我國“以房養老”試點發展改革路徑研究*

王佳林

（北京大學經濟學院博士后科研流動站，北京 100033）

自1992 年實施養老保障體系改革以來，我國持續加強養老金融產品的創新與應用。其中，近年啟動的“以房養老”試點，就是由監管機構發起推動的創新之一。從市場反饋來看，試點情況不及預期，甚至出現了“掛羊頭賣狗肉”的違法違規產品。這種違背市場規律的情況，值得深入研究。數據顯示，從2014 年7 月至2019 年9 月末，全國實現“以房養老”產品落地的金融機構僅有兩家①分別是幸福人壽保險股份有限公司和中國人民人壽保險股份有限公司。，有效保單僅有129 件，共191 位老人參保（黃洪，2019）。但與此同時，國內打著“以房養老”名義的非法集資、詐騙等案件數量激增，涉案人數眾多、金額巨大②數據來源：養老騙局你知道多少？[EB/OL].搜狐網，2019-09-23。。

市場上“劣幣驅逐良幣”的現狀，背離了以往普遍認為老年人偏好持有房產和儲蓄等傳統養老金積累方式的觀點。面對當前試點出現的新情況新問題，需要重新研究試點可推廣的條件和路徑，分析試點在落地過程中的難點堵點，從全局視角尋找有效的解決方案，讓養老需求與市場供給真正結合起來，推動養老金融試點深入發展，實現豐富居民養老工具、多元化籌集養老資金的目標。

一、“以房養老”的本質、內涵及我國試點的特點

總體來看，“以房養老”是以房產所有權、使用權、收益權為基礎，通過金融手段和工具提升房產利用率和資產轉化率，達到提高房產所有人老年生活質量的一種非積累制養老資金籌集模式。在廣義層面，按照金融機構在資產轉換過程中的參與深度，“以房養老”通常可以分為租房養老、售房養老和抵押養老三種類型；但在狹義層面，“以房養老”主要指的是圍繞“抵押養老”開發的各類養老金融產品。

從產品特征來看，“抵押養老”的金融屬性最鮮明，其不是房產與資金的直接轉換，而是以金融機構為中介，實現不同期限和不同類型資產的匹配轉換。因此，通常需要完善的金融和法律方面的支撐和保障，對一國金融市場和法律制度的發展水平提出了較高要求。從產品設計初衷來看，“以房養老”并不是以獲取高額收益為目標，而是為了以房屋產權遠期價值換取當期養老所需的資金。所以，這種養老金融產品應定位為降低個人養老風險的工具，是一種風險回避型金融產品， 而不應異化為升級外部投資風險的催化劑。明確這一點，對于分析試點下一步推進的可行路徑，具有重要意義。

從我國“以房養老”試點來看，雖然試點產品“住房反向抵押養老保險”是“抵押養老”的一種常見類型，但本次試點在以下四個方面仍有獨特之處。一是金融機構范圍限定為保險公司。從持續期來看，周期長是“以房養老”試點產品的重要特點。保險公司對管理較長周期的資金和風險有著豐富的經驗，將保險公司作為唯一參與試點的金融機構，有利于發揮保險公司審慎經營、跨期經營的優勢，穩妥控制市場的整體風險。二是消費者范圍限定為退休老年人。從收入特點來看，退休金是大部分老年人的主要收入來源。隨著物價上漲，老年人在日常生活以及健康醫療方面的支出壓力持續攀升。老年人增加外部養老資金的需求也往往更高。將老年人設為試點產品的唯一服務對象，進一步明確了此類產品的養老屬性。三是充分考慮房產價格波動的影響。從產品邏輯來看，老年人可領取的補充養老金與其房產價值息息相關。試點政策將產品類型劃分為房產升值參與型和房產升值非參與型，較好滿足了不同消費者的多樣性需求，提高了試點產品的靈活性和可操作性。四是將消費者保護作為風控的核心環節。信息不對稱是金融市場內生短板，需要政府發揮“有形的手”的作用，保護消費者的合法權益，這對于老年消費者來說尤為重要。從政策設計來看，試點政策在創新發展與操作風險之間實現了較好平衡。

二、我國推行“以房養老”試點的經濟社會基礎

從功能特點來看，我國“以房養老”試點產品并不是一種保基本、廣覆蓋的基礎型養老產品，而是一種針對特定群體的提質型養老產品。推行這樣一種復雜的金融養老產品，需要多個方面具備相對成熟的條件。總體來看，從2014 年推行試點并逐步擴大試點范圍至今，我國已初步具備進一步發展此類養老金融產品的經濟社會基礎。

（一）居民收入水平持續提高有利于形成追求高質量養老的社會基礎

自改革開放以來，我國經濟長期保持著較好的增長態勢，居民收入增長尤為顯著，數據顯示，2013-2019 年間復合增長率超過9%。截至2019 年末，國內居民人均可支配收入已超過3 萬元。隨著我國居民收入水平的持續快速提升，國內居民對養老質量也有了更高的要求，有助于在全社會范圍內形成追求高質量、多樣化養老保障的社會氛圍。

（二）養老保障體系持續完善有利于形成發展定制化養老產品的制度基礎

借助改革發展紅利，近年來，國內養老保障體系得到了全面提升。截至2019 年末，我國基本養老保險參保人數已近10 億，建立企業年金的企業數量達到9.6 萬戶，參加職工人數超過2500 萬人，商業養老保險市場規模也有顯著增長③數據來源：《2019 年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》。。國內養老保障體系改革成效明顯，保基本、廣覆蓋的目標已經初步達成，這為部分國內居民滿足基本養老要求后，追求更高水平、定制化的養老需求提供了重要的制度基礎。

（三）居民住房自有率持續提高有利于推動形成多元化養老資金籌集的物質基礎

自20 世紀90 年代實施住房制度改革以來，住房商品化加快了國內住房市場的發展，國內居民自有住房率顯著提升。尤其是近幾年來，全國各地大力推動的棚戶區改造工程，進一步提高了城鎮居民自有住房的水平。從數據測算來看，我國城鎮住房套數已經超過3 億套，城鎮居民中70%有自有住房④數據來源：國家統計局發布的新中國成立70 周年經濟社會發展成就系列報告。。較高的居民自有住房程度，改變了國內居民的資產配置結構。隨著住房價格較快上升，房產已成為居民財富最重要的組成部分。資產結構的變化間接拓寬了國內居民養老資金籌集渠道，使房產可以轉化為居民籌集養老資金的重要來源。

（四）金融市場服務能力持續增強有利于形成高質量的產品和服務供給基礎

近年來，我國金融市場借助全面深化改革和擴大開發的有利時機，重視發揮后發優勢，一方面積極吸引國際上先進的金融機構進入我國金融市場，借鑒學習國際上先進的產品經驗和服務經驗；另一方面，國內金融機構堅持苦練內功，持續提升自身服務能力和產品研發能力，聚焦國內市場需求轉換特點，推出了大量創新型產品。國內金融市場的快速發展以及金融機構能力的顯著提升，為我國養老金融產品的多元化、定制化的設計研發，提供了可行、可靠的重要基礎。

三、我國“以房養老”試點面臨的主要問題

從前期試點情況來看，試點方案設計存在不足只是技術問題，問題更多集中在實現試點產品“本土化”方面，即配套的制度體系和市場體系等方面還缺少對試點的可靠支撐力。

（一）制度沖突與配套機制缺失的問題長期未能解決

從國際經驗來看，“以房養老”能在國外得到較好發展，是因為與這些國家人口結構、經濟結構等方面適配度較高。但從我國來看，隨著試點推進，配套制度不完備、不健全的問題愈發凸顯，已成為影響試點深入推進的主要難題。

第一，土地公有制下房屋產權歸屬不明確潛藏的產品風險。目前，我國的房產權并不包含土地產權，而是固定期限的土地使用權和無固定期限的房屋所有權的結合體。根據法律規定，我國居住用地使用權上限為70 年⑤參見《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（國務院令第55 號）第十二條。。但在實際情況下，房產的土地權限常常遠低于70 年。一般來說，去除實際建設時間和銷售時間，新房的土地使用權通常在60 年左右。假定某購房人在30 歲時購得一套新房，未來壽命達到社會平均水平，即75 歲⑥數據來源：國家統計局《第五次全國人口普查數據》。。那么，當購房人去世時，房產土地使用權僅剩約15 年。如果在更加苛刻的條件下，土地使用權期限還會更短。從產品精算來看，房產所有權剩余年限較短會提高房產遠期價值的不確定性，對房產估值帶來較大難度，顯著推升了房產處置風險。一旦保險公司在土地期限到期前未能及時處置房產的話，可能會陷入兩難境地——要么在繳納高額土地出讓金后獲得全部續期產權，要么無償放棄房屋所有權，由國家收回土地。不論如何選擇，成本均較為高昂。目前，保險公司參與積極性不高，也多源于此。總體來看，現有土地產權制度對試點具有明顯的逆向激勵作用。

第二，財產處置過程中遺產繼承衍生的法律風險。從產品邏輯來看，在大多數情況下，抵押房產的價值要能覆蓋甚至超過投保人的養老金總額，才符合保險的大數法則，產品才能可持續。因此，在投保人去世后，經過資產處置通常會有資產剩余，但由此也衍生出一個新問題，即剩余資產應由誰來繼承。特別是在剩余資產規模較大時，繼承問題更是尤為復雜，極易造成法律糾紛，給保險公司帶來較高的法律風險。雖然我國《繼承法》在制度上框定了一般情況下遺產繼承人范圍及繼承順序，但在實際操作中，仍有較多環節容易出現法律問題。非婚生子女繼承問題對于保險公司來說就尤為棘手。首先，保險公司無法依靠已故當事人直接確認是否存在非婚生子女及其繼承權利。其次，即便通過醫學技術驗證真偽后，往往也還會出現惡意訴訟的情況。再次，如確有新增繼承人，對于已分配資產，可能還會涉及到資產再分配的諸多問題。比如，出現其他繼承人不配合或難以配合的情況時，保險公司可能會面臨追責賠償的風險。最后，由于遺產繼承處置往往耗時較長，遺產繼承過程中轉繼承現象屢見不鮮，也進一步加劇了房產析產確權的復雜性和難度，導致保險公司處置剩余資產的時間成本高昂。

第三，風險防范處置機制缺失的制度風險。對于金融行業來說，健全的系統性風險防范處置機制是風險管理能力的重要體現。但從目前情況來看，尚未圍繞本次試點設置明確的系統性風險防范處置機制。隨著試點范圍正式推向全國，系統性風險防范處置機制缺失的問題將進一步凸顯。一旦出現大范圍、高危害的群體性風險事件，監管部門、金融機構以及消費者都將缺少有效控制風險的工具和保護自身權益的手段。尤其是對于參與試點的金融機構來說，如果缺少行業層面的產品風險控制管理的制度約束，風險完全自擔，在業務開展中極易陷入不利處境，容易出現過高估計風險規模，導致產品定價過高、市場接受度較低的情況，或者過低估計風險規模，雖然開拓了市場，但也埋下風險隱患，一旦遭遇內外部沖擊，極易爆發風險，導致出現較大損失。

（二）金融機構尚未形成穩健的經營業務模式

對于金融機構來說，創新可以實現產品價值提升，帶來更高的收益，但也會出現新業務風險過度暴露的問題。目前，如何有效應對試點產品在經營風險管理方面的風險挑戰，仍然是金融機構需要深入探索的重要課題。

第一，人口老齡化導致的長壽風險持續加大試點產品負債端經營壓力。從國際比較來看，我國已經是全球人口老齡化比較嚴重的國家，人口老齡化速度快、老年人規模大。人口老齡化問題已經對經濟社會發展帶來了顯著影響。對于保險業來說，尤其是人壽保險公司，人口老齡化和長壽風險帶來的挑戰尤為嚴峻。從試點產品來看，較高的人口壽命意味著產品給付期將明顯延長，導致產品給付壓力不斷攀升。此外，死亡率是壽險產品定價的主要因素之一。較低的死亡率將會持續加大保險公司費率下調的壓力，直接影響保險公司的保費收入。總的來看，長壽風險已成為“以房養老”產品在設計和運營過程中最亟需解決的精算問題。

第二，利率長期下行風險推升了試點產品資產端經營壓力。利率是保險產品定價的關鍵指標。保險公司需要參考利率水平和趨勢，核算產品定價，以滿足在資產管理、現金流管理方面的合規性和收益性要求。但近年來，我國利率持續下降，對保險業資產端管理提出了較高要求。從試點產品設計來看，產品周期跨度較長，成本較高且剛性較強，在利率長期持續下行期間，資金到期后再投資的外部壓力會顯著上升，間接推動保險公司轉向風險偏好較高、信用等級較低的固收產品。一旦宏觀經濟下行，這類投資產品的違約風險將大幅提高。總體來看，利率長期下行，將會提高投資風險管理的難度，對保險公司資產負債管理提出了更高的要求。

第三，長周期特點引發的現金流虧損風險提高了資金管理難度。我國“以房養老”試點產品采用的是“倒按揭”模式，需要保險公司先行支付老年人養老金，待老年人去世，才能回流資金。這種現金流的流入流出順序與保險公司其他類型的保險產品有著明顯差異，對保險公司現金流管理帶來的綜合影響不容忽視。尤其是在房產價值逐年快速攀升的情況下，保險公司現金流流出壓力會更為顯著。一旦保險公司出現資金管理失控、業務大幅下滑、較大賠付資金支出、投資收益大幅虧損等情況，極有可能會引發現金流危機。不僅對機構自身造成經營危機，甚至可能引發風險外溢，導致行業出現系統性危機。

第四，房產價值下跌的風險可能會引發較大經營虧損。從標的物來看，房產價值是決定保險養老金給付額度和給付時間的關鍵要素。對于保險公司來說，房產價值及其穩定性是實現業務落地的重要條件。但從我國住宅類房屋價格變動情況來看，持續快速上漲的房屋價格增加了估值準確性和真實性的難度。數據顯示，截至2019 年末，全國住宅商品房平均銷售價格為9287 元/ 平米，較2009 年上漲了108.28%，較2000 年上漲了364.81%⑦數據來源：國家統計局發布的歷年住宅商品房房價數據。。住宅商品房價格的持續快速上漲，嚴重削弱了房屋價值穩定性的基礎。從國際經驗來看，房屋價格持續快速上漲后，房屋價值下跌風險也會顯著上升，尤其是在經濟增速放緩時期，房價下行風險會進一步放大。一旦出現較大幅度、較大范圍的房價下跌，參與試點的保險公司將不得不面臨較大規模的經營虧損。

（三）消費者金融素養提升和養老文化理念轉變還需要較長時間

經過新聞媒體的持續宣傳，國內對“以房養老”項目已經有初步了解，但是部分老年人對此類產品的設立初衷還缺乏正確的認識。同時，社會氛圍和文化氛圍的隱性逆向激勵效應，也不容忽視。

第一，老年消費者對虛假金融機構缺少識別能力。近年來，金融市場“無證裸奔”現象屢禁不止。部分虛假金融機構，利用多種虛假宣傳和營銷方式，抓住老年人判斷力、分析力不足等弱點，銷售違法違規金融產品，嚴重擾亂了市場秩序。從整體來看，多數老年消費者基本上難以區分正規金融機構和虛假金融機構，一些老年人甚至對正規金融機構存有認識偏差，反而傾向于打著高收益噱頭的虛假金融機構及其產品。

第二，老年消費者對試點產品缺乏正確的認識。從試點產品初衷來看，其目的是聚焦有固定資產但缺少流動資金的老人，為其提供一種可行的養老方案。所以，其本質上是一款養老產品，而不是追求高收益的投資性金融產品。但目前來看，多數老年人仍將其視為一種在短期內就可獲超高額收益的投資性產品。正是由于存在認識誤區，導致一些老年消費者上當受騙，最終深陷法律糾紛，房財兩失。

第三，傳統養老文化沖突影響不容忽視。從總體來看，養老理念會對老人及其子女在養老方式和養老工具選擇方面形成軟性約束，而本次試點內含的個人養老理念與我國傳統的家庭養老觀念存在明顯的文化沖突。總的來看，老年人參與試點主要存在三方面顧慮：一是擔憂與子女產生矛盾，出現子女疏遠的情況；二是擔憂親朋好友誤會、子女不孝順或者家庭不和睦，出現不利于家庭和睦的社會輿論；三是擔憂財產縮水后，影響財富在代際間的傳承。

四、推動“以房養老”試點深入發展的建議

抓住問題的關鍵環節，是解決問題的前提。總體來看，目前試點推行不利的“病癥”主要在供給側方面。因此，下一步要緊緊抓住提升有效供給這個“牛鼻子”，把重點放在優化制度供給方面，打通供給側的堵點和難點，著力推動市場改善產品供給質量，真正發揮出“以房養老”在積累養老資金、提升養老質量方面的重要作用。

（一）加快完善配套法律制度體系建設，破除現有制度沖突和制度障礙

從金融產品本身來看，配套的法律制度和產權制度是保障產品可行、可靠、可持續的核心要素。一種金融產品的創新，離不開法律制度和產權制度的深度支持。從試點來看，由于現行的產權制度不具備制度調整的空間，因此，一套清晰、明確的土地使用權續期費用核算方法，就成為保證房產價值預期的重要基礎。不然，單純依靠指導性的意見無法保證產品落地，獲得市場的支持。因此，有關部門要加快出臺房產到期續期的有關管理辦法，設計公平、公正的可行方案。這將是決定試點在我國能否成功的關鍵（王佳林，2020）。

同時，房產繼承是本次試點難以回避的重要問題。解決辦法的核心仍然是在制度設計方面找到可行的切入點。從財產繼承和處置的國際經驗來看，信托是重要的解決工具。因此，在試點方案設計中可以考慮引入信托機構，明確財產管理人機制，建立財產處置的風險隔離機制。比如，引入保險金信托或者遺囑信托等形式，處理好房產繼承的難題。基于此，應經過充分的理論驗證，積極推動相關金融機構參與試點，設計可行的解決方案，打通試點運行的堵點。

（二）盡快建立國家層級的專業擔保機構，筑起風險隔離防火墻機制

從美日發展經驗來看，由政府建立專門的風險防范處置機構，對于推動市場良性發展具有重要作用。從我國來看，金融市場已經初步積累了類似的行業風險管理經驗，并在近年來處置問題金融機構時發揮了重要作用，實現了對風險的早發現、早處置，起到了為行業長遠發展保駕護航的作用。下一步，在建立圍繞試點的國家層級專業擔保機構時，有四個方面需要特別注意。

第一，擔保機構的定位問題。擔保機構承擔著市場風險最后守門人的職責，但并不是市場風險的“接盤俠”，市場經營主體風險自擔的前提不能改變。擔保機構在前期介入風險處置后，中期要承擔對問題機構經濟損失追責的職能，后期還要擇機退出。

第二，擔保機構資金籌集和管理的問題。為防止風險過度集中傳遞至政府端，出現擔保機構承擔無限責任的情況，擔保機構資金籌集應圍繞“3+1”模式建立。其中，“3”是指常規資金籌集來自政府財政注資、參與“以房養老”項目市場主體繳納的機構風險保證金、按照具體項目資金規模提取的項目風險保證金。“1”是指備用資金籌集渠道，即一旦出現資金不足的情況，由擔保機構向央行以懲罰性利息形式融資，相應利息由問題機構承擔償還。此外，為加強資金的管理和運營，擔保機構資金要以基金模式實行社會化、市場化管理。

第三，擔保機構風險處置邊界的問題。風險自決和風險自擔，是推動金融機構和消費者審慎投資的基礎。因此，需要合理設定賠付補償標準，既要體現對消費者合法權益的保護，也要體現消費者對金融產品風險自擔的責任。

第四，市場自律管理職能的問題。具體來看，擔保機構需要承擔起市場產品登記、信息披露等職能。明確所有開展此類業務的金融機構以及推出的產品都需在擔保機構備案登記，并授權已備案的機構使用特定標識，以備消費者查驗。同時，由擔保機構負責定期公開披露各家機構及產品運營情況，接受消費者監督。

（三）繼續加大金融市場亂象整治力度，持續凈化鞏固市場經營環境

近年來，國內市場上大量出現“以房養老”產品魚目混珠的情況。為了試點的長遠發展，需要金融監管機構主動作為、從嚴監管、多措并舉、打出政策組合拳。

第一，要加強對“有證駕駛”金融機構的依法合規監管。對于試點金融機構來說，產品設計、營銷、業務操作的合規性等，不僅與消費者的合法權益息息相關，也與金融機構的風險控制緊密相連。從市場經驗來看，金融機構合規機制對于風險控制可以發揮重要作用。歷次金融機構風險事件也表明，風險首先源于個別金融機構踩踏合規的紅線，從而導致風險加速積聚。因此，監管機構要緊抓整改金融機構合規問題，將機構自查與問題整改相結合，嚴查風險隱患，緊盯關鍵環節，嚴格執行問責機制，持續推動金融機構完善合規機制建設，強化內部控制制度流程機制，補齊制度短板。

第二，要重點打擊“無證駕駛”機構的違法違規行為。“無證駕駛”機構問題的本質是罔顧法律監管和約束，在市場上興風作浪、制造風險，既破壞行業生態，也嚴重傷害市場基礎。監管機構要重點加強對非持牌機構監管的高壓態勢，充分運用科技賦能提高監測預警能力，加快對無照經營行為的清理和整頓。同時，也要注重監管協調，多部門多舉措共同發力，深化全行業、全流程、全生態鏈防控，重拳出擊影響正常金融秩序和經濟社會穩定的非法金融活動。

（四）將健全合格投資者機制作為完善金融保護長效機制的重要手段

長期以來，我國金融市場發展忽視了對投資者能力的建設，投資者能力不足的問題日益嚴峻。尤其是隨著金融市場的深入發展，金融產品日益復雜、產品信用鏈條趨長，準確判斷產品風險，往往需要對金融知識和法律知識的理解和把握有較高的水平。對于普通投資者來說，往往難以穿透產品邏輯，發現風險。這種信息不對稱、知識水平不對稱、能力不對稱，導致金融機構和金融產品與投資者之間形成了較大的風險識別鴻溝。從我國金融市場來看，消費者能力提高滯后于市場發展的問題，已經成為部分市場風險形成的重要原因之一。從市場機制的長效建設來看，加快建設合格投資者機制，不僅有助于培養更為審慎、理性的市場投資人，也有助于金融機構更好供給金融產品。

（五）推動金融機構持續加大產品研發創新，開發多樣化的產品類型

從總體來看，由于各地區房產價值差異較大、房產管理政策也有一定差別，標準化的“以房養老”產品較難匹配不同區域的政策要求和市場需求。同時，受地區物價水平、養老理念、養老金缺口等因素影響，老年消費者的養老目標往往千差萬別，對“以房養老”產品的要求也呈現多元化。而當前市場上“以房養老”試點產品種類明顯不足、數量較少，與潛在老年消費者的多樣性需求相比，有著較大差距。這也是部分潛在老年消費者接觸了解產品后，最終放棄此類產品的重要原因。

從市場供需理論來看，需求導向是市場運行的重要指揮棒，需要金融機構提供有針對性的產品和服務。在目前人口老齡化程度不斷加深的情況下，國內養老需求旺盛，其中圍繞房產實現養老的需求潛力亟待市場去深度挖掘、深入探索。金融機構要以更積極的姿態去共同培育“以房養老”市場的成長。從長期發展來看，金融機構要從風險和資產兩個維度，統籌加大對“以房養老”產品創新研發的資金傾斜和人員配置，以創新引領需求、以創新激發需求、以創新創造需求，逐步形成可以實現“千人千面” 的產品工廠模式，以適應不同區域政策要求和發展特點、不同類型的房產、不同老年消費者的多樣化需求。

五、結論

在我國人口老齡化持續深化的背景下，如何更合理更可持續地保障居民養老問題，對我國高質量發展提出了新挑戰。近年來，雖然我國養老保障制度已取得顯著發展，但與居民養老需求相比，仍然有較為明顯的差距。因此，多元化籌集養老資金具有重要的社會價值和意義。這也是在前期試點效果不及預期時，我國仍堅持推動擴大“以房養老”試點的重要原因。從我國家庭財產結構來看，圍繞房產構建籌集養老金的新方法新手段具有較好的基礎。但從總體來看，“以房養老”試點在制度設計方面還存在明顯短板。下一步，“以房養老”試點要堅持“政府引導、政策先行”的原則，加快推出加強風險防范方面的制度機制，降低產品風險預期，提高產品抗風險能力，壓降金融機構經營風險，提高產品收益水平，實現“有為政府”和“有效市場”的高效結合，走出一條我國養老金補充籌集機制的可行路徑。