深化農村承包地改革的思考
——以奉賢區為例

■翁 陽

黨的十八大以來，黨中央對深化農村土地制度改革作出了一系列重大決策部署，創新并建立了承包地“三權”分置制度。農村土地承包經營權規范、有序流轉是深化農村土地制度改革的重要內容，是“落實所有權、穩定承包權、放活經營權”實現“三權分置”的重要途徑，是促進農民增收致富的重要渠道，是農業生產向現代化、產業化、規模化發展的必由之路。奉賢區在推進農村土地經營權流轉工作中，加強政策引導與監管，不斷推陳出新，促進農業規模經營，激發農業發展動力，為加快奉賢區農業農村現代化建設提供堅實保障。

一、基本情況

（一）農村耕地情況

截至2020年底，全區農村可耕地面積為32.9萬畝。其中，農戶家庭承包耕地面積22.12萬畝，占耕地總面積的67.23%；家庭承包農戶7.1萬戶；村組集體經濟組織機動地面積2.1萬畝，占可耕地總面積的6.38%；自留地面積1.99萬畝；其他集體耕地面積6.69萬畝。

（二）農村土地流轉情況

截至2020年底，全區已流轉的土地總面積為24.58萬畝，占可耕地面積的74.71%，其中，農戶委托村集體經濟組織流轉面積19.64萬畝，占可委托流轉面積的91.65%；機動地面積1.06畝；其他面積3.88萬畝。在全區已流轉土地總面積中，通過流轉平臺信息系統流轉的為22.95萬畝，占流轉總面積的93.37%。

（三）村土地承包地流轉用途

在農村土地承包經營權流轉中，農戶承包地經營權委托流轉面積為19.64萬畝。其流轉用途為：1、種植糧食經營面積13.43萬畝，占規范流轉面積的68.4%；2、蔬菜經營面積1.87萬畝，占規范流轉面積的9.5%；3、林地經營面積1.07萬畝，占規范流轉面積的5.5%；4、水產經營面積1.73萬畝，占規范流轉面積的8.8%；5、果林經營面積0.88萬畝，占規范流轉面積的4.5%；6、經濟作物經營面積0.3萬畝，占規范流轉面積的1.5%；7、其他經營面積0.36萬畝，占規范流轉面積的1.8%。

二、主要做法及成效

（一）完成確權登記工作，穩定土地承包權

奉賢區作為農業農村部試點單位，順利完成全區農村土地承包經營權確權登記頒證工作。2020年，奉賢區農村經營管理站被農村農業部授予“全國農村承包地確權登記頒證工作先進集體”稱號。全區132個村全面完成了登記頒證工作，涉及1942個村民小組，農戶數6.85萬戶，權證到戶率為100%。農村土地承包經營權確權登記頒證工作順利完成，有力保障了承包農戶合法權益，承包農戶行使占有、使用、流轉、收益等權利，真正讓農民吃了一顆“定心丸”，為鞏固和完善農村基本經營制度、加快放活土地經營權奠定了扎實基礎。

（二）加大政策扶持，保障離土農民利益

奉賢區自2013年開始，根據《奉賢區促進農業規模經營規范農村土地承包經營權流轉工作暫行辦法》文件精神，對農戶自愿委托村級集體組織規范流轉的確權面積每年給予每畝200元獎補。2016年區政府印發《奉賢區引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的實施意見》，在農戶自愿委托村級集體組織規范流轉的確權面積每年給予每畝200元獎補的基礎上，又增加對已年滿60周歲退休老年農民實行獎補政策，以其土地承包經營權證為單位，將確權面積全部委托給村集體經濟組織流轉的，給予每人每年1200元的土地流轉獎補，農民參與土地流轉的積極性得到了提高。

（三）推進交易市場建設，優化資源配置

根據市府辦《關于貫徹〈國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見〉的實施意見》文件精神，進一步整合優化農村土地資源的配置，逐步推進農村土地承包經營權流轉的市場化、制度化、規范化，依托上海農業要素交易所，在全區8個街鎮建立了上海農交所分中心。目前，在奉賢區建立了規范有序、網絡健全、信息快捷、公平合理的農村土地承包經營權流轉公開交易市場，實現了流轉信息向全社會公開發布和土地流轉的招投標式競價交易，確保流轉雙方的合法權益。2020年，奉賢區完成了公開流轉交易流轉合同1330份，涉及面積為13.44萬畝。

（四）開展土地股份合作制試點，創新經營方式

根據《奉賢區農村土地股份合作制改革試點工作方案》，在堅持依法有序、增進利益，因地制宜、形式多樣，農民自愿、政策引導，依法經營、民主管理的原則下，積極開展農村土地股份合作制改革試點工作，豐富農民承包權、土地經營權的有效實現形式，全面深化農村改革。2018年，采取試點先行、審慎穩妥推進的方式選取了奉城鎮朱新村、鹽行村、莊行鎮新葉村、四團鎮大橋村、西渡街道南渡村作為試點單位，開展并完成了土地股份制改革工作，理順了股份制合作社管理機制，合作社在保底分紅的基礎上，每年基本實施二次分紅，金額為50－200元/畝/年，讓農戶分享土地各項增值收益，保障了農民的持續增收。2019年之后，莊行鎮浦秀村、金匯鎮資福村、柘林鎮南勝村、四團鎮民福村也陸續完成了土地股份制改革。目前，奉賢區共完成9家農村土地股份制改革，提高了農業的集約化、專業化、組織化、社會化水平。

（五）探索經營權抵押貸款，助推農村發展

為進一步拓寬農業經營主體融資渠道，滿足規模化、現代化經營發展需求，奉賢區積極探索農村土地承包經營權抵押貸款試點工作。2018年，上海岱柏農產品產銷專業合作社成為奉賢區首家經營權抵押貸款試點單位，貸款資金的發放及時解決了合作社資金上的困難。合作社隨后加快機械化種植模式的推廣力度，增加了黃桃果園機械的投入，有效降低了勞動用工量。2019年，在總結經驗的基礎上，積極加強與金融機構的溝通，上海寶熠花卉種植專業合作社、上海亦博果蔬種植專業合作社、上海思賢農產品產銷專業合作社也相繼實施經營權抵押貸款業務，從資金上保障農民專業合作社健康發展。

（六）推行履約保證保險，防范流轉風險

土地流轉費欠費問題一直是土地流轉中的疑難問題，嚴重損害了農戶的合法權益。為了有效解決土地流轉費欠費問題，2020年開始，奉賢區全面推進土地流轉履約保證保險工作，每年每畝保費20元，由區鎮兩級財政各承擔50%。2020年度納入履約保證保險流轉面積186965.79畝，涉及2189份流轉合同。通過土地流轉履約保證保險，保障農民土地收益權，減輕村集體經濟組織的壓力，完善土地流轉風險防范機制。

三、目前存在的主要問題

奉賢區在穩定土地承包權、放活土地經營權方面做了一些探索，取得了一些成效，但還存在一些不足。

（一）流轉行為不夠規范

部分合同還存在不規范現象，有些村對流轉合同簽訂和修改比較隨意，合同到期續簽不及時，流轉平臺信息不完善。根據糧食作物生產周期，每年11、12月份大量流轉合同到期，但部分村續簽和新簽流轉合同工作開展不及時，導致合同未能及時簽訂，平臺流轉信息不完整；流轉出去的土地缺乏監管，農田里亂搭亂建的現象仍然存在

（二）土地現狀不佳

由于各村原有的土地狀況不同，有些村組存在地塊小而散、高低錯落不平，相對集中連片的土地少等狀況，不適宜推進農業規模化經營，農戶有流轉出去的意愿，但存在“流得進來，流不出去”的現象，嚴重阻礙了土地流轉進程，制約了農業結構的調整，也影響了農業現代化、產業化經營的推進。

（三）農業生產效益不高

目前奉賢區流轉土地從經營形式上看比較傳統單一，流轉效益普遍不高。農戶流轉出來的土地主要用于經營水稻，發展多元化、收益高的現代農業項目較少，農戶流轉土地僅獲得有限的土地流轉費收入，無法從農業產業鏈延伸中獲得更多增值收益。土地產出率不高，流轉費提速緩慢，農業活力不足，阻礙了農業增效、農民增收。

四、相關建議

（一）規范管理流轉行為，加大考核力度

完善區鎮村三級服務和管理網絡，加強宣傳、因勢利導、積極穩妥地引導農村土地流轉。各街鎮要切實加強組織領導和考核工作，明確將土地管理工作作為對村干部年度績效考核的重要內容，并制定具體的考核獎勵辦法。各街鎮農村土地流轉管理服務中心要加強隊伍建設，做好流轉合同日常管理工作。各村是土地規范流轉的實施主體，村干部要提高規范流轉意識，加大工作力度，統一布局規劃，積極引導農民規范流轉。

（二）盤活土地資源，實現集約發展

針對田塊狀況不佳、難以形成規模化的問題，建議進一步完善配套政策保障和資金扶持。加大土地綜合整治、農田水利設施建設等基礎設施建設項目的資金扶持，增加有效耕地面積，改善水利灌溉條件，提高機械化應用程度，建立規模化、產業化、集約化、機械化的優質農業產業片區。

（三）完善“三權分置”，釋放改革活力

落實集體所有權，堅持穩定農村土地承包關系，平等保護經營權，鼓勵新型經營主體改良土地、提升地力、建設農田基礎設施，促進農地資源優化配置，提高農業生產效率。創新土地流轉方式，探索多種形式的農村土地股份合作制改革，激活土地活力，以促進土地合理流轉和土地資源合理配置，不斷提高土地經營效益。