農村土地經營權流轉二級市場建設構想

徐建群 賈曉峰

今年年初，農業農村部出臺《農村土地經營權流轉管理辦法》（以下稱《管理辦法》），進一步強化了建設土地經營權流轉市場的制度支撐。但不論從法律政策制度分析，還是從具體實踐看，建立健全農村土地經營權流轉市場的目標還沒有得到很好實現。本文從土地經營權流轉現有制度與實踐進行分析，提出農村土地經營權流轉（以下簡稱土地流轉）二級市場建設構想。

一、農村土地流轉面臨的困難

（一）農村土地流轉制度設計適應性不足。一是交易概率計算佐證土地流轉市場難建立。2014年，中辦、國辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》規定，農村土地流轉要堅持“依法、自愿、有償”，“不能以少數服從多數的名義，將整村整組農戶承包地集中對外招商經營”。其核心在于土地經營權流不流轉、流轉給誰、什么價格由承包農戶說了算。假設每戶農戶同意流轉的概率是1/2（即同意或不同意），以浙江戶均耕地面積約2畝為例，流轉20畝連片土地一般涉及10戶農戶，流入方要與10戶人家全部達成流轉協議的概率是1/1024，土地連片流轉可能性很小。土地流轉涉及土地面積越大，涉及流出方越多，則成交概率越小。但凡遇到一戶不愿流轉的農戶，就有可能讓整片土地的流轉陷入僵局。二是價格攀比影響規模化流轉。由于農村是熟人社會，土地流轉價格相對透明，有的農戶在打聽到價格差異后，會推翻之前的交易重新叫價，甚至坐地起價。流入方缺乏談判籌碼，一些主體為了土地連片，又為了不“按下葫蘆起來瓢”，承擔了不少的流轉隱性成本，增加了項目經營的風險。

（二）基層農村土地流轉政策機制支撐不足。一是缺乏有效監管機制。中央多次強調要嚴格規范土地流轉行為，合理確定土地經營規模，加強土地流轉用途管控。但基層面對流轉土地“非農化”“非糧化”以及工商資本破壞、污染、圈占耕地和損毀農田基礎設施等現象，缺乏有效的監管。不少地方熱衷于建設大規模農業經營項目，動輒以萬畝為流轉單元，沒有考慮工商企業租賃承包地的合理期限和經營能力上限，對村集體經濟組織收取的基礎設施使用費和土地流轉管理費也缺乏有效監管。二是缺乏風險保障機制。土地規模經營主體較其他市場主體面臨更大的經營風險，由于多數流轉租金是一年或幾年一付，農戶的土地租金自然也面臨相應風險。一般經營風險由經營主體自擔，基本不牽涉政府責任，但規模化土地流轉的背后往往有基層政府和村級組織組織引導的影子（如委托流轉），如果發生大量農戶既不能按期獲得租金，又因規模經營后地貌變化或設施建設等原因無法拿回原來的土地，不僅會造成土地大量拋荒，也容易出現穩定風險。導致群體性事件。一些地方政府缺乏對于規模流轉的風險防控，沒有出臺相應的保障措施。三是缺乏支持服務機制。配套設施用地是開展適度規模經營的必要條件，但從調查看，當前設施農業用地在規劃、審批和實施中仍存在較大的制約和瓶頸，新型農業經營主體普遍存在用地難問題。法律政策明確土地經營權可以作為向金融機構融資的抵押擔保物，但還有不少地方尚未出臺支撐土地經營權融資擔保的政策制度。

（三）引領土地流轉市場建設的認識不足。認識來源于實踐、作用于實踐，認識不到位也會影響實踐開展。當前，對土地經營權流轉主要存在兩類錯誤認識。一是錯誤認為土地流轉市場是一個完全自由的市場，雙方愿不愿意流轉完全是雙方自己的事，政府、基層組織沒有必要參與土地流轉的組織、引導。這種認識忽略了村集體經濟組織的土地所有權權益以及土地所蘊含的國家公共利益。這類錯誤表現為三個“不”：面對土地流轉雙方協商成本過高的狀況，政府和基層組織不主動提出協調辦法；面對土地流轉雙方共同損害集體、國家利益現象，政府和基層組織不積極出臺相應政策制度規范；面對土地流轉規模經營缺乏相應配套生產設施的現象，不積極落實相關審批規劃服務機制。二是錯誤認為土地流轉發展規模經營，必須通過基層政府、村級組織強力推進。這類錯誤表現為一個“強”字，強制不愿流轉的農戶流轉土地，或采取各種手段迫使農民簽字就范，甚至在農民未同意的情況下強制流轉。

二、構建二級市場破解農村土地流轉難題

（一）土地流轉二級市場建設構想的實踐基礎。一是委托流轉。理論上，委托流轉始于土地承包農戶的委托，終于承包農戶與流入方簽訂流轉合同，基層組織只提供服務而沒有組織行為。但實踐中，多數委托流轉的達成需要村級動員組織，流轉合同多數是受托村級組織與流入方簽訂，而不是由土地承包農戶與流入方簽訂。這類實踐實際上存在一個二級市場，在一級市場，由村級組織根據承包農戶意愿，發揮相應的協調作用，流轉農戶土地，村級組織通過二級市場向外流轉給新型農業經營主體。這一類型在浙江省連片規模流轉中占很大比重。二是農業“標準地”改革。2019年，義烏市探索實踐了農業“標準地”流轉方式，由鄉鎮成立一個流轉平臺公司，村級組織根據承包農戶意愿，組織、協調農戶將土地流轉至平臺公司，再由平臺公司對土地進行整治規范，并根據土地流轉中的資格審查、準入門檻、土地用途管控等要求制定標準，并以標準落實為前提向外流轉土地。這類實踐實際上也存在一個二級市場，在一級市場，由以鄉鎮、村級組織為支撐的土地流轉平臺公司流轉農戶土地，土地流轉平臺公司向外流轉給農業經營主體構成了二級市場。

（二）土地流轉二級市場建設構想的認識基礎。建立土地流轉二級市場，首先要充分認識土地要素的特殊性，土地要素不是一般的商品，交易規范性要求高。土地流轉不僅要突破自由市場觀念，還要充分認識土地流轉交易單元不對稱問題。農民集體是土地集體所有權的權利主體，基層政府是地方公共利益的代表，完全有理由更深入地參與到土地流轉市場建設中去。只有理解土地要素的特殊性，才能修改相關法規政策，使之適應土地流轉的特殊性，才能自覺主動發揮政府、村級組織維護土地流轉市場秩序和彌補土地流轉市場失靈的作用。由此，才能構建土地流轉二級市場的法規政策支持體系，促進基層政府、村級組織主動承擔起建設土地流轉二級市場的職責。

（三）土地流轉二級市場的運作模式設計。建立鄉鎮土地流轉平臺公司，作為土地流轉二級市場的紐帶。由鄉鎮、村級組織根據農村勞動力轉移就業情況，組織、引導、協調農戶將土地經營權流轉（或意向收儲）給鄉鎮土地流轉平臺公司，實現土地連片流轉目標，形成組織化的一級土地流轉市場。由鄉鎮土地流轉平臺公司根據本地農業產業規劃，對土地進行整理，做好基礎設施建設，根據有關政策與土地實際，確定土地流轉各項門檻標準，向新型農業經營主體招商，形成競爭性的二級土地流轉市場。

（四）加強土地流轉二級市場的政策支撐保障。一是建立連片流轉支持機制。在多數農戶愿意流轉承包地情況下，對少數不愿意流轉的農戶，要建立另行安置承包地塊的機制，在保護農戶承包經營權的基礎上，實現連片流轉目標。二是建立土地流出農戶權益實現機制。鄉鎮建立的平臺公司不僅要完全保障土地流轉基礎收益及時支付給農戶，還要在扣除土地整理與設施建設支出等成本后，將二級市場競價機制中獲取的增值收益返還給農戶。三是建立流入主體審核機制。建立流入主體資格審查、項目審核機制，設定流轉土地適度規模經營范圍，確保農地農用，保障農業產業規劃落地，提升土地使用效率。四是建立土地整治與用地保障機制。在鄉鎮土地流轉平臺公司流入土地后，應優先落實相關的土地整治項目、高標準農田建設項目。同時，建立配套設施用地供給機制，以達到新型農業經營主體“拎包入住”的效果，需助其把主要精力放在生產經營上，而不是爭取各種政策與協調關系上。

（五）土地流轉二級市場的預期效果。政府主導成立的鄉鎮土地流轉平臺公司作為二級市場的樞紐，可有效規范土地流轉行為，保護農戶土地承包權益；可有效提高農民收入，構建公開的競價機制，使土地經營權價值實現更充分；可有效提高土地流轉效率，整個流程更透明，將農業經營主體從大量的協調溝通中釋放出來，避免了土地流轉中大量的隱性成本支出，權利義務更明確；可有效集成相關土地整治、高標準農田建設、設施用地配備等政策，保障土地流轉規模經營順利推進；可有效保障政策落地，確保農地農用，向種糧傾斜，切實落實工商資本租賃農地資格審查項目審核機制。