營商環境改革背景下中國重整制度的深思與完善

張潔 董梅*（新疆財經大學）

一、營商環境改革下破產重整的法治化路徑

“放管服”的持續深入、2019年10月8日國務院第66次常務會議通過了《優化營商環境條例》、2020年1月1日起《外商投資法》正式施行、全年超2萬億元的更大規模減稅降費等一系列動作都顯示了我國大力推進優化營商環境的改革。中國營商環境在全球排名第31位，相比去年大幅上漲了15位，已連續兩年成為全球營商環境提升幅度最大的10個經濟體之一。根據《世界銀行2019年營商環境評價指標體系》顯示，在“辦理破產”一項中，中國在全球位居第61名。但實踐中破產制度社會預期不斷落空，風險顯著增加，想要扭轉這一局勢，規范和完善破產制度是協調法治與市場關系的有效途徑，也是呼應“法治是最好的營商環境”理念的必然選擇。

當下，我國經濟發展處于高速發展向高質量發展轉型期，市場競爭尤為激烈，必然會淘汰不適應市場，不具有發展能力的企業。首要難題是如何協助這些企業安全退出，從這一經濟現狀來看，則需要依靠法治的力量，借助破產制度，尤其是完善破產重整制度，實現破產企業價值的最大化。眾所周知，重整制度是目前優化企業現有資源，破除債務危局最有效的法律制度之一。近年來我國聚焦振興發展大局，不斷增強服務意識、提升服務效能，著力營造法治化、便利化、可預期的營商環境，在健全優勝劣汰市場退出機制的當前形勢下，國家致力于“去產能”、處置“僵尸企業”，重整承擔著重大的使命和責任，也越來越得到大眾的重視。重整制度在利益最大化的原則下公平地保護了全體債權人的利益，及時恢復了企業生產，穩定了社會秩序，在實踐中能否正確和有效實施十分重要。在逐步推進的重整實踐探索中不難發現仍舊存在一些突出的問題，主要表現為：重整的社會認同度低，有關重整的法律條文基本上都是程序性規定，沒有對重整的準確定義；在重整實踐中，存在重整程序和“強裁”制度被濫用，管理人履職情況不佳等。由于對重整重視不夠、應用不足等問題的存在，導致更多關于重整的質疑、重整審判效果不彰，重整制度也難以落實。為了正確運用破產重整制度，使之能全面發揮拯救困境企業的優勢，優化營商環境，亟須完善現行的重整制度。

二、對破產重整制度的深思

（一）觀念制約破產重整制度的施行

社會對破產重整的誤解使破產重整工作面臨重重困難，舉步維艱。基于優勝劣汰的競爭法則，大量經營者通過破產程序退出市場是常見的現象，但受陳舊司法觀念下形成的長期實踐模式的影響，大眾對破產的認知不理想，實踐中依然存在“談破色變”的想法。主要表現為：其一，對破產重整的模糊認識及片面理解重整拯救功能。大多數經營者對破產重整存在質疑甚至抵觸心理，寧愿讓企業“赴死”，也不選擇“再生”的理性道路；有的債務人或管理人僅將重整作為減債和權益調整的工具，因此將重整的目標定位為確保債務人企業本身的存續，從而忽略對企業經營理念，管理方式等作出改善，偏離了重整制度的基本目標。其二，重整與和解制度之間界限模糊，乃至有吞并破產和解的情形，未能實現其真正的價值。其三，將破產重整理解為破產。消極對待破產重整，不利于破產制度的健康發展。

（二）重整程序的局限性

重整程序具有優先性，措施多樣化、較大自由裁量權、涉及權利人利益廣等特點。但因自身和多種因素的限制，重整程序也有局限性。一方面，重整的成本比較昂貴。企業一旦進行破產重整不僅需要承擔訴訟費、管理人報酬以及執行事務的費用等，還需支付重整期間因相關事項造成的損失的費用等。由此可見，重整成本的高低不僅不能將處于財務困境的企業復興，還會導致企業直接走向消亡。另一方面，破產重整程序繁瑣，涵蓋復雜的法律關系，再加之重整計劃的制定及批準耗時過長，在一定程度上限制了企業高效的運營。甚至還有部分地方政府將未達重整條件的企業，任意納入重整程序，肆意濫用重整機制，造成重整程序的空轉，浪費司法資源，損害債權人甚至是社會利益。

（三）制定與批準重整計劃的法律問題

重整得以啟動并依法開展的前提和基礎是制定與批準重整計劃草案，這是司法審查介入的階段，也是有效發揮重整功能的關鍵環節，但這一階段仍存在很多值得深究的問題。其一，管理人或者債務人制定重整計劃時不免出現過于考慮自身特殊利益，反而不關注企業經營困難，資不抵債的根源問題，也沒有針對企業實際近況制定符合經營策略改變困局的有效方案。企業在這種情形下僅化解了表面的債務危機，卻沒有解決企業根本問題，此乃治標不治本，重整也就無法實現經營救贖的功能。其二，重整程序本質上是債權人、債務人及其他利害關系人利益沖突的表現，如何緩解各方主體的利益沖突也是法院在審核重整計劃時需要考慮的因素之一。其三，產生法律效力的重整計劃草案要求經法院的批準。批準又分為正常批準和強制批準兩種。我國對于正常批準實施形式審查，太過表面，并且沒有做明確規定，這既缺少法院的實際且理性的判斷，增加重整風險，更不利于調動各方當事人實現重整成功的積極性；強制批準主要針對的是未獲得部分表決組通過的重整計劃草案，《企業破產法》第八十七條為法院運用強制批準賦予較多的自由裁量權，但是其本身作為司法公權力，過多地干預會使各方利益失調，激化矛盾。

（四）破產重整計劃執行的立法缺位

重整計劃的制定，批準環節固然重要，但始終是“紙上談兵”，執行是將重整計劃付諸實踐。單從對重整計劃執行制度的規定來看，可謂十分粗糙簡陋，如此復雜且重要的執行制度僅用6個條文予以規定，很難滿足實踐發展的需要，長此以往，將會背離重整制度設立的初衷。

重整計劃要在不斷變動的經濟環境中執行下去，通常會遇到國家政策調整與法律朝令夕改等其他特殊事由，以致不能或難以執行。按照《企業破產法》第九十三條規定，此時應終止重整計劃的執行，宣告債務人破產。一個企業本身具有重整價值，當發生不可歸責于債務人的外部客觀事由導致重整計劃難以執行而被迫宣告破產清算，一概如此處理，明顯不合理，不免過于機械化，處理方式過于剛性和簡單，既不利于挽救困境的企業，也不符合實踐發展的需要。

我國《企業破產法》第八章對重整作了專門規定，并沒有對重整計劃的執行期限作出明確、具體規定，這會造成重整執行無故拖延現象頻發，法律上應當對重整計劃執行期限有所規定，從而更好地督促執行主體積極履行相應職責，切實保護好債權人的合法利益。綜上所述，我國破產重整執行的法律制度存在諸多立法空白和問題，值得研究。

（五）管理人的法律問題

管理人作為監督重整順利開展的法定機關，發揮著重要作用，對重整的成功與否有著不可推卸的責任。管理人在債權人與債務人的利益沖突中履行職責，是最弱勢的一方，因此管理人在盡職盡責的同時還要防范自身可能遭遇的風險。破產程序開始后，管理人對破產事物行使全面的管理，并附具體的責任，職責范圍非常廣泛，但不少職責內容仍是抽象性、概括性規范，還附有兜底性的“其他職責”。

從管理人制度的實施情況來看，管理制度設計中缺乏制約力量和措施，仍存在管理人的專業水平、業務素質和責任心不高現象，缺乏規范的選任方式。作為管理、處置破產財產的法定機關，在善盡其責的情況下，也將獲得同等的報酬。管理人報酬不僅可以激勵管理人努力工作，也是管理人履行職責的必要保障條件之一，但實踐中管理人報酬規定過于僵硬，成本過高，而管理人職責范圍廣，工作量大與報酬比例不相稱，管理人行業人才缺失。

三、完善我國破產重整制度

（一）提倡優秀的重整文化

破產法的實施依賴于破產中的各方利害關系人和社會各級的認可和支持。當面臨破產命運的企業家們開始認清破產重整的實際功能、充分了解重整的最終目的時，破產重整才真正具有了普遍實施的社會基礎與條件，才能發揮更大的功能。首先，要不斷更新重整觀念。在政府積極提倡優化營商環境的背景下，著力拯救困境企業的破產重整制度能否順利實施先取決于社會觀念的更新，轉化對重整的錯誤觀念，讓大眾深刻理解重整的價值和功能。重整不是洪水猛獸，它是人類智慧的結晶，能夠幫助企業渡過難關,與此同時也要保持理性的認識，重整制度的適用具有條件，并非是所有困境企業的唯一選擇。其次，重整制度不僅要在理念上是先進的，還要進行推廣，要通過不懈的宣傳，加深社會群體對破產重整印象，從而理性面對破產，熟稔運用破產重整制度化解風險，恢復生機。

（二）完善重整程序

為了節約司法程序成本，提高重整程序效率，首先困境企業要抓住啟動重整程序時機，應建立一套科學、合理的重整評估指導機制，并且采用簡明、便捷的方式給予指引，為企業重整設立行動指南，保障各方當事人以快速方式進入重整程序。為了保證重整程序的正常運轉，又要強化重整程序信息透明度，建立一套完整的信息披露制度。就重整程序繁瑣的問題，既要增加簡易程序還要制定司法解釋，給破產企業提供實踐指導，推動企業破產案件審理。在企業破產重整案件中，法院占據首席地位，要盡量杜絕行政干預，注重司法獨立性，同時確立重整程序的標準，預防程序濫用。此外，隨著重整理念的變遷以及對重整制度目的認識的轉變，預重整制度如雨后春筍般拔地而起，這種結合庭外重組與破產重整的重整模式，對促進企業經營實質上的復興具有重要意義。

（三）重整計劃制度的完善

重整計劃草案體現利害關系人的真實意思，重整計劃的制定和批準環節是重整得以延續的關鍵。重整計劃從無到有，期間包括各方法律主體，牽涉多種法律關系，為了使重整計劃草案符合現行法律法規，首先必須強調程序和內容的合法性。第一，管理人在制定重整計劃前需要全面調查和分析企業營業模式、財務狀況及盈利能力等；在債務人制定的情形下，債務人要時刻保持理性，遵守重整的相關規定；人民法院也要指導管理人調整思路、調整重整計劃草案的內容，以此保證重整的可行性和必要性。第二，破產案件普遍較為復雜，重整計劃的制定中應該協調管理人、債權人及債務人的關系，加強溝通，促使信息傳遞，才能避免重整制度的運行偏離制度設計初衷，幫助債務人企業走出經營困境。

（四）落實重整計劃的執行

基于不因歸責于個人的事由致使重整計劃存在無法執行的問題，2018年3月，最高人民法院發布了《全國法院破產審判工作會議紀要》，其中第十九條規定了重整計劃執行中的變更條件和程序，彌補了重整計劃執行變更在立法上的缺失，對完善我國重整制度有重大幫助。但該條規定只限于政策與法律的變化，如出現經濟形勢和市場變動，該條并不適用。在后續完善立法工作時，應給債權人申請變更重整計劃的相應救濟權利，而不僅局限于由于特殊情形無法執行重整計劃的情況，可以通過完善重整計劃執行規則，在重整計劃執行的變更條件中新增經濟和市場因素，此舉符合重整市場化、法治化的基本原則。

（五）構建完善的管理人系統

現今我國破產制度走向市場化，管理人群體扮演著獨特、不可或缺的角色。管理人的職責范圍廣，牽涉利益主體多，在破產甚至重整中影響巨大，需要謹慎處置。為了保證管理人有序、有效地行使管理職責，人民法院要創新指導和監督方式。因此首先規定概括性明確的職責、采用競爭的方式決定管理人的選任，考查內容包括但不限于管理人的實力基礎、管理經驗以及專業能力；改善對管理人的監督方式，如發現損害債權人利益的行為，及時提出異議或者采取適當方法糾正，從而激發管理人發揮能動作用。還有要加強對管理人隊伍的建設和管理。以管理人市場培育的視角觀察，首要措施是提高管理人的實務能力和水平，招賢納士，吸納既懂法律又擅長管理的高精技術人員；發揮破產人協會的引領作用，整合專業資源，實行自主管理，營造優良的破產管理人市場；通過與銀行、行政機關等溝通，為管理人履行職能創造條件，提供支持、便利和保障。其次，設立破產保障以應對失常支付管理人報酬的問題。盡快完善管理人報酬的司法制度，制度要趨向于靈活性，與管理人的工作量相符合，以報酬制度作為激勵管理人隊伍建設的重要手段，便于積極主動地履行職責，實現各方當事人利益最大化。

四、結語

重整制度是現代破產法的靈魂所在，它既是一項偉大的制度設計，又代表了現代破產法的發展趨勢。中國營造良好營商環境的重點，在于認清破產重整法律制度的重要性。從破產重整制度的理論和實務問題來看，并不完美無瑕，需要在法律法規的指導下，在符合實際需求的基礎上，不斷更新破產重整制度的相關理論認識，繼續深入研究和解決破產重整在實踐階段存在的諸多法律疑難問題，進而發揮重整制度對經濟和社會，特別是對當前經濟結構調整的積極作用，使之成為維護經濟秩序和優化經濟結構的重要途徑，改善營商環境的中國創舉。