露以后，佛山、中山和東莞各級地方黨委開始把發展民營經濟、走向市場化作為主政思路并加以思想動員。民營經濟在珠三角地區的發育，不僅解決了人民群眾的吃飯問題，也充裕了捉襟見肘的地方財政。民營經濟的積極作用反過來促使了珠三角地區地方委更加注重發展民營經濟。從這個意義上講，民營經濟與地方黨政是互惠互利的。在日趨成熟的順德模式向全省推廣過程中，基本上沒有遇到阻力，相反，全省、全國各地前往順德考察學習反映了對民營經濟的嶄新認識和普遍接受。就廣東而言，民營經濟在廣東的發展過程中，受到了省委的積極鼓勵和引導。無論是小范圍鼓勵，還是大張旗鼓地宣傳，社會動員在民營經濟發展過程中發揮了重要的建設性作用，從中閃爍著微觀經濟主體自主創新與地方黨委積極動員相互聯動的光輝。

（三）地方黨委的制度創新力在與地方治理創新的互動實踐中有了進一步的提升

在深化改革的過程中，我們經常運用“摸著石頭過河”來描述面對不確定未來時的行動策略。“摸著石頭過河”也展現了在市場化改革過程中，我們走過了一條艱難探索的曲折道路。廣東，作為市場化改革的先發地區，在市場化道路上經歷的波折是可想而知的。如果給市場化浪潮中披荊斬棘、奮力前行的廣東做一個評價的話，可以說，廣東是中國市場化改革的一個典型樣板，不僅率先發展市場經濟，開創出一條促進民營經濟蓬勃發展的新路子，取得了輝煌的經濟社會發展成就，原創性地探索出一批地方治理的成功案例，更重要的是在此基礎上形成的地方治理的制度體系。對于中國來說，制度既陌生，也不陌生。計劃經濟體制下的中國國家治理主要依賴于政治、行政手段，憑借自上而下的強力管控與約束實現對經濟社會的全面控制與支配，在這個意義上講，制度對于中國而言是陌生的。但是，經過社會主義改造，我們建立了社會主義制度這一根本制度，以及逐漸建立起來的人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等政治制度，所以，制度對于中國而言也不陌生。毋庸諱言，制度對于中國的市場化改革的確是陌生的。在推進市場化改革過程中，制度的匱乏與不足成為市場化改革的一大堵點。作為市場化改革的先行地，廣東要想突破制度匱乏的制約，就必須在地方治理實踐中先行探索有利于市場發育發展的制度體系。

制度對于市場化改革的重大意義就是厘清政府與市場，政府與社會之間的邊界，將政府的“掠奪之手”限定在一定的范圍內，以便給市場和社會劃出一片相對獨立的空間，充分發揮市場的資源配置作用和社會的自治作用。坦白地講，脫胎于計劃經濟體制的行政傳統以及政府先天性的管控沖動，導致了政府邊界厘定的困難。再者說，政府作為改革的主導者和對象，對其行為進行約束可想而知是何其艱難。就民營經濟而言，民營經濟的發展一定程度上沖擊了公有制經濟、集體經濟的壟斷地位，打破了原有的利益格局，對這些利益主體的沖擊顯然會加劇制度創新的難度。盡管在這樣的大背景下，廣東還是探索出了一套行之有效的地方治理制度體系，構建起了具有現代化特征的多種所有制經濟共同發展的經濟制度、政府作用有效發揮的治理制度以及相對完善的民主法治制度等。因此，在地方治理創新過程中，廣東地方黨委在領導推動區域治理制度建立健全上，鍛造出了較為強大的制度創新力。

（四）實現地方治理創新與地方黨委組織保障力的良性互動

當地方治理創新策略確立以后，領導者必須解決一個能夠賦予創新策略以生命的關鍵性問題，即建立起一個能夠將創新策略貫徹執行的團隊組織。客觀地講，黨和國家機構在地方各個行政層級的組織體系是十分健全和完善的，這是各種決策部署賴以執行的組織基礎。但問題是，每一層級的地方黨委都有著自己的合乎邏輯的發展戰略及其思路，能夠在多大程度上將上一級黨委的戰略意圖融入到自己的發展戰略是一個未知數。從實踐來看，地方黨委對于上級重大決策部署在執行力度上存在著偏差，是一個不爭的事實。況且，對于上級的戰略決策，不同的人有不同的認知，哪怕通過強化思想動員可以將組織成員的思想更大限度地統一到決策部署上，但也未必必然地帶來執行力的相應提高。更進一步說，即使地方各級黨委能夠充分認識到上級決策部署的重大戰略意義，在態度上是積極的、思想上是統一的、行動上是一致的，但由于執行能力不足同樣導致執行效果不佳的后果。執行能力不足并不意味著地方黨政組織體系在能力上的欠缺，而是戰略決策的創新進一步提高了對執行者能力的要求。

識別戰略同盟，將合適的人員放在合適的位置是變革領導者實施變革策略的慣用方法。在中國的黨政組織體系運行實踐中，也能常常看到這種操作模式，就是通過地方主要官員的調整任命來促進決策部署的貫徹落實。就廣東而言，在市場化改革初期，地方黨委所采取的態度與策略就說明了駕馭市場經濟的本領對于市場經濟發展的重大意義。從市場體系的萌芽、發育到成熟，廣東各級黨委的應對策略經歷了與之相應的變化，這種變化鮮明地體現在了區域治理制度體系的構建與完善中。區域治理制度體系在大力扶持市場主體茁壯成長的同時，有效約束了黨委政府尤其政府的行政權力對于微觀經濟過程的不適當干預。可以說，約束行政權力的任意干預、為市場經濟發展營造寬松環境成為廣東各級黨委的一個普遍行為取向。圍繞著發展社會主義市場經濟，廣東地方黨委的用馬克思主義指導新實踐本領、市場經濟本領、民主政治本領、社會建設本領等方面的執政能力都獲得了快速提升。市場經濟發展與黨委組織保障力提升之間的有效互動所帶來的經濟社會快速發展的巨大受益，促使不斷強化黨組織建設逐漸成為廣東地方治理創新的路徑依賴。

綜上所述，廣東地方治理創新的生動實踐表明，地方黨委領導力的提升必須置于地方治理實踐的大場景之中，依托地方治理創新實踐，在與地方治理創新實踐的良性互動過程中，實現地方黨委領導力的向上修煉與進一步提升。