對欽州市自然資源綜合監測監管體系建設的思考

● 陸海川，陳遠宣

（作者單位：欽州市自然資源局）

近年來，自然資源監測技術和手段日趨先進，但基層的技術還比較薄弱，且基層事務繁多、人手不足，對違法違規行為監測不及時、處置滯后。如何建立一套早發現、早制止、源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲的監測監管機制（以下簡稱“雙早”機制），成為各地亟需解決的問題。

研究小組在分析欽州市自然資源監測管理體系現狀的基礎上，對于如何完善該項工作進行初探。

一、欽州市自然資源監測監管工作現狀

（一）遙感影像等基礎數據

欽州市已建成覆蓋全市的衛星導航定位基準站網，2021 年自然資源廣西衛星應用技術中心欽州分中心掛牌成立，“數字欽州”和所轄兩縣“數字縣域”地理空間框架已建設完成，建成了基礎地理信息數據庫和多個應用平臺。目前，分辨率為0.2～2.5 米的航空、遙感影像覆蓋整個欽州市；2017 年至今，1 米的影像數據實現了年度覆蓋，2 米的影像數據實現了季度覆蓋，欽州市主城區范圍內1 ∶500 及1 ∶2 000 地形圖實現全覆蓋；2020 年以來，結合新型基礎測繪體系建設試點，完成1 600 平方千米地理實體建庫，開展了市區0.02 米實景三維建模及局部單體化建設，為“三維管理”打下基礎。

（二）監測監管工作

1.調查監測。欽州市森林、海洋等自然資源尚未全部納入統一調查監測評價中，全市的調查監測大多以服務外包方式委托專業隊伍開展。近年來欽州市采取載人直升機搭載激光雷達+傾斜攝影儀技術開展1 ∶500 低空航飛調查，獲取了主城區最新高精度的二、三維影像數據。

2.耕地保護監督。2020 年末欽州市耕地面積為17.56 萬公頃，水田占70 %，坡度2°以下耕地占61 %。全市主要通過耕地保護責任目標考核機制進行耕地保護監督，通過開展年度耕地質量評價更新對耕地質量進行監測，使用耕地占補平衡動態監管和永久基本農田監管系統輔助進行日常監管。欽州市目前已建成耕地質量監測點30 個，全市耕地平均利用等別從2016 年的7.598 4 等穩步提升至2019 年的7.592 6 等，耕地質量等級從2016 年的5.47 等穩步提升至2020 年的5.28 等。

3.執法督察。2016 年建立了國土資源執法綜合信息系統，但因技術更新不到位，目前無法正常使用。

4.地質災害及生態修復。欽州市地質災害隱患點2020 年有1 620 個、2021 年降為1 000 個。2020 年建成欽州市地質災害監測預警系統，包括1 個室內監測預警平臺和7 處地質災害專業監測站點（視頻實時監控、雨量監控）；2021 年初增加70 處專業地質災害監測站點，監測儀有傾角計、雨量計、含水率、報警裝置4 種，可以實現形變監測和臨災預警。

5.空間規劃。2020 年底編制完成市級國土空間總體規劃并取得初步成果，但國土空間規劃“一張圖”及實施監督系統尚未建設。

6.批后實施監管。主要應用自然資源部建立的土地市場動態監測與監管系統，但因批、征、執法等部門各有自己的系統，加上現場監測能力不足，批后監管工作總體上比較滯后、覆蓋面不足。

二、欽州市自然資源綜合監測監管體系建設存在的難點

（一）專業人才少，人手不足

目前，欽州市自然資源綜合監測監管缺少調查監測、綜合監管相關的人才，尤其是缺少既熟悉政策又了解業務的人才；人手不足，調查監測科股室只有1～2 名人員，難以應對繁雜的監測監管任務。

（二）高新技術裝備不足

監測監管的技術手段不夠先進，主要靠人力巡查，缺少信息系統支撐，職能科股室基本沒有現代化的監測監管設備；市測繪地理信息中心雖然具有甲級測繪資質，擁有全站儀、無人機、傾斜攝影儀等測量設備80 多臺（套），但大規模調查監測及應急測繪能力有限，尤其是快速獲取高現勢性的高清影像的能力非常有限；對海量數據的自動提取與處理能力不足，監測監管試點任務清單處置進度較慢。

（三）監管系統不完善，監測監管未形成體系

目前，欽州市自然資源綜合監測監管調查數據分析與共享平臺的歷史時空數據不足，系統分析、預警功能單一，缺少模型庫及分析指標體系；耕地類和批后實施監管系統存在市級權限不足、監管對象單一、系統功能少等問題，無法對非法占用耕地和基本農田情況進行監管，需要大量人工介入；執法監管體系存在薄弱環節，日常巡查難落實，“網格化”管理制度不健全，未能充分發揮村委一級巡查的作用。

針對上述問題，研究小組在總結分析湖南、山東、江浙、重慶、寧波等地自然資源調查監測體系構建試點的成功做法與經驗的基礎上，提出欽州市自然資源綜合監測監管的總體解決思路為：以衛星遙感和無人機航測為導向，以第三次全國國土調查數據庫為底板，依托國土空間基礎地理數據庫，構建自然資源綜合監測監管平臺，具有遙感影像快速處理、圖斑智能提取、自動篩查分析、業務統籌分發等功能，可實現早發現、早制止，全過程管控和協同高效、結果精準的目標。

三、建議

（一）加強隊伍建設，打造本領過硬的專業人才隊伍

一是加強隊伍建設，大幅增配專業技術人員，通過引進人才或調配等方式充實現有調查監測隊伍并進行系統培訓學習；二是與廣西自然資源調查監測院、廣西遙感院等技術單位合作，通過服務外包、掛職鍛煉或人才交流、建立顧問咨詢制度或創建技術創新聯盟等方式充分利用其專業能力；三是充分發揮欽州衛星分中心、測繪地理信息中心、執法監察支隊以及鎮村建設綜合服務中心（綜合執法隊）的作用，形成高效協同的分工模式；四是充分調動社會資源和基層力量，發揮測繪單位和村干在主動發現、實地核查中的作用，構建全民參與的監測監管隊伍體系。

（二）強化技術，提高效率

1.整合數據資源，夯實數據底板。一是依托衛星分中心，確保全市2 米分辨率影像季度覆蓋，亞米級分辨率影像年度覆蓋，重點區域、舉報問題圖斑實現動態0.2 米分辨率影像全覆蓋；二是整合全市遙感影像、地形和“三調”等數據，形成自然資源“一張圖”底版，逐步將空間規劃、生態紅線、耕地保護、耕地質量分類與等級評價、農民建房、房地一體登記、礦產資源、地質災害、生態修復等管理數據和歷年變更調查數據整理融合進來，搭建時空數據雛形。

2.注重技術創新，構建綜合監管系統。一是開發執法隨手拍公眾有獎參與APP，激發全員監管熱情；二是對相關平臺進行功能調整或架構整合，搭建統一的綜合監測監管平臺并納入全區自然資源綜合監管網絡，有機對接或無縫連接現有各業務（監管）系統，建成業務貫通、多庫合一、三維立體、時空一致、縱橫覆蓋的綜合集成監測監管系統（平臺），進而通過監測監管平臺利用“中間庫”“預變更”等方法將變更調查“每年一變”模式變為“季變”或“月變”，甚至實時變更，形成“早發現”機制；三是增配監測監管設備，包括托管服務器、存儲、手持RTK 或雷達掃描儀、外調Pad、小型無人機、全天候監控攝像頭和GNSS 位移監測儀等各種實時傳感設備,提高日常監測監管快速發現的能力和數據采集、舉證復核的效能；四是將人工智能、大數據分析、海量數據管理等技術充分運用到監測中，提升遙感影像獲取保障能力和智能提取分析能力。

（三）整合職能，完善相關機制

1.整合職能，理順職責。一是理順管理職責，通過系統平臺進行虛擬業務重構，將原分散的監管職能轉化為系統角色予以對應；二是調整充實調查監測部門職能，市測繪地理信息中心可拓展調查監測業務范圍，具體承擔調查監測和綜合監管的技術性事務。

2.制定和細化標準。以國家頒布的調查監測、行業監管等方面的法律法規、技術標準、規程規范等為依據，制定和細化自治區和欽州市的監測監管標準，包括各種評價指標（體系）、分析模型（庫）、預警閾值或條件（集）、考核指標等，便于自動化處理和統一執行。

3.統籌監測需求，明確監管對象。圍繞生態文明建設和自然資源“兩統一”職責要求，深入調研各科室、縣（區）自然資源局的監測監管需求并進行分析整合，按輕重緩急依次推進，最終實現全要素覆蓋。根據工作重點可先將耕地（含“非糧化”及新增耕地管護）、永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界、設施農用地、農民建房、露天違法采礦、違法用地、地質災害及生態修復等9 項定為首批監測對象，后期動態調整。

4.梳理監測業務，優化監測流程。結合管理需要，梳理各類監測監管工作，明確綜合監測監管工作流程，總體上可分為7 步：影像采集、采購與制作；收集或調用各類管理矢量數據和基礎資料；國家、自治區或市監測部門內業提取變化圖斑；由市測繪地理信息中心或外聘專業隊伍開展外業調查核實；根據外業調查核實情況，形成問題和任務清單，通過系統平臺推送給相關科室或縣（區）自然資源局；相關科室或縣（區）自然資源局提出處置意見、進行分類處置并將任務落實情況報市自然資源局匯總；更新相關平臺數據庫、編制監測分析報告。

5.完善配套機制，提高監測精度。建立或整合工作機制，制定欽州市遙感影像及地理信息數據開放共享實施細則，優化全市測繪地理信息數據匯交制度，構建一整套有利于綜合監測監管的機制。

下一步應將自然資源統一監測監管融入智慧欽州大框架中，對分析共享平臺和監測監管平臺進行整合優化升級，即以人工智能理論為支撐，以智能化技術為引領，以自動化、流程化為目標，通過各種無縫對接和系統集成技術，建設平臺軟件系統體系，建立創新、協調、開放、共享的時空大數據平臺，提升欽州市時空信息資源的開發利用程度和信息化水平，為全面提升政府執政效能，實現節約型、服務型政府提供技術支撐。