WTO改革面臨的重大原則問題

[摘要] WTO改革態勢錯綜復雜，美國多次指責中國違背WTO規則，認為中國存在非市場競爭的眾多因素，并強調中國等一些新興工業化成員不應繼續享受發展中成員的差別優惠待遇，企圖將WTO改革的矛頭指向中國。梳理發展中成員的差別優惠待遇的演進過程，我們發現，差別優惠待遇作為一項權利，如何使用、在何種程度上使用應充分聽取廣大發展中成員的意見，而不應由美國制定標準，這是重大原則問題。對此，中國應當有明確的態度和認識：高度重視各方提案，積極做好各種應對準備;堅決維護發展中國家差別優惠待遇原則;在維護發展中成員利益的同時，加強同發達成員的溝通;引導國際社會批駁美國的立場，形成輿論上的主動。同時，中國參與推進WTO改革，應當將WTO改革與深化國內經濟體制改革和擴大開放緊密結合起來;爭取更多的盟友以化解外部壓力;推進WTO改革要兼顧傳統議題與新議題;參與推進WTO改革的同時，要更加積極地加速推進區域自貿協定進程;在國內各部門普及WTO規則、了解WTO改革的動向，主動對標國際高水平開放的規則體系，在WTO改革的討論中爭取主動。

[關鍵詞] WTO改革? ?重大原則問題? ?發展中成員? ?差別優惠待遇問題

[中圖分類號] F743.1;F125? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2021） 0007-06

[作者簡介] 霍建國，中國世界貿易組織研究會副會長、研究員，研究方向：世界經濟和國際貿易。

關于世界貿易組織（WTO）改革的討論，自2017年第十一屆WTO貿易部長級會議以來不斷升溫。2018年以來，美國、歐盟、日本及加拿大等WTO成員分別牽頭不斷就改革議題進行溝通協商，并發表了多個文件和聲明，我國也在不同場合發布了針對WTO改革的原則和立場文件。我們不僅同歐盟保持著密切的聯系，而且多次召開小型部長級會議共同探討改革的方向和路徑。從目前態勢看，各方對改革的訴求仍存在較大差異，美國關心的是市場扭曲問題和發展中國家享受的差別優惠待遇問題，歐盟關心的是國有企業競爭中立政策和規范補貼紀律問題，中方和更多成員主張要優先解決WTO上訴機構癱瘓問題，日本強調的是要關注解決WTO的職能和加強貿易審議的通報機制問題。總之，WTO改革態勢錯綜復雜，美國多次指責中國違背WTO規則，認為中國存在非市場競爭的眾多因素，并強調中國等一些新興工業化成員不應繼續享受發展中成員的差別優惠待遇，企圖將WTO改革的矛頭指向中國。表面上看，此次改革的矛盾似乎主要集中在發達國家和發展中國家之間，實則是當今世界幾大主要貿易方爭奪貿易規則話語權的競爭，更是國家利益之爭，是一場尖銳的博弈過程。

自2019年2月以來，美國一改之前只破不立的態度，開始對部分議題提出了自己的建議和方案。特別是針對發展中成員享受的差別優惠待遇問題，單方面提出了四個“畢業”條件，即G20 成員、OECD成員、人均收入達到中等水平的國家以及貿易額占千分之六以上的國家。針對美國的提議，中國駐世貿組織首席代表在2019年4月召開的世貿組織理事會上，對美方的文件進行了嚴厲的駁斥，有力地維護了發展中成員的核心利益，得到了廣大發展中成員的認可和普遍支持，美國隨后即揚言要單方面采取措施。2020年2月10日，美國貿易代表辦公室宣布取消包括中國在內的25個發展中經濟體的優惠待遇的文件，這可以理解為美國根據WTO 改革形勢采取的針對性措施。美國的這一做法不僅不符合WTO的基本原則，同時也是對國際多邊規則的明顯挑釁，進一步暴露了美國單邊主義和霸權主義的一貫做法，其結果必然導致廣大發展中國家的反對，并將使美國在世貿組織中變得更加孤立。在此我們有必要探討一下發展中國家差別優惠待遇的由來及其歷史作用，闡明中國的立場和態度。

一、發展中國家享受差別優惠待遇的歷史背景探究

作為多邊貿易體制的權威組織和法律基礎，WTO為經濟全球化和世界經濟貿易的健康發展作出了巨大的歷史貢獻。WTO規則體制不僅是全球市場經濟發展機制的精華，同時也是促進貿易和發展，推動經濟全球化的法律依據和組織保障。這是當今任何其他全球性和區域性經濟貿易組織無法替代的。關于在WTO中發展中國家享受差別優惠待遇原則的形成，大致經歷了四個發展演變過程。

1. 第一階段：原則共識的形成

世貿組織的前身是1947年美國主導成立的關稅與貿易總協定，最初僅有23個締約國，分別是美國、英國、法國、荷蘭、比利時、盧森堡、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、捷克、中國、印度、巴基斯坦、緬甸、斯里蘭卡、古巴、巴西、智利、津巴布韋、南非、黎巴嫩和敘利亞，其中至少有12個成員代表了發展中國家身份，但這些國家當時基本按照與發達國家相同的條件和義務加入了關稅與貿易總協定。鑒于這些國家在經濟發展方面同歐美發達國家存在較大的差異，總協定第18條特意安排了“幼稚產業保護條款”和第12條“國際收支平衡條款”，用以平衡發展中成員的利益。后于1955年，第18條經修改又增加了B款，即在政府對經濟發展的資助方面，放寬了對發展中締約方的要求，允許發展中成員因國際收支原因或為建立特定工業而實施貿易限制，這可以理解為在關貿總協定中首次體現的針對發展中國家的差別優惠待遇概念。

2. 第二階段：普惠制條款的確立

1964年，世界民族獨立運動和發展中國家加快經濟發展訴求的呼聲持續上升，聯合國貿發會議（UNCTAD）成立，在關貿總協定內也相應建立了貿易與發展委員會，負責協調與貿易發展有關的事宜，幫助發展中國家發展貿易。同時在關貿總協定中又增加了“貿易與發展”部分條款內容，呼吁發達締約方努力放寬對發展中締約方有特殊出口利益產品的市場準入條件，并在貿易談判中不要求發展中締約方做出對等減讓，但這些條款屬于“最佳努力條款”，不具有法律約束力。1968年，美國表示接受貿發會要求的普惠制條件，即工業化國家在非對等的條件下單方面向發展中成員提供關稅優惠。其后更多的發達國家均對非洲為主的發展中國家先后落實了普惠制安排。這就為差別優惠待遇的實質生效奠定了基礎。

3. 第三階段：授權條款的產生

1979 年，在東京回合結束時各方達成了《對發展中國家差別和更優惠待遇、互惠和更全面參與的決定》，即“授權條款”的產生為特殊與差別待遇條款提供了永久法律依據。東京回合有73個發展中經濟體參加了談判，從歷史的角度看，盡管在貿易發展問題討論中存在著嚴重的分歧，但東京回合從總體上扭轉了國際上嚴重的貿易保護主義傾向，“授權條款”允許發達締約方給予發展中締約方普遍優惠待遇，發展中締約方可以在實施非關稅措施協議方面享有差別和優惠待遇。此外，東京回合制定的非關稅措施守則也對發展中成員如何履行其義務作了特殊規定。這些規定在《烏拉圭回合》第八輪談判各個協議中都得到了不同程度的體現，特別是在最惠國待遇問題、服務貿易開放、市場準入以及知識產權保護等方面，發展中國家都不同程度地享受到了差別優惠待遇，具體優惠項總計達145項。

4. 第四階段：執行中產生的爭議

美國對發展中國家享受的差別優惠待遇一直頗有微詞，在行動上亦不積極，主要表現在對發展中成員的市場準入談判要價十分苛刻。2017年在布宜諾斯艾利斯召開的第十一屆WTO貿易部長級會議上，美國貿易代表再次提出要澄清對發展議題的理解，認為規則不能只約束少數發達成員，而大多數發展中成員卻得以享受差別與優惠待遇，同時要求要大幅度減少發展中成員享受的各項優惠待遇，部長級會議就此議題展開了十分激烈的爭論，難以達成共識。此后在2018年，以美國為首的部分發達成員又提出了對發展中成員進行再分類的要求，并提出了采取畢業制或個案處理的原則，同時美國強調可以繼續給予最不發達國家差別優惠待遇，但不同意更加先進的發展中國家自動享有差別待遇。發展中國家則認為，這一原則的實施從歷史的角度看對于促進發展中國家的經濟貿易發展產生了積極的效果，不應否認這一條款存在的合理性，同時認為如果采取自我證實的方法將增加發展中國家額外的負擔。差別優惠待遇作為一項權利，如何使用、在何種程度上使用應充分聽取廣大發展中成員的意見，而不應由美國制定標準。

自1995年WTO成立以來，圍繞如何改善和提升WTO機制的公平和效率問題的討論從未間斷。尤其是在2001年發起的多哈回合談判久拖不決的情況下，WTO體制內存在的問題更加凸顯，使得對WTO體制本身的質疑不斷上升。如WTO協商一致為主的決策機制導致其效率低下，談判功能幾乎停滯。1995年至今，WTO成員僅僅在貿易便利化和農業出口補貼等少數議題上達成了一致。而WTO成立25年來，世界貿易的擴張和貿易新模式不斷涌現，WTO成員也沒能就有關新議題制定出新的規則。為了維護WTO的權威性，更好地發揮其促進世界經濟貿易發展的積極作用，WTO的確存在改革的內在需要，但改革的重點不應聚焦在發展中國家享有的差別與優惠待遇問題之上。

二、對發展中國家差別優惠待遇的態度和認識

當前對WTO改革的爭論與探討主要來自美國這一外部壓力。特朗普總統上臺后就公開表明對WTO的不滿，質疑WTO上訴機構的有效性以及對美國存在的不公平裁決，尤其是美國對WTO上訴機構大法官任命的杯葛，已造成世貿組織爭端解決機制中的上訴機構實質性停擺。作為WTO“皇冠上的明珠”，爭端解決機制如果全面瓦解，這對國際經濟貿易治理和WTO的權威將是巨大的影響和沖擊。同時美國還不斷指責中國等新興經濟體利用WTO給予發展中成員的差別與優惠待遇獲取不公平競爭優勢，主張中國等部分成員盡快從發展中成員資格中“畢業”。美國所采取的一系列強勢單邊舉動在WTO成員中引起強烈反響，部分WTO發達成員擔心美國會退出WTO，不得不遷就并傾向于接受美國意圖系統改造WTO的主張。而歐盟、加拿大、日本等主要成員既對美國的行為不滿，同時又不希望美國拋棄WTO，當然也不排除這些國家有意借美國之力約束限制中國的發展。實際情況是中國并沒有完全享受到發展中國家的差別優惠待遇，當然在加入世貿組織談判時，我國堅持以發展中國家身份加入，所以在農產品補貼、工業品關稅、服務業開放和知識產權保護等方面基本參照了發展中國家的開放標準，部分開放承諾水平是居于發達國家和發展中國家之間的標準。而入世后，我們隨著經濟的快速發展，又單方面采取了一系列自主降稅和自主開放的舉措，所以今天美國對中國的指責是毫無依據的。當然無論各成員方抱有何種目的，中國應高度重視參與WTO改革的討論與磋商，積極發揮中國在多邊貿易體制中的作用和影響力，旗幟鮮明地亮出我們針對WTO改革和發展中國家差別優惠待遇問題的態度和觀點。

（一）中國高度重視各方提案，積極做好各種應對準備

WTO改革勢在必行。目前也已經出現了多個提案和建議方案，如歐盟委員會關于WTO現代化的概念文件、加拿大聯合歐日等13方（沒有美國、中國）形成的《加強與提升WTO》文件、中國發布的WTO改革立場文件等。此外，還有正式提交到WTO的相關議案，如美歐日聯合提交的關于增強透明度和通報義務的提案，中國和歐盟聯合其他成員提交的推動盡快啟動上訴機構成員遴選的提案，以及美國提交的有關解決發展中國家享受差別優惠待遇的提案等。這些方案、建議、草案充分彰顯了主要成員針對WTO改革的不同訴求。然而，WTO成員在改革問題上既有共同利益訴求，同時也存在著顯著的利益分歧，中國應認真研究各方訴求的合理性，根據事態發展前景，結合我國的核心利益，準備好我們的意見和建議，爭取發揮積極的引導作用。

（二）堅決維護發展中國家差別優惠待遇原則

WTO機制中關于發展中國家的差別優惠待遇，是一個重大的原則問題。自WTO成立以來，發展中國家積極參與多邊貿易體制，在目前164個成員中，85%屬于發展中成員，其中部分發展中成員的經濟貿易發展確實發生了巨大的變化，這一變化是符合聯合國確立的千年發展目標的，是一個積極的變化，對于發展中成員取得的成績應予以充分肯定，而美國提出的新標準表面上看似乎有一定的合理性，但實際上其動機和科學性是經不起推敲的。

首先，它同WTO明確的宗旨是相違背的。在關于成立WTO的《馬拉喀什聲明》中，明確指出WTO的宗旨是為了促進貿易與就業發展，實現經濟發展的繁榮。因此，如果過早地剝奪部分發展中國家享受差別優惠待遇的權利，將會對這些國家的發展帶來新的困難和壓力，不符合WTO的基本宗旨。

其次，差別優惠待遇只是一個原則要求，并沒有明確的享受標準，在實際執行中基本是通過談判承諾來實現的，體現了共同而有區別的責任，這一原則的存在是WTO 的一個創舉和魅力所在，是符合眾多發展中國家的實際情況的。在過去的發展中也證明了這一原則的存在有利于激發更多的發展中國家參與多邊貿易體制，共同推動全球貿易的發展，效果應予以充分肯定。

再次，要看到發展中國家不僅在經濟社會發展方面與發達國家存在較明顯的差距，更嚴重的是在人力資本建設和參與多邊體制的能力方面仍存在明顯的差距，如果現在取消差別優惠待遇，將使發展中國家面臨更困難的發展狀況。

復次，WTO 的原則是協商一致，個別國家的標準不應成為強加在眾多成員頭上的一個新的標準。因此，美國提出的標準應由廣大的發展中國家充分發表意見，并做出最后的選擇。

（三）在維護發展中成員利益的同時，加強同發達成員的溝通

上述提到的有關WTO改革的方案大多是發達國家提出的，而印度、巴西、南非等重要的新興經濟體對WTO改革至今仍沒有做出明確表態。目前WTO共有164個成員，其中除OECD成員外，85%是發展中成員，我們堅信缺少發展中國家參與的WTO改革是不可能成功的。雖然當前有關WTO改革的討論非常熱烈，但還未形成正式的文件和具體的改革路徑及方法，也沒有啟動正式的談判議程，依然處于溝通和協商階段。所以在原則問題上，我們要堅決維護發展中成員的利益，在相關議題上也要注意加強同發達成員的溝通與協商，以求同存異爭取在眾多議題討論中的主動性。

（四）引導國際社會批駁美國的立場，形成輿論上的主動

新一輪改革不僅不應該將重點定位在取消發展中國家的差別優惠待遇方面，而應該更加積極地考慮發展中國家的關注與訴求。美國就發展中國家的特殊和差別優惠待遇問題正式向WTO理事會提交的提案，顯然與WTO改革的大方向是相矛盾的，這將成為WTO改革討論中的一個熱點和難點問題。

對于美國的提案，國際社會仍存在許多認識上的偏差，在國內輿論界也存在一定的模糊認識，部分不了解WTO歷史的人會認為美國的提案似乎有一定的合理性，對此一定要以擺事實、講道理的方式對美國提案進行深入分析批駁。中國在這一問題上的堅持，絕不是單純考慮到中國本身的利益，更多考慮的是整個發展中群體的利益和WTO的權威性，正因為WTO采用了發展中國家差別優惠待遇的原則，才得以吸引了164個成員參加，而且85%是來自發展中經濟體。世界上絕對的公平是不存在的，從國際治理和國際規則的角度看，大多數國家所能接受的規則或符合大多數國家利益的規則就是公平的、合理的，任何時候共同而有區別的目標和責任都是實事求是的，是可行的，而按照美國的意見則是不可操作的，也是不現實的。所以，在WTO的改革中支持和維護發展中國家享有差別和優惠待遇是一個重大的原則問題，中國必須堅決予以捍衛。

三、中國參與推進WTO改革的政策建議

長期以來，WTO多邊貿易體制確保了世界經濟貿易穩定發展。而中國作為WTO多邊貿易體制的受益者和貢獻者之一，將始終支持和維護WTO的基本原則，堅決反對單邊主義，以及任何一個成員將其國內法凌駕于多邊規則之上。因此，中國有必要團結廣大的發展中成員共同維護WTO的基本原則，捍衛發展中國家的權利與義務，同時我們也要根據中國的發展實際在WTO改革的具體議題上體現出一定的靈活性，發揮中國的影響力，貢獻中國智慧，展現中國負責任大國的姿態。

（一）將WTO改革與深化國內經濟體制改革和擴大開放緊密結合起來

WTO改革關乎我國外部環境的穩定以及更高水平開放型體制的建設進程。改革開放40多年的歷程證明，唯有堅持改革開放，中國才有更大的發展空間。我們需要按照中國發展的歷程和自主改革的時間表，進一步擴大改革開放。同時，在參與WTO改革的討論時也要與中國的改革開放結合起來。要認真研究哪些領域我們可以更加主動改革，對于那些既符合國際規則慣例、又符合我國長遠利益的議題，即便是美歐等發達經濟體提出的，也可予以積極考慮。在推動WTO改革的同時，加快推進加入 CPTPP的談判，梳理那些符合中國現狀和發展目標的規則，加快在國內有條件的地區進行大膽的壓力測試，推動建設更高水平開放型經濟新體制。

（二）爭取更多的盟友以化解外部壓力

WTO改革既有內在動力，也有外在壓力。目前最為緊迫的是化解外部壓力，如堅決維護發展中成員利益，優先解決上訴機構成員的任命問題，在這些議題上中國與絕大多數WTO成員的利益一致。目前中歐已經提交了聯合提案，要繼續聯合更多WTO成員，形成一定的影響力和推進力度，爭取形成輿論上的主動。

推動WTO改革要盡量爭取更多盟友。在多邊場合，盟友并不是固定不變的，在不同的議題上，各方的利益都會有所不同。因此，我們還要在不同的議題上與相同或不同主張的成員積極協商，以增強談判的籌碼和地位。作為發展中國家，中國與發展中成員有很多利益共同點，要加強與發展中成員的溝通，了解他們在WTO改革中的訴求和關注，尤其是針對美國提交的有關部分發展中成員提前“畢業”的提案，中國和發展中成員的利益高度一致，可共同應對，注重團結發展中成員以確保發展議題的實現。

（三）WTO改革要兼顧傳統議題與新議題

美國等發達國家最為關切的是國有企業問題、“競爭中立”、補貼紀律、電子商務等新議題，這些雖是世界經濟貿易發展所需要的，但是，在原有的傳統議題尚未解決的情況下，馬上轉入新議題的談判不太現實，大多數發展中成員也不會接受。只有將二者有機結合起來，對新議題的討論才可能會更加順利。

鑒于WTO改革正在討論中，不太可能馬上進入到具體規則的談判，中國應抓住這一討論的有利時機，將長期以來各方關注和主張提上議程，供WTO成員討論。這些問題包括個別成員把其國內法置于國際法之上，不認真遵守世貿組織的裁決，濫用貿易救濟，濫用所謂“國家安全”對其他成員隨意征收高額關稅和限制其他成員企業的正當投資行為;限制高技術產品出口等政府行政干預措施;對扭曲農產品貿易的巨額補貼;長期忽視發展中國家對可持續發展的合理要求等，我們應堅持優先解決長期以來一直困擾WTO正常運轉的有關問題。

（四）推進WTO改革的同時，要更加積極地加速推進區域自貿協定進程

初步判斷，WTO改革難以在短期內完成。因此，一方面，我國要盡力參與并推進WTO改革;另一方面，要做好一段時間內WTO多邊貿易體制無法正常運轉的準備，加速推進與我發展有利的自貿區戰略，積極開展區域間的自貿談判，如維護并堅決落實即將生效的RCEP協定、積極改善同歐盟的關系、推動中歐BIT協議早日啟動以及盡早全面啟動中國加入CPTPP的談判進程等，以自貿區進程的加快和成功，反過來增加我國參與推進WTO改革的籌碼。

（五）在國內各部門普及WTO規則，了解WTO改革的動向，主動對標國際高水平開放的規則體系，在WTO改革的討論中爭取主動

WTO改革是一項長期復雜的漸進過程，因此，加強對WTO規則的研究和宣傳非常重要。對外應重點宣傳我國支持多邊貿易體制的理念和維護發展中成員利益的決心，對內則可以將更高水平開放同對標國際規則相結合，堅決糾正目前我國經濟貿易政策中存在的不符合多邊貿易規則的有關規章制度和部門管理文件。繼續進行WTO規則的普及和再教育，為推進我國建設更高水平開放型經濟新體制創造有利條件。

[參考文獻]

[1] 霍建國.世界貿易組織改革面臨的矛盾及對策[J].中國物流與采購，2019（21）：20-21.

[2] 霍建國.關于世貿組織改革面臨的嚴峻形勢及中國的對策[J].全球化，2019（11）：22-29+134.