中美科技關系走向研判

郎麗華 馮雪

[摘要] 美國科技戰略隨著世界技術革命、經貿格局、政治形勢的變化處于動態調整之中，其科技戰略調整更關注國際科技合作的“邊界性”、聯邦政府研發投入的“參與度”、中長期科技收益的“獲得感”及對美國價值觀的“認同感”。為此，我們應當對戰略調整下中美科技走向及可能帶來的影響做好研判，從客觀認識國力、堅定發展信念、加強科技頂層設計、完善科技激勵體制、夯實基礎教育、堅持深層對話機制等層面，做好戰略應對。

[關鍵詞] 科技發展趨勢? 美國戰略調整? 競爭與合作? 中國戰略應對

[中圖分類號] F114.3? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021） 0022-09

[基金項目] 中國科學技術協會創新戰略研究院合作課題：面向2030年的美國科技全球化戰略調整及政策選擇研究（2018ysxh1-4-5-2）。

[作者簡介] 郎麗華，首都經濟貿易大學經濟學院教授，博士生導師，研究方向：國際貿易理論與政策、世界經濟、國際貿易戰略、國際貿易周期;馮雪，首都經濟貿易大學經濟學院博士研究生，研究方向：國際貿易戰略與政策。

美國科技戰略根據世界技術革命、經貿格局、政治形勢的變化處于動態調整之中。這種調整既是經濟演進趨勢與科技發展規律交互的結果，也是國內環境多維變動與國際形勢尚未明朗下的利益訴求;既包括圍繞科技自身的發展方向、內容及實現形式的改變，也包括為減少外部阻力而對潛在競爭對象態度的轉變。新冠疫情的沖擊凸顯了國家安全、科技進步與國際合作的重要性。由于第四次工業革命方興未艾，世界科技領域的“利益蛋糕”尚未做大，美國開始注重維護科技領域的“守成利益”，弱化國際合作。一方面，美國確定前沿科技陣地并輔之相應制度保障;另一方面，美國對新興國家進行科技制裁與封鎖，確保美國在新一輪科技革命到來之際全球領先的地位不被取代。

目前，從一國的經濟發展速度與美國的密切合作程度來判斷，中國首當其沖，成為美國具象化的最直接、最具針對性、最重要的“威脅”目標。伴隨著中國經濟與科技實力的增強，美國對華戰略目標也在不斷調整，以“經濟控制”與“國家安全”為左右拳頭共同出擊，并呈現“相對包容、絕對遏制、由松向嚴”的特點。

對美國科技戰略調整下的中美科技關系走向進行研判并制定相應的應對策略，是促進中美兩國建立互信互助、更加公平的對話機制，構建中美新型大國關系的重要路徑。

一、美國科技戰略調整的內容

從奧巴馬政府和特朗普政府美國科技戰略的內容來看，其科技戰略調整更關注國際科技合作的“邊界性”、聯邦政府研發投入的“參與度”、中長期科技收益的“獲得感”及對美國價值觀的“認同感”，主要呈現四個特點：一是將科技重心收回國內，“科技全球化”建立在“美國優先”的基礎上;二是科技重點領域的選擇更具針對性，提供強大的資金與政策支持;三是將外部潛在競爭者具象化，不再泛泛而談，將中國鎖定為主要競爭目標;四是采用“結盟捆綁”的方式，為自身謀利并壓制競爭對手的發展。

（一）科技戰略的頂層設計層面

1. 戰略目標清晰，保持絕對的領先優勢，并將潛在的競爭對手具象化

從兩屆政府發布的《國家安全戰略》來看，美國追求的“科技全球化”是前沿科技領域的全面領先，美國作為主導者要求盟友或戰略伙伴是具有共同利益的“志同道合者”;這種“全球化”是以美國為核心的新一輪科技技術擴散過程，美國在其中不僅要成為技術研發中心，更要成為國際技術規則和標準的裁定者，即“再次全球化”。

2. 研發預算總體從緊，以國家利益為核心的尖端科技領域成為預算傾斜方

兩屆政府在研發預算的總體力度上有一定差異，奧巴馬時期的研發預算更為寬松，除了教育部與國土安全部，其他各部門的研發預算投入在2016年預期均有增加;特朗普時期研發預算總體從緊①，除了國防部（DOD）、國家航空航天局（NASA）預算增加，其他部門研發預算均遭到不同程度的削減，環保部（EPA）尤其明顯。同時，除去國防、航空、生命科學、網絡安全和農業，兩屆政府均表現出同等程度的重視外，在其他研發預算支持的優先領域有所差異。

具體而言，奧巴馬時期的科技預算投入與提高就業潛力、關注國際氣候變化緊密相連，重點突出。而特朗普時期具有“重國防，輕民用;重國內，輕國際”的特點。具體表現在：減少涉及國際公共事務上的研發投入與資助經費，包括氣候、貧困、衛生等領域;重視國民安全，在自主系統、高超聲速、現代化核威懾以及先進的微電子、計算和網絡能力方面進行優先投資，注重提高國家關鍵基礎設施的安全性和恢復能力，防范自然災害、武力打擊、網絡攻擊、自主系統和生物等新威脅;確保人工智能、量子信息科學和戰略計算的領導力，加強對人工智能的基礎研究和應用開發力度;優先考慮量子信息科學（QIS）研發;強調保持美國在戰略計算領域的領先地位;穩固美國制造業，特別是半導體與微電子產業。

3. 強調市場優先，聯邦政府由臺前轉向幕后，強調私營部門推動科學發展的作用

“美國研究與發展生態系統”由多個主體組成，涵蓋聯邦政府、學術界、產業界和非營利部門。一般而言，聯邦政府是早期基礎研究的投資來源，美國科研領域更多資助來源于私人企業、非營利組織以及學術界。據估計，截至2017年，私人企業在美國研發總額中已占73%②，實現財政平衡是特朗普政府削減預算的表層意圖，深層含義是政府要在科技研發中做好“守夜人”的角色，雖然從研發預算總額來看基礎研究受到一定影響，但不代表美國各界對基礎研究缺乏重視。2019年和2020年美國國家科學基金會向國會報告的預算中，基礎研究在其總預算中的比重分別為66%、64%，穩定在六成以上。與以往歷任政府不同，特朗普政府此舉意在優化美國的研發投資組合，將具有外溢性和正外部性的基礎研究事權和支出責任上移，而具有區域特征和服務于地方經濟的應用研究的事權和支出責任下放，著眼于美國短期與中長期的切實利益。一方面，避免過于超前的研發計劃，政府將專注于支持私人企業難以承擔科技研發工作;另一方面，進一步發揮企業和地方的研發活力，提高美國科技全球化進程捕捉技術的靈活性和實用性。

4. 完善主要科技部門的人員建制，直接凸顯科技重要地位

白宮科學技術政策辦公室在科技、環境等領域為總統提出意見參考，是白宮決策的重要智囊團。奧巴馬在任期間，科技政策辦公室中的首席科學顧問有20個專注研究網絡中立、人工智能和自動駕駛問題的專家;特朗普政府雖在相關人選的確定上有所遲滯以及退出《巴黎氣候協定》，但對科技本身發展及與本國利益的關聯更加重視。可以說，新時期美國的科學化過程是不確定的，但科技發展方向是堅定的，科技機構建設更是謹慎的。

5. 注重基礎教育的人才架構完整性，內部培養強調層次性，外部引進側重價值觀和意識形態的考察

根據最新的美國本土人才培養資助計劃，未來美國將圍繞基礎教育展開多層次人才培養。美國國家科學基金會每年制定的基礎教育發展計劃項目不盡統一，特朗普政府重點資助的基礎教育項目呈現更加豐富的特點。如美國國家科學基金會面向2020年制定的基礎教育發展計劃具有兩個鮮明的特點：一是兼顧群體的層次性，表現在學生和教師具有不同的資助項目，針對少數族裔、女性群體、黑人群體展開特定的支持項目，從而盡可能使人才培養涵蓋范圍更廣，人才結構更加多元化;二是注重基礎研究的成果轉化，基礎教育的最終目的指向未來勞動力的需求，進而促進產學研的結合。

在外部人才引進上，特朗普政府對高技能移民制定更高的標準。2017年8月美國白宮發布的《美國增強就業移民改革法案》（簡稱RAISE法案）和隨后2018年1月提交國會審議的《保障美國未來法案》（簡稱SAF法案）均著力增加高技能移民數量，大幅削減低技能移民限額。其中，RAISE法案提出采用積分制審核標準，將綠卡范圍直指具有年輕、高學歷、英語水平高、取得杰出成就等特征的高技能人才;SAF法案將技術移民限額由每年12萬增長至每年17.5萬，增幅達45%，但大幅削減低技能合法移民限額，并將其親屬獲得綠卡的范圍縮小為僅限配偶和年幼子女。

此外，人才引進和學術交流強調尊重美國的價值觀。2018年2月，美國移民局（USCIS）對《使命宣言》進行修改，不再承認美國是移民國家，并將其服務對象由“申請人（customers）”改為“美國人（Americans）”。雖然目前沒有具體的數據可以證實美國對外國學者（尤其是中國）的簽證拒絕率提高，但是我們依然可以從已有的資料中發掘潛在的信息。第一，美國的史密森學會是美國文化的象征，2020年美國對該學會的預算降幅為6%，同主要部門相比，降幅較低，這在一定程度上暗示了美國對維護核心價值觀的重視程度。第二，國外學界和政界的評論反映出美國審查愈發嚴格。2018年3月《金融時報》的迪米（Demetri Sevastopulo）透露出白宮官員有主張停止對中國學生發放簽證的意圖;2020年5月29日，白宮正式發布了《關于暫停部分中國留學生和研究人員非移民入境的公告》，該項舉措意在阻斷關鍵技術和新興技術的國際轉移，重點關注管控能夠轉化為軍事能力的技術交流。這些尚不可量化且不確定的行動說明了美國的人才引進與科學交流將建立在意識形態基礎之上。

（二）科技戰略的行動落實層面

1. 先進制造業領域：繼續強化領先地位

在先進制造業的規劃設計內容上，奧巴馬時期和特朗普時期都注重為美國創造高品質制造業工作機會而加強基礎教育與職業培訓、關注智能制造與先進材料。此外，特朗普時期還將“購買美國制造”作為重要目標，旨在建立可控的彈性產業供應鏈，提高美國在先進制造業領域的自主性。

2. 信息技術領域：掌握5G領導權，量子計算領跑，維護國家網絡安全

在5G建設方面，奧巴馬政府與特朗普政府具有傳承性。2016年奧巴馬宣布大力開展5G研發項目，實施先進無線通信研究計劃①。特朗普政府進一步強調5G建設的戰略性，加速5G在全美的應用。為實現美國的5G領導權，美國還要求盟友拒絕使用華為等中國公司的5G設備。

在量子信息方面，美國白宮科技政策辦公室國家科技委員會于2018年9月發布《國家量子信息戰略概述》;2018年12月特朗普政府又簽署《國家量子倡議法案》，該法案的主旨是確定一項為期10年的國家戰略，通過美國國家標準與技術研究院、美國國家科學基金會以及美國能源部的活動來推進量子計算和通信技術，其總體目標是保持美國在這一領域的領導地位，該法案也正式建立起全美跨部門協調量子信息研發的法律體系。能源部和國家科學基金會分別投入2.18億美元和1400萬美元支持量子信息新興領域發展;美國國家標準技術研究所（NIST）還積極成立了量子經濟發展聯盟，擴大美國在該領域的領導力。此外，為維護網絡安全，美國國防部于2018年9月發布《國家網絡戰略》，這也是美國15年來首個網絡安全戰略。

3. 人工智能領域：機構、經費、體制全面發力

高度重視人工智能技術的發展是特朗普政府的典型特點，國家科技委員會于2018年5月設立人工智能特別委員會;2019年2月11日特朗普簽署行政命令啟動美國人工智能倡議，從加強投資、提高聯邦數據研究價值、制定標準、培養具備人工智能時代需要的勞動力、維護美國的人工智能國際技術優勢與市場共五個方面進行規劃，旨在加速美國在人工智能領域的國際領導地位;國防高級研究設計局、國家基金會都加強了對人工智能研究的投資，特朗普政府還承諾到2022年將非國防人工智能研發支出翻一番，用以支持關鍵產業的發展。

4. 交通領域：自動駕駛落地計劃加速

特朗普政府不斷完善交通管理系統。2018年美國交通部（DOT）選擇10個州、地方或部落政府參與了無人機系統集成試驗試點計劃，積累試點數據為新的監管框架奠定基礎，致力于促進無人機安全并入國家空域系統，并發揮無人機在商業、應急管理、公共安全等方面的經濟效益。同時，為鼓勵自動化車輛納入多式地面運輸系統，同年10月交通部發布了《為未來交通做好準備：自動駕駛3.0指南》。雖然美國首部《自動駕駛汽車法案》還在國會審議之中，在法案制定方面稍有停滯，但在技術和應用推廣方面，美國已經走在了前列。

5. 能源領域：重申化石能源基礎地位，核能源成為重中之重

相較于奧巴馬政府注重可持續發展與環境保護的“理想主義”能源政策，特朗普更加偏好充分利用本土能源優勢的“實用主義”能源政策。在基礎能源上，特朗普政府對化石能源的發展持贊成態度，主張擴大國內石油生產規模，保持頁巖氣快速增長，意在降低基礎能源的運輸、儲存和使用成本，提升美國在未來參與國際基礎能源出口份額和定價權的競爭力。此外，核能為美國提供了約20%的發電量，在美國能源中依然有著不可替代的地位。特朗普政府對核能的發展總體持支持態度，并采取一系列措施，主張放開對核能研究的限制，包括對核反應堆的研究。

6. 生命科學領域：深化數字醫學

特朗普政府和奧巴馬政府在生命科學領域的政策走向具有一致性，該領域也是美國政府歷來所關注的。特朗普政府繼續促進生命醫學和人工智能、信息技術等的融合。未來美國將繼續推動生物科學創新，以實現關鍵技術突破。

7. 太空領域：確保領導地位

2018年3月特朗普政府發布《國家太空戰略》，該戰略以美國利益優先為準則，精簡商業利用條例，從而推動政府與私營部門合作，這是奧巴馬政府文件中沒有涵蓋的。同時，戰略中提及對于直接影響美國在太空體系結構關鍵部分受到的任何有害干擾或攻擊，美國將在必要時刻審慎回應，確保美國在太空的領導地位;特朗普陸續簽署多項太空政策指令，旨在加強對太空領域的監管;2019年4月10日，澳大利亞、加拿大、法國、德國、新西蘭、英國和美國共同發表《太空行動聯合聲明》，反映了美國以選擇“拉幫結派”的方式為太空建設拓展空間。

8. 軍事國防：適應科技變革環境，保持技術優勢

開展軍事競備、擴充國防力量是歷任美國政府的重要目標之一。2011年至今的美國國防預算在主要部門中排名第一，且每年的預算均遠高于其他部門，直觀顯示了美國對國防與國家安全的高度重視，未來美國提升軍事防御、增強國防實力的總體方向不會改變。

二、戰略調整下的中美科技關系走向研判

經濟全球化發展至今已經形成了各國產業之間高度融合與互補的局面，經濟全球化的利益分配格局可能會不斷調整，但互相交融的發展方向不會改變也難以轉變。特別是在科技領域沒有絕對的國家利益，基礎科學是連接與改善人類共同命運的重要基石，基礎科學的發展是也應該是超越國界與民族的，國家間在科技領域的競爭與合作都不應該忽略與違背這一準則。正如經濟與科技的發展規律所示，科技創新既能促使人類社會走向繁榮，也會帶來“創造性破壞”，即新一輪科學技術的孕育與普及會對原有科技形成沖擊，從而造成特定階層、特定主體、特定人群的經濟與政治諸多權利面臨重塑。當前中美沖破貿易摩擦，深入科技層面展開激烈的博弈，這種博弈在本質上是美國的既得利益、慣性利益分別面臨沖擊與挑戰。當下，中美科技是否會走向脫鉤？中美科技實現脫鉤的可能性有多大？中美科技脫鉤對雙方及世界將產生怎樣的影響？

（一）中美科技關系脫鉤：基于“第三方”的站位選擇

全球價值鏈下各國的經濟與科技合作已經形成了“你中有我，我中有你”的格局，在這種背景下，中美科技關系走向脫鉤不僅會造成雙方發展成本的提高，還會加劇世界不平衡運行的態勢，也是國際最不希望看到的情境。此外，歐盟和日本在經濟體量、科技水平、往來密切度上無疑承擔了中美科技關系走向的“第三方”角色①，在歐盟和日本的站位選擇影響下，如果中美科技關系走向脫鉤，又可以進一步劃分為以下三種情境。

1. 情境一：美日歐聯合，孤立中國？

戰后美國對歐洲實施的馬歇爾計劃為歐洲擺脫經濟衰退、實現科技再次騰飛起到了重要作用，對日本的扶植與改造也使得美日關系更加緊密。在中美關系跌至冰點的時刻，似乎歐盟和日本更具有向美方傾斜的理由和淵源，但實則存在不確定性。歐盟的建立與體制完善正是吸取了兩次世界大戰的教訓，意在實現歐洲的再度繁榮并擺脫美國的控制;日本雖然在戰后與美國保持了近乎“盟友”的關系，但日本的經濟實力與在國際事務中的雄心仍不容小覷。根據歐盟統計局的官方數據，2018年歐盟貨物貿易額的1/3來自美國和中國，其中美國為6740億歐元，占歐盟貿易額17.1%，中國為6050億歐元，占15.4%，中美雙方均成為歐盟的主要貿易伙伴②。因此，從自身利益最大化角度來看，歐盟和日本選擇站隊美國而失去中國14億消費市場的可能性較低。

此情境對于中國和世界都是不樂觀的結果，將會造成發達國家陣營生產、生活成本增加，知識產權獲益大幅度降低;同時，“冷戰思維”蔓延，東西方科技體系走向割裂，科技全球化走向區域化;雖然美國主導的科技秩序暫時穩固，但“結盟”的利益性決定了“結盟”的不可持續性，這種科技“冷戰”可能導致中國科技發展的成本提高，時間會被延長，但會強化中國科技創新的決心和力度，未來中美再次交鋒仍然不可避免。若此情境發生，中國首先應繼續堅定地走特色發展之路，避免助推新一輪“冷戰”的爆發，將自主創新作為實現科技發展的主要方式，并加強與韓國、新加坡、澳大利亞等發達國家的科技合作，加強與俄羅斯和“一帶一路”沿線國家的密切合作，利用多方互補優勢降低科技研發成本、加快研發速度，從而減少美國與歐洲、日本科技聯合帶來的負向沖擊。

2. 情境二：中日歐聯合，孤立美國？

從科技發展歷史的角度來看，美國的科技制度、科技思想、科技力量與歐盟以及日本更加接近。從歐洲近期圍繞5G技術領域的“選邊站”展開的激烈討論可以看出，雖然歐盟和日本存在搖擺，但在國際網絡安全可控的情況下，歐盟和日本最終會依據技術引進與合作成本作為與中美某一領域接洽的準則，而不會使本國因“盟國”關系的限制在各領域做出“不明智”的選擇。若此情境發生，美國在科技發展上可能會走向封閉，盡管中國納入全球科技新秩序構建體系，有助于科技全球化的互惠程度，科技全球化趨勢還將持續推進，但失去了美國這一重要創新市場，全球科技進步和創新效率將會下降。在此情境下，中國應利用此契機密切與歐洲、日本等國家和地區的科技合作，在學者交流、產業鏈對接等方面建立可持續的管理機制，促進各方的長期科技往來;與發展中國家攜手推進技術的應用、遵守國際技術標準和規則管理;同時，中國應避免采取將美國邊緣化的措施，不放棄與美方加強交流、增強互信。

3. 情境三：日歐中立？

目前來看，如果中美雙方不能以友好的方式解決雙邊分歧，此情境出現的可能性更大。雖然美國往往采取制裁手段達到脅迫歐洲與日本向自身傾斜的目的，但在目前世界范圍內新舊動能轉化、民族主義思潮涌起、全球氣候與衛生安全、恐怖主義等多重問題下，任何一個國家的戰略選擇會更著眼于國家內部矛盾，避免陷入區域糾紛與全球危機之中，因此，日歐中立能夠在美國與中國的科技競合中實現利益最大化的可能性更大。對于中美雙方而言，在此情境下，圍繞科技全球化展開的多領域、多產業抗衡雖然能夠激發國內市場運轉的活力，但雙方的長期對峙將扭曲原有合作方式，加深產業隔離程度，增加不必要的經濟與制度成本;并有助于他國在新一輪科技全球化中“另起爐灶”，由構建區域中心向全球中心拓展。中美的科技“拉鋸戰”最終可能導致“鷸蚌相爭，漁翁得利”的局面。若此情境出現，中國應繼續專注于本國的結構轉型與科技發展，爭取與其他國家的科技合作，并對科技收益與成本進行動態、科學的預期評估，建立科技保護的“紅線”與“底線”，在促進本國科技進步的同時，避免因與美國博弈造成不合理的國力損耗。

（二）中美科技關系不脫鉤：合作與競爭共存

如果中美雙方能夠回歸理性，冷靜梳理雙方的沖突歷程，通過談判與協議達成和解，在未來的科技發展中選擇合作與競爭并存，將是最優結果，也是經濟全球化深度發展的帕累托最優狀態，但此舉需要中美雙方各自的最大化努力，任何一方的“結盟”與“對抗”舉措均不會使雙邊關系向前進一步發展。此情境下，戰后全球科技產業鏈、供應鏈、價值鏈均能夠繼續運轉，小國面臨的國際政治不確定性更低;科技研發周期與成果轉化周期進一步加速，科技溢出的正效應仍能實現;全球科技體系更加完善和包容;發達國家和發展中國家各自受益。在這種情況下，美國和中國會重回談判桌前，對當前階段雙方的分歧與關系展望進行調整。中國應在保證合理的發展利益不受損害的基礎上，與美國建立定期交流的機制和信任備忘錄，明確哪些領域可以共同合作、哪些領域需要加強保護，共同遵守符合多邊利益需求的國際科技規則。同時，進一步完善本國的科技管理體制，如提高政策透明度、人員財政監督、知識產權保護等。雖然我國今年在科研成果保護上取得了很大進步，但與發達國家之間還有差距，未來我國在國際科技規則的運轉上需要做出更大的努力。

從具體領域來看，第一，中美在國防領域、太空領域、信息技術領域（5G與量子計算）均處于世界領先，且由于這些領域攸關國家安全，一直得到雙方的高度重視，未來中美圍繞這些領域的競爭將會更加激烈。第二，在生命科學、能源領域，中美有較為廣闊的合作前景。生命科學領域是人類發展的基本需求，全球范圍內合作能夠給整個人類帶來極大化收益，中美在此領域發展水平差距較大，存在產業級差的互補性，合作潛力巨大。能源領域，美國重新重視石化能源，以煤炭、頁巖氣為代表，而中國目前關注再生能源的研發與安全運行，戰略側重點有不同的傾向性，在頁巖氣等美國儲備豐富的能源領域，中美可以展開合作。但是在核能領域，中美雙方會存在一定程度的競爭。第三，在先進制造業、人工智能、交通領域（自動駕駛、無人機等），中美雙方競爭與合作并存。先進制造業是我國發展的核心領域，是我國經濟高質量增長的新動力，美國先進制造業的“回歸”與“優先”勢必對我國先進制造業帶來挑戰，但是在部分關鍵環節（高端芯片、高端裝備），中美雙方可以展開級差合作，且合作帶來的突破將不可估量。在人工智能、交通領域，中美雙方都存在差異化的優勢，競爭與合作并存（表1）。

三、中國的應對策略與政策選擇

在科技全球化進程加速和中國經濟步入新時代的背景下，中國作為新興大國與守成大國美國之間的沖突屢屢發生，面對美國科技戰略的調整，中國應理性應對、沉著化解。短期內，中國可以采取適度的反制措施，為國內“不得不打”的“戰爭”爭取更多時間、開拓供應渠道、獲得世界其他國家聲援;但長期，必須堅持走多邊主義道路，避免人為帶來的科技與經濟全球化的割裂;繼續深化改革與擴大開放，注重自身發展理念的國際解讀，避免破壞合作的信任基石;不放棄與美國對等交流的機會，在堅持國際科技合作的同時，提高科技吸收能力、創新能力。我們能以“健全的工業體系”為傲，以“龐大的消費市場”為榮，但我們更要認識到自身制造業“大而不強”、國內勞動力尚未形成“人力資本”等諸多事實。更應謙遜、謹慎、從容、有力地應對美國科技戰略調整帶來的沖擊。

（一）客觀認識國力，避免不必要消耗

2018年中國GDP總量達到美國的66.3%，但從人均GDP來看，僅為美國同期數據的15.8%。中國的經濟快速增長以世界和平與發展的大環境為時代背景，依靠改革開放積累了大量資本與技術要素，但中國的人口優勢尚未轉化為人才優勢，在經濟發展水平上與美國仍有較大差距。大國之間的競爭是資源的競爭、制度的競爭、人才的競爭、技術的競爭和話語權的競爭①，這是一種綜合實力的較量。因此，中國在與美國進行戰略抗衡時，要客觀地對國內外形勢進行準確預判，以及對國情國力進行充分了解。同時，美國對中國的經濟領域制裁與技術領域管制涉及貿易、投資、人才交流、國防等多個方面，在中美談判過程中也難以權衡各個領域，更不能完全平抑國內各產業的得失問題。因此，中國在與美國接觸中需要內置底線，對能談與不能談的、能調與不能調的、能讓與不能讓的問題要有清晰的掌握。避免與美方進行科技“拉鋸戰”的同時，錯失與其他經濟體的合作機會以及融入區域性的經濟與科技組織。總之，中國的現代化成果來之不易，應做好持久性應對的準備，避免中美交鋒在短時期內過度消耗內需。

（二）堅定發展信念，進一步擴大國內市場

美國的戰略施壓并不意味著中國應全面調整或中止發展方向，在第四次科技革命到來前的攻堅期內更應堅定科技發展理念，全面提高中國的科技創造能力。2018年我國的對外貿易依存度達到33.7%，但高技術領域對外特別是對美依存度較高。同年中國消費對GDP貢獻率達到76.2%，顯現了國內市場可拓展的廣闊空間。未來我們要更多發展國內市場，延展國內科技產品從生產到消費的價值鏈長度。同時，我們應明確，在全球價值鏈深度融合的今天，完全依靠“自力更生”是不具有客觀現實基礎的，也會造成資源的過度集中和國內及世界人民的福利水平下降，從而進一步被排除在現有科技秩序之外。應在保證核心技術領域提高研發能力的基礎上，盡可能利用多方資源、整合現有資源，這樣在面對美方制裁時，可以短期內迅速調整，并對自身未來戰略產生較小的影響。因此，我國在科技發展過程中既要看到國內市場的穩定性與彈性，更要充分利用外部優勢，不能陷入國內與國外有別的極端。

（三）加強科技頂層設計，制定創新發展戰略

科技領域的繁榮與政府的正確決策息息相關。政府層面既要為科技的發展創造良好環境，又要避免過度干預，造成科技撬動的各個產業運行不平衡。當前盡管各國面向未來工業所提出的概念不盡相同，但其路徑是相似的，即在未來的高技術產業中，國家與企業摒棄傳統的“硬件式”思維模式和以往的成果經驗，致力于提升服務附加值和智能化產品設計。為此，在頂層設計上，首先要提高研發預算。2016年美國科研投入占GDP比重約為2.74%，同年排名靠前的國家研發強度普遍維持在3%左右，而中國這一比重約為2.12%，和國際先進水平相比還有較大差距，因此，應繼續加大研發投入力度，提高全要素生產率。其次，政府制定創新發展戰略，這一戰略的提出需要依靠階段性的技術預見調查，需要持續的前沿科技捕捉，進行多渠道地搜集與消化信息，日本在此方面更加成熟。此外，加強政府、學界與業界的合作與溝通，打通科技傳播與應用的壁壘。再次，重視國內智庫的建設與擴充，注重向“頭腦國家”轉型的“軟實力”培育。

（四）完善科技激勵體制，提高科技人員創造力

科技激勵不足，就難以激發科技人員的創造力，從而造成創新不足。雖然“尊重知識，尊重人才”是我國一貫的理念，但在信息時代，僅僅從精神層面的激勵是遠遠不足的，更要使科技人員有時間、有精力、有定力地投身研究。為此，首先將科研人員從繁重的行政事務中解放出來，使科研人員本身價值得到最大化發揮，將考核機制進行科研與非科研的區分;其次，在對科研項目運作進行監督的同時，應盡可能擴大科技人員的自主權，包括在科研項目資金、團隊與成果轉化等方面，調研科研人員的薪酬與獎勵報酬是否合理，降低科研人員為“養家糊口”在科研項目的實施過程中“偷工減料”;再次，國內在科技激勵機制和科研人員的資助機制上應有統一的標準，避免因為區域科研壁壘而帶來科技人員的過分集中與疏離情況，降低科技人員的流動成本，為國內外科技人才發展提供良性的可持續運轉空間。

（五）繼續夯實基礎教育，支持職業教育與培訓

基礎教育是一切科技創新的重要基石。雖然我國在基礎教育領域做了大量努力，但是與美國相比還有較大的差距。2015年中國的基礎研究和應用研究在總研發支出中占比為16%，同期美國為36%;2016年科學與工程領域發表引用率位于前1%的高質量論文中，中國相對比例指數為1.01，美國則達到1.9;在物理、化學及醫學領域，美國的諾貝爾獎獲獎人數占了半壁江山，而中國目前除了2015年屠呦呦獲得諾貝爾生理學或醫學獎之外，在物理學和化學領域尚未實現零的突破①。為了在新一輪工業革命中占據有利地位，必須將基礎教育提高至重中之重。此外，為減緩由科技進步帶來的職業結構沖擊，還應大力支持職業教育與培訓。

（六）注重知識產權保護，弘揚大國“工匠精神”

技術的革新與推廣，產品設計的新穎化、個性化與非同質化，均以完善的產權制度為基礎。發展中國家在科技全球化浪潮中往往通過為發達國家加工、代工來獲取逆向技術溢出的資本，但同時也面臨著來自發達國家的技術限制與貿易壁壘，極易引發國際糾紛。從國內科技孕育的角度來看，發展中國家獲取的技術具有不可持續性，也抑制了國內研發的熱情。特別是在中國經濟結構轉型時期，依靠新動能帶動經濟再次起飛更需要完善的產權保護制度。因此，加強知識產權保護，如專利、商標、自主品牌等，能夠為國內外科技競爭創造更公平的環境，同時也為后續的研發提供長足的動力。此外，應大力弘揚“工匠”精神，注重科學家的培養，充分認識到高技能專業人才的稀缺性。“工匠精神”在今天再次提及與重視，能夠為產權制度的建立注入“軟力量”，促進中國“制造”向中國“智造”轉變，并使高技術制造業穩定著陸，具有更加現實的意義。

（七）關注科技微觀主體，激發中小企業創新

美國的企業參與研發預算機制與德國崇尚“小即是美”的思想，都極大地帶動了企業進行研發與創新。按人均計算，美國擁有5～99名的小企業人均研發投入為790美元，擁有500名以上員工的大公司人均研發投入約3370美元;2015年美國頒布《保護美國人免于增稅法案》，永久擴大了研發稅收抵免的規定范圍，根據經合組織的數據統計，2000—2017年美國研發稅收抵免總額由87億美元增長至107億美元。這一政策激勵了美國企業將預算進一步投入研發領域，形成了企業參與創新的良性循環。德國的中小型企業是供應知識型人力資本的主要來源，在受雇于私營企業的35萬名研發科學家和工程師中，有1/4效力于這些小公司。可見，激活微觀經濟體的創造力，能夠有效配合國家層面的科技戰略落實，我國近些年開始提倡“企業家精神”，但根本上講，只有遵循市場的力量，企業家才能有動力去進行科技創造。因此，應進一步降低中小企業貸款、風險投資的成本，在政策實行過程中加強監督，定期與企業舉辦座談會，并鼓勵企業以研發抵扣稅款，建立跟蹤機制和考察機制，保證企業的研發活動以正確、恰當的方式進行。

（八）聚焦重點科創領域，不斷拓展國際合作

當今，全球分工格局處于歷史性變革時期，也是科技創新開始步入密集活躍的時期。各國應揚長避短，依據國力，掌握核心的科學技術與價值鏈必要環節。國家制定長期戰略，規劃重點領域的同時應明確，聚焦某一科技領域并不等同于“舉傾國之力扶植”，也不等同于忽略普通制造業的發展，科技領域的選擇必定是面向未來工業經濟所需要的，也是能夠全面聯動各產業和諧發展的。同時，由于科技競爭將是未來經濟全球化難以避免的一個階段性特征，但經濟全球化走向更加普惠、包容的總體方向不會改變，而人類面臨的共同風險在不斷增加，因此，經濟全球化與科技全球化的進程中，需要不斷加強國際合作，如統一技術標準、避免人為劃分科技傳播過程中的“多軌共存”現象。

（九）立足對外開放方向，開展多樣化人才引進

美國的科技成就在一定程度上得益于戰后移民體制的貢獻，廣納人才為美國經濟的長久發展奠定了堅實的人力資本。目前，美國對移民政策更趨嚴格，但吸引高技術人才的基本方向沒有改變。我國應秉持開放的心態，進一步擴大“朋友圈”，歡迎雙邊及多邊的學術交流與留學訪問，注重人才引進，促進國內外人才的交流。同時，在科技人才的引進過程中應當注意信息了解，避免因海外人才自身的因素或國內未掌握引進國的特殊規定而造成對知識產權的侵犯，并要注意平衡國內人才與歸國人才、海外人才的福利待遇差異問題，降低因內部因素造成不必要的人才流失成本。

（十）堅持深層對話機制，堅定維護多邊體制

繼續堅持有效的高層對話機制。應看到美國科技界與美國也存在博弈，美國科技界對中國仍持有善意，國內過激的反應反而會產生負面影響，增添中美深層對話的障礙。只有中美雙方冷靜分析并各自有所讓步，才能以和平的對話機制化解長期內將存在的科技之爭。同時，中國應繼續堅定地維護多邊體制，除已經實施的“一帶一路”外，中國還應考慮鞏固與發展更廣闊的合作伙伴，繼續推進中歐、中日韓、中英等雙/多邊貿易談判，構建利益共同體。

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