重慶市農業財政補助資金股權化改革問題探討

唐維超，程 楊，唐 菡，胡林舉，周汝平，陳 平

（1.重慶科光種苗有限公司，重慶 400060；2.重慶市農業科學院，重慶 401329）

重慶市于2014年率先在全國推行農業項目財政補助資金股權化改革試點，首次在永川區開展農業項目財政補助資金農民持股分紅。改革試點至今，在分區域、分階段將農業項目財政補助資金股權化改革推廣到所有貧困區縣的同時，探索“將財政資金投入農業農村形成的經營性資產，通過股權量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產收益”的新模式，力爭通過一系列財政支農方式，確保2021年農民收入增長率繼續高于城鎮居民，持續鞏固農村脫貧攻堅成果。本文在重慶部分區縣股權改革調研的基礎上，分析重慶農業項目財政資金股權化改革最新政策可能會產生的系列問題，并對此提出改善建議，以推進農村呈現出更好的發展局面、農民收入實現較快增長、農村社會事業取得新的進展。

1 重慶市涉農資金股權化改革取得的成效

經過幾年的探索，重慶涉農資金股權化改革取得了一些好的經驗和成效，特別是在增加集體經濟收入和助推脫貧攻堅方面成效顯著。例如：2019 年，萬州山地高效農業產業實施股權化改革共計涵蓋116 個農業項目，主要產業包括種植業、藥材、蜂蜜、家禽、養殖等，累計總投資金額為6 964 萬元，累計批復金額為4 237 萬元。其中分紅金額總計171 萬元/年，累計兌現分紅78萬元，惠及農戶11.5萬人，其中貧困人口2.9 萬人。潼南區寶龍鎮嚴寨村以“土地經營權”折價入股、“固定資產使用權”折價入股、“財政資金”按比例分配入股（集體、公司、土地入股村民之比為6∶3∶1）的股份方式，在兼顧“同股同權”原則下，采用“保底分紅+優先比例分紅+比例分紅”的分紅模式，壯大了集體經濟，全村老百姓也得到較大實惠。大足區拾萬鎮檬子村通過股權改革引導鄉賢回鄉創業，助力家鄉產業發展，激發村集體和農民活力都取得好的效果。

2 存在的問題

在調查研究中發現，股權改革過程中還存在一些突出的問題，亟待解決。

2.1 項目申報與篩選方面

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，項目的上報流程沿用企業“公開競爭申報”，各區縣單位主管部門推薦上報并“自行把關”，再由市農業農村委組織專家進行評審和篩選的方式。但在項目篩選環節，各區縣單位主管部門基于部門利益，大多會推薦其直接管轄或關聯部門管轄的企業，無政府背景的民營企業及個人企業較難介入。項目申報方和項目推薦方一旦產生經濟關聯，也給后期項目出現問題時的追責帶來問題。以萬州甘寧鎮仙云村為例，當地推薦的一家種植瓜果蔬菜的農業企業被列入股權化改革項目，但實際上該企業從建立到現在經營狀況一直很差，已處于癱瘓狀態。政府相應的財政補貼既未有效產生經濟效益和社會效益，也未有效帶動當地特色產業增長。

2.2 股權化資金使用范圍和股權結構

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，農業企業、農民專業合作社承接項目，項目自籌資金標準（比例）由各區縣自定，實行“項目所在地村級集體經濟組織按財政補助資金30%～50%持股，其余直接補助農業企業、農民專業合作社”。企業實際出資額和占股額不掛鉤，容易導致責權嚴重不匹配。以萬州甘寧鎮仙云村為例，18年累計批復了財政補助資金項目5 個，分別由5 家企業承擔。5 個項目計劃總投資156 萬元，企業自籌資金僅為15 萬元，財政補貼資金占了141萬元。5家企業自有資金投入分別占比為各自項目總投資的17%、13%、13%、0%、0%，但實際上企業持股占比卻分別為70%、70%、70%、50%、70%，持股占比與自有資金投入遠不匹配。

2.3 股權管理方面

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，村級集體經濟組織持有股份視同優先股，“不參與實施項目的經營管理”。相當于是把財政股權化資金是否被企業挪用、項目支出是否合理等監管問題直接扔給區縣，而具體負責執行的鄉鎮相關負責人一旦對于這方面知識比較欠缺，或存在與企業有暗箱關聯，往往會導致國家財政投入被人為挪用，后期由于項目資金周轉出現問題無法分紅，或直接宣布項目虧損掛成壞賬。

2.4 股權分紅方面

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，村級集體經濟組織“按持股資金5%～10%/年的標準固定分紅”，分紅起始時間“不得晚于財政補助資金到位起第3 年，連續分紅時間不得少于5 年”。當企業運作出現困難無法按時分紅或晚分紅時，農民和企業的矛盾將集中爆發。部分保守的區縣基層政府不愿承擔后續沖突風險，索性一次性先從財政補貼中強行計提5年股權分紅金額，這就給前期資金的使用效率打了很大的折扣。其中，萬州區熊家鎮基層就出臺過一次性收回農業項目股權化分紅的政策。

2.5 退出機制方面

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，村級集體經濟組織連續分紅5 年后，農業企業、農民專業合作社可“按照原值贖回村級集體經濟組織持有股份，也可繼續持股分紅。確因不可抗力因素導致項目無法續存，參照企業破產清算和合作社解散、破產清算相關政策規定處置。如果項目資金投入的是基礎綜合設施等不易折舊的固定資產，5 年后折舊量不大，企業原值贖回時，殘值計列損失尚在可控范圍內；如果項目一開始投入的是高科技、見效快的智慧農業設施，5 年后資產殘值幾乎為零，對于企業而言完全贖回近乎虧損。另一方面，資金申報、資金的下撥存在的各種隱性成本、時間成本，以及資金使用方向、適用范圍存在的各種條款限制，導致很多業主寧愿找銀行貸款承擔較高利息，也不愿意以股權化改革方式承接項目。以萬州為例，前期已經參與股權化改革的各家企業對于退出政策理解不到位，區縣對口干部由于專業限制也未進行事前充分說明。這部分企業大多理解為收到財政補貼后只需在規定期限內支付固定分紅即可，至于期滿后是繼續分紅或原值，大多抱著期滿后能拖就拖、能賴就賴的心態。這必然對期滿后財政資金的滾動循環或者分紅的長期性、穩定性帶來不利影響。

2.6 資金到位情況方面

根據2020年最新資金股權化改革方案規定，農業股權化改革資金主要采用先建后補的模式。其在簡化項目管理程序、提高工作效率、促進項目提前建設及早發揮效益的同時，可以充分調動業主投入農業綜合開發的積極性，形成多元開發的新局面。但實際操作中，由于項目建設過程審計缺失，必然導致項目財政資金到賬而報賬手續難以完善或無法報賬的現象。以萬州區為例，2017 年股權改革財政涉農資金估算金額2 482 萬元，當年下達資金66%；2018 年股權化改革財政涉農資金估算金額7 440 萬元，當年下達資金58%；2019 年股權改革財政涉農資金估算金額15 164萬元，當年下達資金17%；資金到位效率呈逐年遞減現象。

2.7 項目整體運作方面

目前重慶參與農業資金股權化改革的部門包括市農業農村委、市林業局、市水利局、市扶貧辦、市科技局等。資金種類多，管理分散化是農業資金股權化管理工作中存在的又一個突出問題。盡管多主體、多渠道投入對增加農業投入總量具有積極意義，但從使用上看，缺乏統籌協調，難以統一運作，形成不了整體合力，無法產生資金使用的規模效益，而且會導致投資分散與投資重復并存，嚴重影響支農資金使用投資收益。2019 年，萬州各方投入的農業股權化改革資金主要集中在李、柑橘、檸檬、茶葉、梨、桃等方面，其中僅李和柑橘方面的資金投入就占了總金額的近85%，李產業投入較上年增長110%以上。李產業受環境影響很大，一旦后續李產業出現質量下降、滯銷等現象，將對當地整體農業經濟造成較為嚴重的打擊。

3 完善重慶市農業扶持財政資金股權投資改革方案的建議

針對前期財政支農政策在執行過程中所面臨的各種問題，一些專家提出了自己的論點及改進建議。如：張飛霞2017年提出，提高企業經營管理水平，做好區域產業規劃，打造農業產業集團化[1]；郭曉彬2018 年提出，設計優質項目準入門檻，提升項目質量[2]；崔紅志等2018 年提出，加強補助項目的全方位運作管理，完善收益分配和虧損承擔機制[3]；楊建琳2020 年提出，解決超齡農民工工傷保險，緩解農業企業用工風險[4]。

3.1 找準政府引導與市場運作之間的平衡點

探索符合重慶市的產業扶持財政改革之路，首先需找準“政府引導”與“市場運作”之間的平衡點，更多地鼓勵采用政府成立專項農業產業引導基金，通過和銀行、基金公司合作的模式，撬動民間資本的投入，做大農業資金投入蛋糕。堅持引入市場化、專業化運作模式，政府僅在對合作基金公司的選擇、產業基金總體投資方向、針對基金公司的流程監督等宏觀方向上把關，對于項目選擇、過程監管、分紅計列、損失賠付等，就交給直接面對市場的基金管理人。

1）準確定位政府角色。按照產業發展規劃和政策，由政府研究擬定產業類項目申報指南，在社會上公開征集符合要求的企業及項目。企業可以由行業主管部門對申報項目進行初步篩選，然后由基金公司在篩選后的項目中進行自主選擇，或者企業可以向基金公司直接報名，由基金公司負責推薦，推薦結果上呈市級行業主管部門，主管部門審核通過后將結果上報財政部備案。

2）合理設定投資模式。由基金公司創建基金池，政府和基金公司分別往里注資。政府注資的來源為財政撥款及各部門支農款項，基金公司的注資來源為社會資金。每個基金池政府注資和基金公司融入的社會資本比例不超過為1∶2，通過協議約定基金池總額投入的一定比例必須用于行業主管部門選定的特定產業導向的項目，其他投入只需在政府農業引導投資的框架內即可。財政投入資金按照“優先股”模式或“回購模式”管理，確保財政資金的安全。根據被投資項目的發展周期，明確股權投資參股期限一般為3～5年。

3）建立激勵引導機制。為鼓勵社會資本參與，政府將針對參與的社會資金給予一定的政策性鼓勵，并對不同類別的項目設定不同的回報率底線和回報周期。對于投資大、見效慢、募資難度較大但社會效益較好的農業基礎設施建設等項目，可給予較大程度的激勵政策支持，重點關注其社會效益和項目的實際建設成效；對處于成熟期、經濟效益較好的項目，可堅持相對較高的投資回報。

4）健全企業主體信用評價制度。要求基金公司嚴格按照《公司法》及相關法律對有限責任公司的規定等開展股權投資，對于不按照約定履行義務的項目業主，由基金公司統一上報給相關部門，統一核實后納入負面清單，踢出后期財政資金撥付名單，取消評選農業龍頭企業、農民合作社示范社資格，納入全社會誠信體系范疇。

5）完善投資監管機制。要求基金公司針對每個項目建立健全涵蓋事前、事中、事后的全過程監管機制，以杜絕受托機構及其管理人員的各種尋租行為。引入第三方審計機制，對財政股權投資的投資過程、投資效果及投資運行情況進行績效評估。

6）靈活運用分紅計息模式。針對不同的投資類項目，由政府和基金公司約定不同的保底盈利額度及持續盈利周期，由基金公司自負盈虧。每年分紅計息時間點，由基金公司將約定保底盈利以分紅形式上交給行政主管部門，再由行政主管部門分配給地方分管機構，地方分管機構就分紅金額進行分配，主要用作于當地集體公益事業的建設、地方農地基建設施的改善、當地特困戶的經濟補助等，分配過程由行政主管部門負責監督。

7）探索完善退出機制?！巴顺鰶Q定進入”是私募股權投資行業的重要法則。基建類項目投入時間長、金額大，建成后直接回報利潤率低，但折舊慢，運作周期長，能帶來很多關聯效益，具有重要的社會效益和經濟效益。智慧農業項目、冷鏈運輸項目等新興技術類項目投入時間短，回報率高，但折舊快。因此對于所有項目退出方式不能一概而論。行業主管部門和基金公司需要根據不同的類別項目，事先確定不同的年限殘值計列算法，并由基金公司負責兜底后續的企業回購或市場化回購運作。

3.2 股權改革重點關注項目方向

政府財政股權投資的出發點不是盈利，是為了推進重慶市農業建設整體高速發展，提高農民生活水準，這一點是所有政策導向執行的標準。因此，針對項目選擇方向上，除了綜合考慮項目回報實際率，保證分紅外，更應該著重關注以下幾個方面。

1）重點關注能夠保障糧食安全的項目投入，尤其是涉及到高標準農田建設、中低產田改造、土地整治、農田水利建設，促進糧食產業鏈、供應鏈、價值鏈的延伸、擴展、提升的項目，以及為糧食生產經營主體提供育秧、機插秧、病害防治、機收、烘干、倉儲等產前、產中、產后服務的項目。重點關注農業應急管理信息化建設的項目，如涉及到建立互聯互通的信息網絡，暢通應急物資交通運輸、配送等項目。

2）重點關注當地內生精英作為經營主體的項目，尤其是農村當地骨干或返鄉精英自主創業的項目。中西部農村的法制、農保體系還處于逐漸完善過程中，農村內部矛盾、問題的解決和消化一定程度上還將依靠熟人社會。當農村產業由當地內生精英來運作時，各環節利益者之間存在歷史或家族方面的私人社會關聯，在一定程度上能夠形成更加穩固的人情規則，實現產業經營中互助關系，提升農民農業收入對內外部風險的協作抵御能力。

3）重點關注能實際幫助當地農民增收的項目，尤其是能帶動當地農村勞動力就業，同時解決工傷保險、雇主責任險、團體意外險等農民保險的項目。對切實能夠帶動貧困群眾發展的扶貧車間、合作社、扶貧龍頭企業等帶貧主體，依據吸納當地貧困勞動力規模和帶貧效益情況、當地農民技術技能提升程度，在政策上應給予不同程度的扶持力度。