決戰決勝脫貧攻堅關鍵階段的問題與對策研究
——以衡陽市Y 鎮為例

（中共衡陽市委黨校衡陽行政學院，湖南 衡陽 421008）

2015 年11 月，國務院印發《關于打贏脫貧攻堅的決定》，這也標志著我國的扶貧工作正式進入脫貧攻堅階段。2016 年11 月，國務院再次印發“十三五”脫貧攻堅規劃，并明確了在“十三五”期間國家所開展脫貧攻堅的各項工作任務[1]。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會上習近平總書記強調，打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制[2]。2020 年3 月，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上發表重要講話，其中肯定了脫貧攻堅領域取得的前所未有的成就，同時也指出脫貧攻堅戰不是輕輕松松一沖鋒就能打贏的，必須高度重視面臨的困難挑戰[3]。由此可見，脫貧攻堅是黨和政府密切高度關注的一項重要工作和重大任務，既要看到取得的成績，也要正視面臨的問題。今年是脫貧攻堅的收官之年，在脫貧攻堅逐漸步入決戰決勝的關鍵階段和時期，筆者對衡陽市Y 鎮展開了實地調研，以期探尋決戰決勝脫貧攻堅關鍵階段存在的主要問題，為堅決打贏脫貧攻堅戰，決勝全面建成小康社會貢獻“良策”，提供“良方”。

1 衡陽市Y 鎮推進脫貧攻堅的基本做法

1.1 強化貧困對象識別，解決“扶誰”的問題

從2014 年以來，Y 鎮牢牢把握“精準”要義，成立6 個入戶調查組，逐戶上門核實，鎮村扶貧干部對照“兩不愁三保障”識別退出標準，推行“一進二看三算四比五議六定”工作法，開展以糾正漏評、錯退、錯評為重點的貧困人口精準識別退出、建檔立卡動態調整工作。頂住上級調整不得超過5‰的壓力，實行“應退盡退、應進盡進、實事求是”原則，共清理四類對象及識別不準貧困戶596 戶，1 414 人，達到全鎮貧困人口的一半以上，同時在易遷、危改領域，繼續組織專班深入調查，逐戶走訪，鎮、村、實施對象三方拍照認可，施工過程全程監管，通過精準識別，實現了Y 鎮貧困人口、易遷、危改對象識別領域零上訪。

1.2 強化組織機構建設，解決“誰來扶”的問題

為確保扶貧攻堅工作的有序推進，2014 年Y 鎮成立了扶貧開發領導小組，并下設扶貧開發辦公室，簡稱扶貧辦，由其具體執行相關扶貧工作。在鎮扶貧辦的統一調度下，全鎮495 名鄉鎮干部和村干部與全鎮797 戶貧困戶結成幫扶關系，形成一對一對口幫扶，決不讓一名貧困戶脫離組織的幫扶，真正實現結對幫扶全覆蓋。1）Y 鎮始終堅持以抓黨建工作促脫貧工作的思路，加強基層組織建設，不斷夯實脫貧攻堅基礎。比如：狠抓軟弱渙散村整頓，選優配強村兩委班子，充分發揮黨員帶頭人作用。2）完善村級陣地建設。投入資金600 萬元對蔭市、中山、紅星、官陂、新華、衡市、泉塘、松塘、小泉、豐源、小栗等村級綜合服務中心進行了新建、改建。3）加強黨員干部培訓。多次舉辦村支部書記、駐村第一書記、扶貧專干脫貧攻堅知識培訓班，學深悟透各項扶貧政策，全力打贏脫貧攻堅戰。村級組織建設與基層黨建、美麗鄉村、村集體經濟發展整體謀劃、協同推進、統籌整改，3 個軟弱渙散村整頓工作全部完成，全鎮村級黨組織的凝聚力、戰斗力明顯增強。

1.3 強化產業扶貧舉措，解決“怎么扶”的問題

在常寧市委政府的號召下，Y 鎮大力發展油茶產業。目前一大批油茶產業企業落戶蔭田。比如：殷理基、中聯科技、齊家茶油、恒泰農業、萬達實業、湖虹合作社、永青合作社等。截至2019 年底，累計完成低產油茶林改造20 000 畝，建設了江山生態白馬基地5 000 畝和齊家茶油爺塘基地5 000 畝兩個高產油茶林示范基地，以及九眼泉1 500 畝低產油茶林改造示范基地。同時，根據各村村情制定規劃和大體的發展方向，因村施策，采取“公司+農戶+合作社”的產業化模式和產業大戶、科技示范戶等致富能手帶動貧困戶共同發展的路子，在各村成立以村主導的合作社；在全市率先利用扶貧資金在上浯村打造了457畝鎮級油茶產業扶貧基地，采取委托管理，為全鎮18 個村級組織每個村增加村集體經濟收益1.2 萬元/年，并出臺《扶貧資產收益資金管理辦法》，明確分紅資金用于貧困戶公益性崗位及產業扶持，為2020 年后防止脫貧群眾返貧，打下了堅實基礎。拓寬貧困村集體經濟收入路子，在雙龍村打造了迷迭香藥材種植基地100 畝，采取村、合作社、公司“334”的股份模式，預計未來可為雙龍村每年創造經濟收益3 萬余元。

2 衡陽市Y 鎮推動脫貧攻堅存在的問題

2.1 脫貧對象兩極化凸顯

雖然近幾年脫貧攻堅工作取得一些成效，Y 鎮貧困發生率從原先的6.2%下降為0.38%，未脫貧人口僅有81戶，176 人，且主要為孤兒、重病重殘等無勞動力或弱勞動力家庭，完全依靠政府政策性兜底。但從鎮扶貧辦對已經脫貧的716 戶，共計2 672 人的跟蹤統計數據來看，脫貧穩定性已呈現兩極分化。通過一些扶貧政策的引導，一些扶貧工作隊人員的開導，勤奮好學的一部分人，比如：小栗村黃小平、雙龍村李楚華等，已從脫貧向帶貧轉變，成為村里的致富帶頭人；而還有一部分好逸惡勞、得過且過的人，其仍然存在“等、靠、要”的惰性思維。正是因為惰性思維的作祟，“窮根”思想根深蒂固，即反正一輩子是窮，政府也不會讓我沒飯吃，沒房住等。所以，一些貧困戶寧肯繼續呆在貧困戶的“頭銜”下，甚至有些貧困戶拒絕脫貧，也不愿努力進取，用勤勞雙手改變自己貧窮落后的生活窘境，用努力拼搏換取明天幸福生活。

2.2 扶貧隊伍穩定性不強

按照鄉鎮機構改革實施方案，全鎮村書記主任“一肩挑”已基本完成，一部分優秀的、熟悉情況的干部，因年齡或其他因素，需要離開現有工作崗位或調整到其他崗位，人事調整導致部分村級干部心浮氣躁，無法安心工作。另外，Y 鎮扶貧辦雖然負責具體執行扶貧工作，但實質卻是一個臨時機構。現有工作人員3 人，均為抽調人員。其中財政所1 人，計生辦1 人，民政辦社工1 人；連續從事脫貧攻堅工作3 年以上的1 人，其他兩人從事扶貧工作不足1年。2017 年至今，扶貧辦人事調整7 人次，人員均為各站所抽調，人事變更頻繁；脫貧攻堅任務重，壓力大，追責嚴，鄉鎮多為事業編制人員，無晉升空間，很多人都不愿意到扶貧辦工作。所以，常年扶貧工作都是處于“臨聘”狀態。另外，目前，駐村干部共29 人，其中隊員15 名，全部為鄉鎮工作人員。雖然上級要求駐村人員與原單位工作脫鉤，但是鄉鎮人員本就少，無法實現完全脫鉤。常寧市派駐工作隊員14 名，連續駐村2 年以上的只有9 人。2018 年至今，駐村工作隊人員調整達34 次，部分人剛剛熟悉村內情況，又因各種因素離開工作隊。人員頻繁的調整，對村級發展的連續性以及工作思路、工作規劃難以持續。

2.3 扶貧產業后續力不足

在對Y 鎮整個扶貧產業的調查中，發現扶貧主要產業還是集中在傳統的水稻種植、油茶種植及新興的“支柱產業”即煙葉產業三個主打產業。全鎮水稻種植面積3 500 余畝，產糧量17 500 余噸，發展種糧面積30 畝以上的種糧大戶147 戶。全鎮油茶種植面積達6.8 萬畝，實行“公司+基地+合作社+農戶”的經營模式，其中油茶企業、合作社、大戶流轉經營面積為4 萬余畝，現有油茶企業、合作社20 家，5 000 畝以上規模企業4 家，年產鮮果可達350 余噸。全年煙葉種植面積1 456 余畝，預計繳售煙葉4 500 余擔，產值460 余萬元，實現本級稅收80 余萬元，土質好、面積廣、產量多、煙葉質量高。看似來勢較好，其實一些實際問題仍然制約著扶貧產業的發展。1）基礎設施建設滯后。一些村的主水渠修建年代已久，有些甚至是建國初期修建，渠道損壞嚴重。比如：張力至中山渠道、豐源片、泉塘吳家、叢保等。對于靠天吃飯的農業項目而言，去年水災，今年旱災，均導致農作物受損嚴重。2）產業扶貧資金使用效率不高。根據每個村的自然條件、土地資源及地理環境等，都安排了不同比例的產業扶貧資金。但是一些村內對產業扶貧資金卻不愿使用。究其原因在于三點：一是農業產業投入大，產出慢，擔心產業失敗，造成扶貧資金虧損而被追責；二是依托公司、合作社發展產業的，擔心企業運營情況，擔心扶貧資金監管不到位；三是單純的按照投入資金7%的硬性分紅，企業不愿接受。在利益分配機制尚未健全的情況下，兩者的合作必然會有影響，不僅會讓產業發展受阻，前期配套產業資金也會打水漂。3）產業品牌效應不強。雖然全鎮油茶基地多達9 個，但是在本地卻沒有建設一個油茶加工廠，也沒有延長油茶深加工鏈條，將其作為品牌打造。大多數企業均是收摘后直接出售茶果。

3 衡陽市Y 鎮決戰決勝脫貧攻堅的有力舉措

3.1 加大示范宣傳，根除“窮根”思想，夯實脫貧攻堅思想基礎

2012 年12 月29 日，習近平總書記在河北阜平縣考察扶貧開發工作時說：“在扶貧的路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾。”在精準扶貧，尤其是脫貧攻堅進入決勝關鍵階段和時期，貧困戶之間的兩級分化趨勢及現象必須引起高度關注。思想決定思路，思路決定出路。Y鎮將在全鎮范圍內開展多種形式的示范宣傳活動，挖掘在精準扶貧過程中的典型經驗和感人事跡，尤其是挖掘貧困戶脫貧典型即由一個最初的“被扶貧的對象”演變為現在的“帶動貧困戶致富的能人”。比如：結合文化“三下鄉”活動，編排精準扶貧或脫貧攻堅的專場文藝節目，讓一個個脫貧典型成為全鎮貧困戶的榜樣，讓一個個真實的脫貧故事變為全鎮老百姓口口相傳的佳話，大力營造“脫貧先立志，致富靠雙手”的脫貧氛圍，徹底改變和破除貧困戶內心的“窮根”思想，為他們在脫貧之路上點亮思想的燈塔，夯實想脫貧、想致富的思想基礎[4]。

3.2 加快制度創新，打造穩定隊伍，提供脫貧攻堅人才支撐

對于在鄉鎮機構改革過程中，尤其是合村之后擔任村支兩委重要崗位的年輕干部，Y 鎮黨委政府制定相關培訓制度，加大培訓力度，以定期培訓為其充電，盡快熟悉當前脫貧攻堅的關鍵階段的重要工作及相關要求。比如：與常寧市委黨校聯系，邀請相關專家、學者以及職能部門的領導現場授課，幫助其了解脫貧攻堅的政策導向，總體目標和實踐要求等。另一方面，對于扶貧辦作為一個承擔著重要扶貧工作的機構，但又是一個所謂臨時機構的問題，Y 鎮黨委政府將出臺相關激勵制度，但凡在扶貧辦工作的人員，尤其是在扶貧辦工作一定年限，且在脫貧攻堅工作上業績突出的同志，優先取得評優評先資格，同時對于工作特別突出的同志，可以向上推薦解決一定職務的資格。同時，Y 鎮黨委政府將向常寧市政府建議，要求到本鎮各村扶貧的同志的扶貧工作鑒定意見由本村支委出具相關意見，其意見將并作為其重用、提拔和晉升的重要依據。通過一系列制度創新，讓各級扶貧隊員全身心投入脫貧攻堅工作中去，讓每一支脫貧攻堅隊伍都能安下心、俯下身、心無旁騖地戰斗在脫貧攻堅的第一線。

3.3 加速多項措施，助推產業發展，構筑脫貧攻堅后續動力

產業興，則收入增。收入增，則脫貧穩。產業發展是脫貧攻堅的后續力，也是脫貧攻堅由“外援性”扶貧向“內生性”脫貧根本性轉變的助力器。一是要積極向上爭取資金，加大對農村基礎設施的投入，改善農村基礎設施，盡可能地將一些多年失修的主水渠重新修繕，為防止一些自然災害、保護農田種植提供一定條件。二是要出臺政策或制定制度，引導各村不僅要爭取產業扶貧資金，而且要用好產業扶貧資金。比如：產業扶貧資金規范使用辦法及相關容錯糾錯制度等，鼓勵各村支兩委大膽使用產業扶貧資金，只要是秉公辦事，盡職盡責，將錢用到“刀刃上”。即使出現一些客觀因素，導致一些資金投入及使用沒有達到預期，也可以啟動容錯糾錯機制，實行盡職免責處理。三是建立合作投資、利益分配、共享使用等機制。既要讓企業投資有回報，又要讓當地老百姓和一些貧困戶獲得適當分紅。更重要是在合作共贏、互惠互利中，繼續為產業發展注入新活力，讓產業持續、健康和穩定發展。四是要打造本地特色產業，創建產業品牌，發揮品牌效應，帶動本地老百姓脫貧致富，尤其是讓貧困戶真脫貧，真致富。比如：Y 鎮決定整合現有資源，打造一村一品。加強對現有土地和林地的管理，探索與合作社、公司合作共贏的模式，突出打造“衡頭蘿卜”、聯塘、紅星大米等優勢產業，引進油茶加工企業，扶持現有的雙龍金成油茶加工廠做大做強，形成本地特色的蔭田油茶品牌。