對欽州市自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管體系建設(shè)的思考

● 陸海川，陳遠(yuǎn)宣

（作者單位：欽州市自然資源局）

近年來，自然資源監(jiān)測技術(shù)和手段日趨先進(jìn)，但基層的技術(shù)還比較薄弱，且基層事務(wù)繁多、人手不足，對違法違規(guī)行為監(jiān)測不及時(shí)、處置滯后。如何建立一套早發(fā)現(xiàn)、早制止、源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管、后果嚴(yán)懲的監(jiān)測監(jiān)管機(jī)制（以下簡稱“雙早”機(jī)制），成為各地亟需解決的問題。

研究小組在分析欽州市自然資源監(jiān)測管理體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對于如何完善該項(xiàng)工作進(jìn)行初探。

一、欽州市自然資源監(jiān)測監(jiān)管工作現(xiàn)狀

（一）遙感影像等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

欽州市已建成覆蓋全市的衛(wèi)星導(dǎo)航定位基準(zhǔn)站網(wǎng)，2021 年自然資源廣西衛(wèi)星應(yīng)用技術(shù)中心欽州分中心掛牌成立，“數(shù)字欽州”和所轄兩縣“數(shù)字縣域”地理空間框架已建設(shè)完成，建成了基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫和多個(gè)應(yīng)用平臺(tái)。目前，分辨率為0.2～2.5 米的航空、遙感影像覆蓋整個(gè)欽州市；2017 年至今，1 米的影像數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了年度覆蓋，2 米的影像數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)了季度覆蓋，欽州市主城區(qū)范圍內(nèi)1 ∶500 及1 ∶2 000 地形圖實(shí)現(xiàn)全覆蓋；2020 年以來，結(jié)合新型基礎(chǔ)測繪體系建設(shè)試點(diǎn)，完成1 600 平方千米地理實(shí)體建庫，開展了市區(qū)0.02 米實(shí)景三維建模及局部單體化建設(shè)，為“三維管理”打下基礎(chǔ)。

（二）監(jiān)測監(jiān)管工作

1.調(diào)查監(jiān)測。欽州市森林、海洋等自然資源尚未全部納入統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價(jià)中，全市的調(diào)查監(jiān)測大多以服務(wù)外包方式委托專業(yè)隊(duì)伍開展。近年來欽州市采取載人直升機(jī)搭載激光雷達(dá)+傾斜攝影儀技術(shù)開展1 ∶500 低空航飛調(diào)查，獲取了主城區(qū)最新高精度的二、三維影像數(shù)據(jù)。

2.耕地保護(hù)監(jiān)督。2020 年末欽州市耕地面積為17.56 萬公頃，水田占70 %，坡度2°以下耕地占61 %。全市主要通過耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核機(jī)制進(jìn)行耕地保護(hù)監(jiān)督，通過開展年度耕地質(zhì)量評價(jià)更新對耕地質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測，使用耕地占補(bǔ)平衡動(dòng)態(tài)監(jiān)管和永久基本農(nóng)田監(jiān)管系統(tǒng)輔助進(jìn)行日常監(jiān)管。欽州市目前已建成耕地質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)30 個(gè)，全市耕地平均利用等別從2016 年的7.598 4 等穩(wěn)步提升至2019 年的7.592 6 等，耕地質(zhì)量等級從2016 年的5.47 等穩(wěn)步提升至2020 年的5.28 等。

3.執(zhí)法督察。2016 年建立了國土資源執(zhí)法綜合信息系統(tǒng)，但因技術(shù)更新不到位，目前無法正常使用。

4.地質(zhì)災(zāi)害及生態(tài)修復(fù)。欽州市地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)2020 年有1 620 個(gè)、2021 年降為1 000 個(gè)。2020 年建成欽州市地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，包括1 個(gè)室內(nèi)監(jiān)測預(yù)警平臺(tái)和7 處地質(zhì)災(zāi)害專業(yè)監(jiān)測站點(diǎn)（視頻實(shí)時(shí)監(jiān)控、雨量監(jiān)控）；2021 年初增加70 處專業(yè)地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測站點(diǎn)，監(jiān)測儀有傾角計(jì)、雨量計(jì)、含水率、報(bào)警裝置4 種，可以實(shí)現(xiàn)形變監(jiān)測和臨災(zāi)預(yù)警。

5.空間規(guī)劃。2020 年底編制完成市級國土空間總體規(guī)劃并取得初步成果，但國土空間規(guī)劃“一張圖”及實(shí)施監(jiān)督系統(tǒng)尚未建設(shè)。

6.批后實(shí)施監(jiān)管。主要應(yīng)用自然資源部建立的土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，但因批、征、執(zhí)法等部門各有自己的系統(tǒng)，加上現(xiàn)場監(jiān)測能力不足，批后監(jiān)管工作總體上比較滯后、覆蓋面不足。

二、欽州市自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管體系建設(shè)存在的難點(diǎn)

（一）專業(yè)人才少，人手不足

目前，欽州市自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管缺少調(diào)查監(jiān)測、綜合監(jiān)管相關(guān)的人才，尤其是缺少既熟悉政策又了解業(yè)務(wù)的人才；人手不足，調(diào)查監(jiān)測科股室只有1～2 名人員，難以應(yīng)對繁雜的監(jiān)測監(jiān)管任務(wù)。

（二）高新技術(shù)裝備不足

監(jiān)測監(jiān)管的技術(shù)手段不夠先進(jìn)，主要靠人力巡查，缺少信息系統(tǒng)支撐，職能科股室基本沒有現(xiàn)代化的監(jiān)測監(jiān)管設(shè)備；市測繪地理信息中心雖然具有甲級測繪資質(zhì)，擁有全站儀、無人機(jī)、傾斜攝影儀等測量設(shè)備80 多臺(tái)（套），但大規(guī)模調(diào)查監(jiān)測及應(yīng)急測繪能力有限，尤其是快速獲取高現(xiàn)勢性的高清影像的能力非常有限；對海量數(shù)據(jù)的自動(dòng)提取與處理能力不足，監(jiān)測監(jiān)管試點(diǎn)任務(wù)清單處置進(jìn)度較慢。

（三）監(jiān)管系統(tǒng)不完善，監(jiān)測監(jiān)管未形成體系

目前，欽州市自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管調(diào)查數(shù)據(jù)分析與共享平臺(tái)的歷史時(shí)空數(shù)據(jù)不足，系統(tǒng)分析、預(yù)警功能單一，缺少模型庫及分析指標(biāo)體系；耕地類和批后實(shí)施監(jiān)管系統(tǒng)存在市級權(quán)限不足、監(jiān)管對象單一、系統(tǒng)功能少等問題，無法對非法占用耕地和基本農(nóng)田情況進(jìn)行監(jiān)管，需要大量人工介入；執(zhí)法監(jiān)管體系存在薄弱環(huán)節(jié)，日常巡查難落實(shí)，“網(wǎng)格化”管理制度不健全，未能充分發(fā)揮村委一級巡查的作用。

針對上述問題，研究小組在總結(jié)分析湖南、山東、江浙、重慶、寧波等地自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建試點(diǎn)的成功做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出欽州市自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管的總體解決思路為：以衛(wèi)星遙感和無人機(jī)航測為導(dǎo)向，以第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫為底板，依托國土空間基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建自然資源綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)，具有遙感影像快速處理、圖斑智能提取、自動(dòng)篩查分析、業(yè)務(wù)統(tǒng)籌分發(fā)等功能，可實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早制止，全過程管控和協(xié)同高效、結(jié)果精準(zhǔn)的目標(biāo)。

三、建議

（一）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，打造本領(lǐng)過硬的專業(yè)人才隊(duì)伍

一是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，大幅增配專業(yè)技術(shù)人員，通過引進(jìn)人才或調(diào)配等方式充實(shí)現(xiàn)有調(diào)查監(jiān)測隊(duì)伍并進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)；二是與廣西自然資源調(diào)查監(jiān)測院、廣西遙感院等技術(shù)單位合作，通過服務(wù)外包、掛職鍛煉或人才交流、建立顧問咨詢制度或創(chuàng)建技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟等方式充分利用其專業(yè)能力；三是充分發(fā)揮欽州衛(wèi)星分中心、測繪地理信息中心、執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)以及鎮(zhèn)村建設(shè)綜合服務(wù)中心（綜合執(zhí)法隊(duì)）的作用，形成高效協(xié)同的分工模式；四是充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源和基層力量，發(fā)揮測繪單位和村干在主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、實(shí)地核查中的作用，構(gòu)建全民參與的監(jiān)測監(jiān)管隊(duì)伍體系。

（二）強(qiáng)化技術(shù)，提高效率

1.整合數(shù)據(jù)資源，夯實(shí)數(shù)據(jù)底板。一是依托衛(wèi)星分中心，確保全市2 米分辨率影像季度覆蓋，亞米級分辨率影像年度覆蓋，重點(diǎn)區(qū)域、舉報(bào)問題圖斑實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)0.2 米分辨率影像全覆蓋；二是整合全市遙感影像、地形和“三調(diào)”等數(shù)據(jù)，形成自然資源“一張圖”底版，逐步將空間規(guī)劃、生態(tài)紅線、耕地保護(hù)、耕地質(zhì)量分類與等級評價(jià)、農(nóng)民建房、房地一體登記、礦產(chǎn)資源、地質(zhì)災(zāi)害、生態(tài)修復(fù)等管理數(shù)據(jù)和歷年變更調(diào)查數(shù)據(jù)整理融合進(jìn)來，搭建時(shí)空數(shù)據(jù)雛形。

2.注重技術(shù)創(chuàng)新，構(gòu)建綜合監(jiān)管系統(tǒng)。一是開發(fā)執(zhí)法隨手拍公眾有獎(jiǎng)參與APP，激發(fā)全員監(jiān)管熱情；二是對相關(guān)平臺(tái)進(jìn)行功能調(diào)整或架構(gòu)整合，搭建統(tǒng)一的綜合監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)并納入全區(qū)自然資源綜合監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，有機(jī)對接或無縫連接現(xiàn)有各業(yè)務(wù)（監(jiān)管）系統(tǒng)，建成業(yè)務(wù)貫通、多庫合一、三維立體、時(shí)空一致、縱橫覆蓋的綜合集成監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)（平臺(tái)），進(jìn)而通過監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)利用“中間庫”“預(yù)變更”等方法將變更調(diào)查“每年一變”模式變?yōu)椤凹咀儭被颉霸伦儭保踔翆?shí)時(shí)變更，形成“早發(fā)現(xiàn)”機(jī)制；三是增配監(jiān)測監(jiān)管設(shè)備，包括托管服務(wù)器、存儲(chǔ)、手持RTK 或雷達(dá)掃描儀、外調(diào)Pad、小型無人機(jī)、全天候監(jiān)控?cái)z像頭和GNSS 位移監(jiān)測儀等各種實(shí)時(shí)傳感設(shè)備,提高日常監(jiān)測監(jiān)管快速發(fā)現(xiàn)的能力和數(shù)據(jù)采集、舉證復(fù)核的效能；四是將人工智能、大數(shù)據(jù)分析、海量數(shù)據(jù)管理等技術(shù)充分運(yùn)用到監(jiān)測中，提升遙感影像獲取保障能力和智能提取分析能力。

（三）整合職能，完善相關(guān)機(jī)制

1.整合職能，理順職責(zé)。一是理順管理職責(zé)，通過系統(tǒng)平臺(tái)進(jìn)行虛擬業(yè)務(wù)重構(gòu)，將原分散的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)角色予以對應(yīng)；二是調(diào)整充實(shí)調(diào)查監(jiān)測部門職能，市測繪地理信息中心可拓展調(diào)查監(jiān)測業(yè)務(wù)范圍，具體承擔(dān)調(diào)查監(jiān)測和綜合監(jiān)管的技術(shù)性事務(wù)。

2.制定和細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)。以國家頒布的調(diào)查監(jiān)測、行業(yè)監(jiān)管等方面的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范等為依據(jù)，制定和細(xì)化自治區(qū)和欽州市的監(jiān)測監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括各種評價(jià)指標(biāo)（體系）、分析模型（庫）、預(yù)警閾值或條件（集）、考核指標(biāo)等，便于自動(dòng)化處理和統(tǒng)一執(zhí)行。

3.統(tǒng)籌監(jiān)測需求，明確監(jiān)管對象。圍繞生態(tài)文明建設(shè)和自然資源“兩統(tǒng)一”職責(zé)要求，深入調(diào)研各科室、縣（區(qū)）自然資源局的監(jiān)測監(jiān)管需求并進(jìn)行分析整合，按輕重緩急依次推進(jìn)，最終實(shí)現(xiàn)全要素覆蓋。根據(jù)工作重點(diǎn)可先將耕地（含“非糧化”及新增耕地管護(hù)）、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)民建房、露天違法采礦、違法用地、地質(zhì)災(zāi)害及生態(tài)修復(fù)等9 項(xiàng)定為首批監(jiān)測對象，后期動(dòng)態(tài)調(diào)整。

4.梳理監(jiān)測業(yè)務(wù)，優(yōu)化監(jiān)測流程。結(jié)合管理需要，梳理各類監(jiān)測監(jiān)管工作，明確綜合監(jiān)測監(jiān)管工作流程，總體上可分為7 步：影像采集、采購與制作；收集或調(diào)用各類管理矢量數(shù)據(jù)和基礎(chǔ)資料；國家、自治區(qū)或市監(jiān)測部門內(nèi)業(yè)提取變化圖斑；由市測繪地理信息中心或外聘專業(yè)隊(duì)伍開展外業(yè)調(diào)查核實(shí)；根據(jù)外業(yè)調(diào)查核實(shí)情況，形成問題和任務(wù)清單，通過系統(tǒng)平臺(tái)推送給相關(guān)科室或縣（區(qū)）自然資源局；相關(guān)科室或縣（區(qū)）自然資源局提出處置意見、進(jìn)行分類處置并將任務(wù)落實(shí)情況報(bào)市自然資源局匯總；更新相關(guān)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫、編制監(jiān)測分析報(bào)告。

5.完善配套機(jī)制，提高監(jiān)測精度。建立或整合工作機(jī)制，制定欽州市遙感影像及地理信息數(shù)據(jù)開放共享實(shí)施細(xì)則，優(yōu)化全市測繪地理信息數(shù)據(jù)匯交制度，構(gòu)建一整套有利于綜合監(jiān)測監(jiān)管的機(jī)制。

下一步應(yīng)將自然資源統(tǒng)一監(jiān)測監(jiān)管融入智慧欽州大框架中，對分析共享平臺(tái)和監(jiān)測監(jiān)管平臺(tái)進(jìn)行整合優(yōu)化升級，即以人工智能理論為支撐，以智能化技術(shù)為引領(lǐng)，以自動(dòng)化、流程化為目標(biāo)，通過各種無縫對接和系統(tǒng)集成技術(shù)，建設(shè)平臺(tái)軟件系統(tǒng)體系，建立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、開放、共享的時(shí)空大數(shù)據(jù)平臺(tái)，提升欽州市時(shí)空信息資源的開發(fā)利用程度和信息化水平，為全面提升政府執(zhí)政效能，實(shí)現(xiàn)節(jié)約型、服務(wù)型政府提供技術(shù)支撐。