鄉村治理重心下沉：一個鄉鎮自聯會的創新實踐

胡月芬

（麗水學院商學院，浙江麗水323000）

一、鄉村社區治理的困境與變革

改革開放以來，隨著工業化、城市化的快速推進，國家治理模式的轉型，鄉村社會發展出現了主體結構的“空殼化”、價值倫理的“空心化”、鄉土文化的“斷裂化”、鄉村治理的“灰色化”等變遷困境[1]。鄉村社區作為我國基層社會治理的重心，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，其治理體制機制的完善有助于推動基層社會的共建共治共享，打造現代化的基層社會運行模式。

鄉村社區治理面臨政府管理和群眾需求的信息不對稱、需求不統一等問題。一方面，政府依靠科層化的管理方式開展工作，通過項目制的形式不斷為農村提供公共物品，完善基礎設施，而依靠、動員和組織群眾的處理方式有所弱化和邊緣化。另一方面，群眾的自主意識、維權意識、法律意識愈發強烈，再加上自治的鄉村社會是不規則的，許多具體事務難以按照行政的條條框框去處理，從而導致基層社會矛盾頻發。一是基層民眾的利益訴求更加多元化。隨著網絡時代信息化的發展，人口流動性的增強，人們的思想觀念、生產和生活方式都發生了巨大轉變，鄉村民眾的民主法治意識增強了，利益訴求更多了，特別是在快速的城鎮化發展進程中，隨著征地拆遷、建設補貼、項目申報的進行，家庭之間、家族之間、群眾與政府之間的利益矛盾凸顯，家庭關系、干群關系變得更為緊張。二是新型矛盾糾紛的處理變得愈加復雜化。過去的鄉村基層矛盾大多還是集中在家庭鄰里之間的口角之爭，但是隨著現代社會的發展，基層矛盾轉為土地承包、項目建設、村民選舉、環境保護、醫療糾紛等等，甚至還會出現集體矛盾沖突，鄉村社會各種糾紛相互交織，處理起來難度較大，有的看似是一個小糾紛的案件通過多次開庭都難以化解，以至于政府采取多種措施后與基層民眾的期望差距依然甚大。三是鄉村社區人才精英的流失顯著化。隨著改革開放之后的市場化進程加快、人口流動加劇，鄉村人口不可避免地不斷涌向城市，很多鄉村基本只剩下老、弱、幼三類群體，出現空巢老人、留守兒童的現象和問題，同時鄉村社區治理也面臨過于依賴政府、基層主體弱化、人才短缺、社會參與不足等挑戰。在當前的政治體制之下，基層干部與群眾的溝通交流少了，服務群眾的積極性和主動性弱了，更多的都是通過文件、會議形式來開展工作，職能的轉變和工作方式難以滿足基層群眾的需求。以上現象正如陳柏峰在研究中所提及的：科層化的官僚制度建設和走群眾路線的基層動員之間始終存在著不可調和的矛盾，鄉村治安工作中專門工作與群眾工作，技術治理與身體／德行治理之間更多的是替代關系，而非有機結合的關系[2]。

綜上所述，當前鄉村社區治理面臨著基層組織引領發展不平衡、社會矛盾問題新升級、治理體制機制不完善等問題和挑戰，亟待通過建立基層社會治理的體制機制，結合地方實際打造可供復制的典型樣板、完善基層社會治理的格局。通過不斷創新鄉村社區治理的方式方法，逐步形成多元治理的社會格局，促進治理主體、治理結構、治理資源等全方位轉型升級。

二、面向問題而生的鄉村社區自聯會

雅溪鎮①雅溪鎮位于麗水市區北偏西22 公里，總人口2.2 萬人，總面積156.6 平方公里，舊稱“北鄉”。是革命根據地，群眾的民主意識和表達意愿強烈，社情民意信息錯綜復雜。伴隨著城鎮化進程和新農村建設的推進，雅溪鎮下屬的村莊之間出現發展不均衡問題，同時，在征地拆遷、換屆選舉、救災補助等利益訴求面前，群眾對政策理解不透徹、對分配方案不支持、意見訴求不暢通，群眾反映的問題較多，上訪現象也時有發生。為了提升基層的鄉村社區治理能力，筑牢平安建設的根基，雅溪鎮在2012 年成立了全省首個全鎮的“聯合自治、跨村理事”的“居民自治聯合會”（簡稱“自聯會”），創新鄉村社區治理新模式，打破原來以自然村為單位的小自治，突破地方信息溝通、宗族勢力、換屆選舉過程中的利益壁壘，為加強鄉村社區治理打造新樣板。

1.政府主導下的基層社會治理困境

隨著國家政權建設和政府科層化發展，基層政府主導下的村民治理因體制、資金、人才等現實客觀因素的制約，較難發揮主體的有效治理功能，同時治理模式也不斷發生變化：政府治理能夠做到對官僚體制內的有效動員，但無法做到有效的群眾動員[3]。《村民自治組織法》從法律層面對村民自治有明確規定，但是對法律之外的村民糾紛等缺乏有效的干預。村民自治是鄉村社區有效治理的關鍵所在，是最基層的鄉村社會治理體制，對于推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要的作用。地方政府為了進一步增強干群關系、切實解決群眾困難、有效宣傳政策方針、提升基層治理能力，主要通過駐村干部蹲點調研以及結對幫扶等形式幫助村民解決困難、增進感情、發展經濟。然而在實際工作中，涉及基層鄉村社區中村集體財產分配、鄰里間的矛盾糾紛、家庭間的利益關系問題時單純依靠政府或者村民自治都難以監管和適用。在現實工作中，面對村民的信訪維權、矛盾瓜葛、財產糾紛、“三改一拆”等難題，村級自治組織不愿意得罪同村人，也不想接手一些所謂的“燙手的山芋”，直接把困難和問題都推給了政府，而政府大多簡單依靠文件和政策強行執行，容易加劇干群關系緊張，導致出現新矛盾和新問題。

2.網絡社會中的村民民主意識不斷提升

伴隨著社會的進步、網絡的普及和村民生活水平的提高，村民的民主意識、法律意識和維權意識也不斷提升，對村級自治和地方政府提出了更高的標準和要求。面對現實的基層治理問題，村級干部因理論水平不高、法律意識不強，處理問題時顧慮太多，害怕得罪人，總想著做老好人，導致工作畏手畏腳、治理效能不夠理想、矛盾問題難以有效解決。同時，鄉村社區治理過程中不僅要面對宗族勢力、家族勢力甚至黑惡勢力的影響，還要面對精英鄉賢流失、青年人員外出務工的問題，村級內部監管缺失。有的村干部綜合能力有限，有的私心較重，有的不敢作為、不愿作為，有的對自己宗族、家族利益或在選票事項上較為積極，但在政策落實、惠民項目上有失公平，導致村民內部意見較大、矛盾較多，還有的村干部本身外出務工或者經商，對村級事務不夠上心，村民自治名存實亡。

3.鄉村社區治理在現實中出現兩難地帶

調研中我們發現，一方面，作為鄉村社區基層“代言人”的村干部面臨村集體內部的信任危機。大多農民認為在涉及三改一拆、拆遷征地、項目引進和村務管理等集體和個人利益時，鄉村干部成為地方政府的代言人，在具體執行過程中不夠公平，偏袒自己宗族、家族或者與自己關系近的人，在政策落地執行、矛盾糾紛處理、利益分配方案上不夠民主或者有失公允。如此一來，村民遇到利益受損或者侵害時，往往直接往政府部門反饋或者走信訪維權之路。另一方面，為了完成工作任務，地方政府大多通過自上而下、行政指令式的工作方法開展基層工作，從而導致干部和群眾之間關系不緊密、工作走過場、情感不投入的情況。在地方政府和駐村干部里面，土生土長的基層干部不多，一些干部身在基層而入不了基層，面對群眾無法用方言交流，服務群眾時難以深入群眾。鄉村社區作為基層社會治理的最后一公里，與城鎮相比有著各種特殊性，鄉村的不少矛盾糾紛、利益分配都有鄉土人情、風俗文化的因素在，單純依靠行政、法律手段往往行不通，即使是行政或者司法調解也不一定能管用。比如在調查中發現，關于村里贍養老人、鄰里糾紛的一些事件，即便是法院審判了、司法調解了，最后也落不了地。

基層社會治理單純依靠村民自治或者基層政府都存在一定的“真空地帶”，為了全面提升鄉村社會治理水平，在地方政府的支持下，不斷提高群眾參與積極性，滿足群眾對美好生活的向往，雅溪鎮的“全鎮群眾聯合自治”的治理模式，打破了單純依靠政府或者村民自治的短板，鞏固了基層執政，團結了地方能人，創新了治理模式。

三、鄉村社區自聯會的運作模式

“自聯會”介于政府與村級組織之間，是政府聯系村級組織的橋梁與紐帶，是政府維護基層社會穩定的緩沖區，是基層群眾議事監督、維護權益的新渠道。自聯會有效彌補了村民自治和政府管理中的真空地帶，提升了鄉村社區的自治功能。在地方政府的領導下，全力做好鄉村社區的依法治理、依理治理、依情治理，做好鄉村社區的維權維穩工作，通過沉到基層、議事協商、激發活力、強化監督來不斷保障群眾的民主權利，政府依法依規和群眾依情依理有機結合，推進鄉村社區治理的體系建設。

1.自聯會的基本職能和機構設置

自聯會根據《雅溪鎮居民自治聯合會章程》展開相應的工作，該章程對自聯會的基本職能、會員組成、工作流程、保障機制都做了具體的說明。自聯會的基本職能主要是開展村民的矛盾糾紛調處，接受雅溪鎮范圍內集體和個人的委托，對其合法權益受損害和其他合理訴求進行維權，代表雅溪鎮范圍內群眾參與鎮、村建設重大事項的決策，對轄區部門和村級組織進行監督，協調村級組織依法、依規進行自治。雅溪鎮所屬的各村支部書記、村民主任和部門領導自動成為會員代表，負責自聯會的日常工作。蓮都區雅溪鎮居民自治聯合會設理事長1 名，常務理事3 名，理事若干名（理事須具備如下條件：本鎮區域內的村支部書記、村委會主任、部門負責人或德高望重的退職村干部，鄉賢能人，兩代表一委員，雅溪籍法律人士）。自聯會每兩年召開理事換屆選舉大會，每年召開一次會員大會聽取理事會報告并對相關人員進行表彰。理事會每季召開一次理事大會，每月召開一次常務理事會議，進行工作總結交流匯報。

2.自聯會的人員組成和干預機制

雅溪鎮將19 個村的“兩委”干部、退休村干部、精英鄉賢、專業律師等內源性的自治資源進行整合，因此自聯會成員大多都是村兩委主要干部或者地方的“鄉賢”“能人”等有一定知名度的人物和專業法律顧問，他們對傳統文化、鄉風習俗、鄰里關系都比較熟悉，能有效彌補部分村干部常年在外、群眾不信任村干部和基層監管不到位的問題。在地方政府的支持和指導之下，自聯會理事依法開展自治，通過參加理論培訓會、座談交流會、研討會以及實際工作的開展，不斷提升法律知識、理論水平和綜合能力，有效突破各種宗族勢力的利益壁壘，有力促進了全鎮“大自治”治理格局的形成。為了依法依規有效開展鄉村社區治理工作，自聯會在政府指導下制定了《雅溪鎮居民自治聯合會章程》，按照章程執行聯合自治，有效開展黨的政策理論宣傳、監督村級組織自治、化解基層矛盾糾紛、解決群眾實際困難、增進黨群干群關系，維護了鄉村社區穩定和諧，為深化開展鄉村社區自治工作提供了依據。

3.自聯會的工作模式和經驗分析

自聯會一方面通過入戶走訪、講座報告等形式開展政策、法治和道德宣傳，為百姓開展法律、醫療、補助等各方面的咨詢服務，不斷提升“自聯會”的知名度，另一方面通過接待咨詢、信息登記、化解糾紛等方式實現“跨村理事”，暢通溝通和處理機制，有效處理矛盾糾紛、化解難題。例如周村高某的丈夫李某平死亡，高某認為主要原因是法院多年前的判決未執行到位，導致其丈夫無錢醫治，留下后遺癥，因此高某多次到法院進行鬧訪。后經自聯會理事調閱法院案卷，組織雙方當事人協商，最終高某簽訂了《息訪協議書》，實現了案結、事了、人和。鄉村社區的許多基層矛盾問題和地方的文化習俗、家族關系、鄰里情結是緊密相關的，更多是道德層面的問題，政策用不上、法律使不上，化解有困難，往往需要依靠“土”辦法才能實現有效調解。例如，里東村李某的父母和妹妹均在“11·13”里東山體滑坡中遇難，李某父方親戚和母方親戚因為對李某獲得的補助該如何分配而發生沖突、爭執，親情面臨嚴重撕裂。自聯會理事上門工作，動用當事人各方社會關系，做足輿論和情感攻勢，最終促使李某父方親戚和母方親戚達成和解。經過多年的實踐，自聯會總結了鄉村社區化解矛盾糾紛中的幾個關鍵點：一是“找核心人”：鄉村社區一些矛盾背后都有一個主要的中心人物幫忙出主意或者寫材料等，找到這個關鍵的人物可以達到事半功倍的效果。二是“篩關鍵點”：在矛盾調解或者糾紛化解中，遇到一些不講道理、耍賴皮子的人，就要從長計議，篩查出他或者家人的一些小把柄，或一些違法亂建行為，找到解決問題的關鍵點。三是“唱黑白臉”：在自治的過程中，既要用“法治”將法律法規擺在面前，依法行事，又要講“德治”，動之以情、曉之以理，促使當事人積極配合有關工作。自聯會成立以來，共受理矛盾糾紛256起，消除不穩定因素184 個，把很大一部分社會不穩定因素化解在萌芽狀態，化解在群眾自治層面。在典型的“11·13”里東山體滑坡災害事件中，自聯會在災民安置點服務、救援物資接收和發放、遇難者家屬安撫、過渡房建設等工作中發揮了重要的作用。特別是在后期的各項工作中，在政府的指導下有效發揮了自聯會成員的本土優勢，順利開展安撫和調解工作，幫助災民平穩渡過災后重建的關鍵期，幫助群眾解決實實在在的困難和問題，同時又能積極宣傳有關政策，帶頭落實政府決策部署，有力推進重點難點工作落地落實。

四、自聯會實踐的成效與困境

自聯會成立以來，在開展鄉村社區治理過程中，不斷完善機制、總結經驗，同時也積極參與“民主協商議事”，提交各類意見和建議131 條次，參與地方政府決策討論71 人次，投入重點工作監督247 人次，調處矛盾糾紛299 起，消除不安定因素175 個。自聯會既成了地方政府的有力助手，又是基層群眾訴求的傾聽人、表達意向的代言人、矛盾調解的中間人和民主監督的落實人，在促進鄉村社區治理中取得了實質性成效。一是突破了社會矛盾糾紛化解困局。跨村理事在詳細了解各類矛盾糾紛的基礎上，本著細心、耐心、誠心的態度，不畏糾紛千絲萬縷，但求人民鄰里和睦、家庭幸福。如順利處理潘百村“三老”人員溺水身亡糾紛、洪渡村刑釋人員房屋糾紛、里東村七年沉積的鄰里矛盾、雅溪職工在南山工業園某公司自殺事件、里東村孤兒李某親屬糾紛、雅莊村殘疾人龔某田地糾紛等較難解決的矛盾糾紛。二是有效推進地方政府的維穩工作。自聯會充分發揮自治功能，將基層的一些矛盾糾紛、不穩定因素都化解在早期。例如，原來雅溪電站員工對政策理解不透徹，認為自己沒有享受到應有的養老保險政策，認為自己的利益受損，因此通過群體聯名要求上訪。自聯會理事成員得知以后積極介入，講解政策、逐個工作，將可能發生的群體性上訪事件消除化解，維護了社會的穩定。三是推進了重點難點及政策宣傳等工作。如在推進“小城鎮綜合整治”“六邊三化三美”“五水共治”“三改一拆”“大搬快治”“四個平臺建設”“文明城市創建”等重點工作中，協調員積極主動幫助群眾維護自身合法權益，并對一些不合理的要求進行耐心的回應和政策解釋，使群眾更容易接受，成為當地父老鄉親非常信任的代言人。

在推進鄉村社區治理中，自聯會取得了實質成效，在維護鄉村社區穩定和諧上作出貢獻，為鄉村社區自治工作提供樣板，也受到地方政府和群眾的高度認可，但是在實際工作中仍面臨一些困境。

一是處理事務的知識儲備不足。自聯會成員大多數都是老一輩的村長、退休干部等，他們的信息接收能力不如年輕人，學習能力較弱，處理事務大多都是憑借老經驗、土辦法，知識儲備特別是法律知識儲備不足。他們在調解、維權、監督等方面發揮了重要作用，但在處理個別矛盾糾紛案件方式方法上還存在一些不足。為了提高成員的綜合能力和工作效率，自聯會通過培訓會、講座的形式聘請法律專家進行指導、普及知識，但是團隊的知識儲備、專業能力和造血功能還有待提升。

二是職能作用的發揮效果不顯著。自聯會是依托鄉村社區群眾組建而成的隊伍，日常安排固定的理事輪流值班，也經常性深入基層群眾，宣傳有關政策、了解基層民眾思想動態，收集掌握群眾的反映和訴求，積極協調溝通，督促盡快辦理，推進工作的精準和聚焦，并向政府提交有關意見建議。但是在調研中我們發現，還有部分老百姓對自聯會不知曉，不知其主要功能和職責，對成員不熟悉、不信任，其職能作用的發揮還沒有完全輻射和覆蓋到基層社區群眾，該組織的功能發揮主要還在調解糾紛上，其他職能作用發揮有待提升。

三是過程監督的體制機制不健全。自聯會由村民自治組織發起，其作用得到政府的肯定和支持，因此政府通過獎勵機制給自聯會提供一定的物質獎勵，同時也鼓勵精英鄉賢、退休干部等優秀人才加入，充實這一“智囊團”，形成共謀發展的良好局面。但是在實際工作中，自聯會的工作機制、方式方法、激勵方式等還沒有形成完善的體制機制，有待進一步健全。

五、結論

新中國70 年來，我國的社會治理已經形成了從宏觀到微觀、從高層到基層、從政治生活到社會生活各層面和各領域的協商治理形式和具體運行機制[4]。跨村聯合議事是適應新背景下農村產權調整的需要而出現的，在一定層面上是村民自治在空間、領域、內容以及形式上的拓展[5]，如何將其納入法律或者體制機制內，對于推動基層社會治理和完善基層民主制度都有重要意義。自聯會在社會治理中的意義主要在于一方面它既能按照本土方式比較靈活地將上級的有關政策轉化為基層群眾比較容易接受的規范和方式，另一方面能夠有效處理基層的糾紛矛盾和社會問題，減輕政府壓力。自聯會作為鄉村社會治理模式的一種探索，在當前鄉村民眾利益訴求高漲和利益博弈日趨激烈的社會背景下，在一定程度上重構起了國家和基層民主的中間地帶，代表基層民眾參與民意表達和利益訴求，化解矛盾糾紛，提高了基層社會治理的科學化、理性化、現代化和制度化水平。