來華留學生教育政策的演進、問題與展望

摘? ?要：隨著全球化的推進，留學生教育發展迅速，來華留學生人數逐年遞增。來華留學生教育政策經歷了起步、探索、高速增長和轉變發展四個階段。文章基于羅伯特·克朗的系統分析法對政策進行分析，發現來華留學生教育發展存在留學生的入學標準較低、與中國學生空間分隔較大、師資力量薄弱等問題。為促進我國留學生教育的持續健康發展，應關注“一帶一路”沿線國家留學生，營造開放包容的制度環境;建立健全來華留學生教育質量保障體系;拓寬獎學金來源渠道，提高獎學金發放質量意識，完善獎學金管理制度。

關鍵詞：來華留學生教育 政策演進 羅伯特·克朗系統分析法

隨著中國綜合國力的不斷提升，來華留學生教育事業也在不斷進步，來華留學生人數已經從1978年的1200余名增長到2018年的49.22萬人。近年來，來華留學生教育在各相關領域都取得了顯著的進展，但仍存在較大的發展空間，如來華留學生教育的規模仍顯不足，教育質量有待提高，人員結構、專業結構需要優化，因此，需要更加完善的頂層設計對來華留學生教育事業的發展進行指導。本文通過對來華留學生教育政策進行搜集、整理、歸納，對每一個歷史階段相關政策的發展特點進行總結，基于羅伯特·克朗系統分析法對來華留學生教育政策進行剖析，從多元視角探索不同歷史階段來華留學生教育出現的問題，并嘗試提出改進策略。

一、來華留學生教育政策的演進

（一）1978—1984年：起步階段

教育制度的變革緊隨國家政策變革，具有明顯的時代性[1]。改革開放以來，隨著經濟的對外開放，高等教育的對外開放程度也日漸加深，政府和高校開始對發展來華留學生教育給予關注。教育國際化是大勢所趨，留學生教育的發展可以提高中國在國際社會中的影響力，為中國的發展提供國際化人才，為中外人文交流提供便利。

1978年，來華留學生人數只有1200余人，雖然人數開始緩慢增長，但總體體量較小。改革開放初期，隨著高等教育對外開放需求的增大，政府開始出臺系列政策鼓勵和規范來華留學生教育事業的發展。1979年教育部、外交部、文化部和公安部聯合發布的《外國留學生工作試行條例（修訂稿）》是改革開放以來的第一份關于來華留學生教育的政策文件，將管理來華留學生的權力劃歸教育部[2]。1980年全國人大常委會通過的《中華人民共和國學位條例》闡述了來華留學生學位的授予標準[3]。1985年國務院頒布的《外國留學生管理辦法》在來華留學生教育的課程、教學、接收條件等方面做出了規定，首次對外國留學生教育提出較為全面的管理原則[4]。此階段出臺的一系列政策為后續來華留學生教育政策的不斷完善奠定了基礎。

（二）1985—2002年：探索階段

這一階段中國政府在來華留學生教育管理權下放、獎學金授予等方面進行了較為深入的探索。1985年教育部頒布的《關于教育體制改革的決定》打破了國家統籌管理來華留學生教育的局面，將權力下放到高校，擴大了學校的辦學自主權，激發了高校的潛力和活力[5]。1992年原國家教育委員會印發的《接受外國來華留學研究生試行辦法》中規定，經政府批準接受外國留學生的高等學校中，凡具有博士和碩士學位授予權、可對外開放的學科、專業均可接受外國留學生[6]。2000年教育部頒布的《中國政府獎學金年度評審辦法》彌補了來華留學生獎學金制度的空白，緩解了留學生的經濟壓力[7]。2001年教育部頒布的《關于中國政府獎學金的管理規定》進一步規范了對獎學金的管理，根據項目將獎學金分為長城獎學金、優秀留學生獎學金等各類，豐富了獎學金的類型[8]。在這一階段，我國對教育體制進行了深度改革，高校獲得了更多自主權，并通過獎學金授予等方式吸引外國留學生，留學生數量得到逐漸增長。

（三）2003—2012年：高速增長階段

在這一階段，來華留學生數量從2003年的7.77萬人增長到2012年的32.83萬人，年平均增長率為17.37%，是四個階段中增長速度最快的時期（見圖1）。2004年教育部發布了《2003—2007年教育振興行動計劃》，計劃按照“擴大規模、提高層次、保證質量、規范管理”的原則，積極創造條件，擴大來華留學生的規模[9]。用獎學金制度的改革進一步吸引留學生，完善了留學生管理制度。2010年國務院通過了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》[10]，同年教育部發布了《留學中國計劃》，兩份政策文件都將擴大來華留學生規模作為第一要務，同時增加獎學金數量，重點資助發展中國家學生?！读魧W中國計劃》提出了一個宏偉的目標，要在2020年之前使中國成為接收留學生最多的亞洲國家，要培養一大批知華、友華的留學生，提高留學生總體素質，打造一批具有中國特色的學科集群，并扎根中國大地，輔之以配套的留學服務體系。[11]

（四）2013年至今：轉變發展階段

2013年，習總書記提出了“一帶一路”倡議，旨在與“一帶一路”沿線國家共同打造政治互信、經濟融合、文化包容的利益共同體、命運共同體和責任共同體。來華留學生教育在“一帶一路”建設中扮演著重要角色，在國際學生流動的“后西方中心”時代，我國已經成為鄰近地區和發展中國家學生留學選擇的重要目的地之一[12]。2015年國家發展和改革委員會、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，提出了向“一帶一路”沿線國家來華留學生提供專項獎學金，以大力支持沿線國家留學生來華。[13]

2018年，教育部發布了《來華留學生高等教育質量規范（試行）》，此文件重點關注了來華留學生的教育質量。政策由人才培養目標、招生錄取、教育教學和管理及服務支持四大部分組成，在留學生的準入、課程內容、畢業要求、生活權益等方面都做出了詳細的規定，同時也對高等教育機構的培養目標、師資隊伍建設、學校設施配備和學生服務提出了要求，為高等教育機構提高來華留學生教育質量提供了制度保障[14]?！耙粠б宦贰背h的提出表明我國來華留學生教育已從全方位發展轉變到重點突破，對教育質量的強調表明僅僅追求數量的增加已無法滿足來華留學生教育發展的需要，培養厚基礎、寬專業、高素質的留學生才是來華留學生教育事業健康可持續發展的必由之路。

二、基于羅伯特·克朗系統分析法的政策特征剖析

羅伯特·克朗（Robert Krone）在《系統分析與政策科學》（Systems Analysis and Policy Sciences）中提出了政策科學的研究方法——系統分析法，具體包括三個相互關聯的范疇：行為研究、價值研究、規范研究。行為研究是對事物、事件之間相互關系的觀察、描述和總結，是科學研究中發現基本事實的手段。價值研究主要是探索某種行為所尊崇的目的是否正確，改變之后是否與改變前的想法相符，能否達到預期目標等。規范研究則要探索為了達到目的而采取的正確方法與解決問題的對策。政策是國家意志的體現，研究留學生教育政策的演進不僅要聚焦于不同時期政策的特點，更要挖掘政策背后的價值導向。

（一）行為研究

行為研究側重于歸納法的使用，理想狀態是在不涉及價值觀念的情況下，通過一些指標的變化來反映事實。首先，改革開放至今，來華留學生的數量不斷增加，來華留學生來源國也在發生變化。2000年之前，來華留學生來源國主要集中在日本、韓國、美國、德國等發達國家，到2018年，韓國、泰國、巴基斯坦、印度和美國占據來華留學生生源國的前5位，發展中國家來華留學生數量迅速增加。

其次，來華留學生的結構發生明顯變化，學歷生的比例明顯提高。1999年共有4.47萬人來華留學，其中學歷生1.15萬人，僅占總數的25.73%。2018年，來華留學生總數49.22萬人，其中學歷生25.81萬人，占總數的52.44%，表明外國留學生對中國高等教育的認可度在逐漸提升。在專業選擇上，早期80%的來華留學生選擇漢語言專業，其次為中醫學專業。從2018年的數據來看，選擇漢語言專業的留學生僅占37.7%，其余依次為工科類專業14.9%、醫學專業11.2%，來華留學生的專業選擇逐漸多元化。

（二）價值研究

價值是指偏好的事物或原則，價值觀是行為的決定因素，不同價值觀指導下看待問題的態度與方法截然不同。來華留學生教育事業的發展是循序漸進的過程。與西方發達國家商品化、產業化的發展方式不同[15]，來華留學生教育發展追求的是服務于人類命運共同體的建設。來華留學生應當具有包容的態度和適應文化多樣性的能力，能夠在不同民族、社會和國家之間的相互尊重、理解和團結中發揮作用。教育根植于經濟基礎，發展于文化大地。隨著全球化的縱深發展，人類社會是一個相互依存的共同體已經成為共識。通過留學教育實現相互理解、相互促進，培養出為世界所用的人才是來華留學教育發展所要遵循的價值觀。

（三）規范研究

規范研究更多聚焦于問題的應然層面，探究“應該如何”的問題，具有內在的理想主義成分。一方面，關于來華留學生的錄取，漢語水平考試（HSK）是錄取過程中最重要的考核標準，在其他方面對來華留學生提出的要求并不高。尤其是對于一些來自“一帶一路”沿線國家或欠發達國家的留學生來說，幾乎沒有其他方面的篩選標準。與此同時，大部分“一帶一路”沿線國家留學生只要來到中國留學，就能夠享受由中國政府提供的豐厚獎學金。另一方面，在日常教學中，來華留學生與中國學生的課堂是分隔的，上課內容與授課教師都不同，留學生的課程難度水平也低于中國學生的課程，導致來華留學生培養質量難以提升。此外，宿舍的分隔也是留學生教育存在的問題之一，空間上的分離阻斷了學生間的交流，使得來華留學生難以融入中國文化，不能很好地促進文化的包容與理解。

三、來華留學生教育展望

在政策分析的過程中，這三個范疇的研究不能也不應孤立地進行，系統分析法必須對這些方面加以綜合。基于上述問題，筆者提出以下對策。

第一，聚焦“一帶一路”沿線國家，營造開放、包容與透明的教育環境。2013年后，我國逐漸將來華留學生教育的目標群體轉移到“一帶一路”沿線國家，通過在教育領域的“南南合作”，促進來華留學生教育事業發展。我國應建立吸引“一帶一路”沿線國家學生來華留學的長效機制，利用不同區域高質量的教育資源吸引留學生來華留學。此外，進一步提升留學、訪學的便捷程度與效率，開展高校交流訪問活動，推動聯合辦學等，充分發揮地區優勢，打造地區留學品牌。[16]

第二，建立健全來華留學生質量保障體系，促進來華留學生教育健康可持續發展。要以嚴格的篩選制度、完善的服務體系和高標準的學術要求，吸引優質留學生來華學習，建立完善的留學生教育質量和高校聲譽保障制度[17]。不以雙重標準對待本國學生和來華留學生，在課內課外、學生交流和校外活動中營造多元文化氛圍，加強留學生與中國學生的交流互動，增強來華留學生對中國文化的認同。與此同時，高校應根據自身特點設置不同的入學門檻，嚴守教育質量的隘口，從留學生的準入、培養過程到畢業設置嚴格的標準。提高高校留學生教育水平和教師國際化水平，加強對師資隊伍的培養與建設，從而使來華留學生更好、更快地適應在華學習與生活。

第三，拓寬獎學金來源渠道，提高獎學金發放質量意識，完善獎學金管理制度。獎學金是吸引來華留學生重要因素之一，我國要繼續擴大獎學金發放數量，當前留學生的獎學金來源較為單一，需要集中社會各界力量，拓寬獎學金來源渠道，鼓勵企業、民間組織和個人提供全方位、多元化的獎學金，但同時也要提高質量意識，引入獎學金競爭機制，吸引高質量、優秀的留學生來華留學[18]。此外，政府要加強對高校的管理，高校不能為了滿足國際化指標而不加篩選地錄取獎學金留學生，要全面保障獎學金留學生的質量。

注釋：

①數據來源于1999—2018年教育部國際合作與交流司編撰的《來華留學生簡明統計》。

參考文獻：

[1]楊既福.我國來華留學教育制度溯源、反思與進路[J].中國成人教育， 2016（24）：72-75.

[2]李彥光.來華留學生教育管理制度的問題與建議[D].吉林：東北師范大學，2011：8-9.

[3]全國人大.中國人民共和國學位條例[EB/OL].（1980-02-12）[2021-10-05].http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2008-12/15/content_1462106.html.

[4][6]劉寶存，彭嬋娟.中華人民共和國成立以來我國來華留學政策的變遷研究——基于歷史制度主義視角的分析[J].高校教育管理，2019， 13（6）：1-10.

[5]教育部.中共中央關于教育體制改革的決定[EB/OL].（1985-05-27）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/tnull_2482.html.

[7]教育部.關于實施中國政府獎學金年度評審制度的通知[EB/OL].（2000-04-26）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/s78/A20/gjs_left/moe_850/tnull_1183.html.

[8]教育部.關于中國政府獎學金的管理規定[EB/OL].（2001-07-30）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/s78/A20/gjs_left/moe_850/tnull_553.html.

[9]教育部.2003-2007年教育振興行動計劃[EB/OL].（2004-02-10）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/moe_177/201003/t20100304_2488.html.

[10]教育部.國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.

[11]教育部.教育部關于印發《留學中國計劃》的通知[EB/OL].（2010-09-21）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201009/t20100921_ 108815.html.

[12]BUCHANAN F R. Higher education in emerging markets： a comparative commentary[J].Development and learning in organizations， 2014，28（1）：12-15.

[13]新華網.推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動[EB/OL].（2015-03-28）[2021-10-05].http：//www.xinhuanet.com/world/2015-03/28/c_1114793986.html.

[14]教育部.關于印發《來華留學生高等教育質量規范（試行）》的通知[EB/OL].（2018-10-09）[2021-10-05].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A20/moe_850/201810/t20181012_351302.html.

[15]GEDDIE K. Policy mobilities in the race for talent： competitive state strategies in international student mobility[J]. Transactions of the institute of British geographers， 2015， 40（2）： 235-248.

[16]宗曉華，李亭松.“一帶一路”沿線國家來華留學生分布演變與趨勢預測[J].高教探索，2020（4）：91-99.

[17]陳宇芬.來華留學教育面臨的問題及對策研究[J].世界教育信息， 2018， 31（11）： 46-50.

[18]劉進.“一帶一路”背景下如何提升來華留學生招生質量——獎學金視角[J].高校教育管理，2020，14（1）：29-39.

編輯 娜迪拉·阿不拉江? ?校對 呂伊雯