土地檔案管理信息化建設(shè)重要性及方法探討

閻 霓

一、土地檔案管理信息化建設(shè)的重要性

1.提高檔案資源利用率。在我國國土資源管理領(lǐng)域中，土地檔案發(fā)揮著提供決策依據(jù)與信息支持的重要作用，是開展土地適宜性分析、土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、制定土地開發(fā)利用發(fā)展規(guī)劃、確定土地權(quán)屬和土地稅、企業(yè)資產(chǎn)評估等工作的前提基礎(chǔ)。但是，根據(jù)我國土地檔案早期管理情況來看，受到技術(shù)限制，土地檔案信息資源的實(shí)際利用率較低，面臨著資源共享不到位、缺乏統(tǒng)一檔案管理體系、部門間信息溝通不暢等問題[1]。

而對土地檔案管理體系的信息化建設(shè)，突破了傳統(tǒng)技術(shù)的局限性，通過統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與轉(zhuǎn)變管理模式，以及對大數(shù)據(jù)等信息化技術(shù)的引進(jìn)，必將推動土地檔案管理體系的規(guī)范化、全面化發(fā)展。例如，在我國北京、上海、蘇州等城市中，均構(gòu)建起統(tǒng)一的土地檔案信息化管理系統(tǒng)，在各機(jī)關(guān)單位內(nèi)建成數(shù)字檔案室，數(shù)字檔案室持續(xù)將收集的各類信息數(shù)據(jù)上傳至統(tǒng)一的土地檔案信息化管理系統(tǒng)中，通過網(wǎng)絡(luò)向各部門人員提供信息實(shí)時查閱、異地下載、文件編改、信息存儲等多元化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了對土地檔案資源的集中整合，將“多檔合一”作為基本理念。如此，在開展土地適宜性評價、土地評估、制定土地開發(fā)利用規(guī)劃等工作時，工作人員憑借自身權(quán)限，直接在土地檔案庫內(nèi)查閱調(diào)取相關(guān)資料信息即可，顯著增強(qiáng)了對土地檔案信息資源的開發(fā)利用力度，最大限度地滿足使用者的多樣化需要[2]。

2.減輕土地檔案管理負(fù)擔(dān)。在土地檔案傳統(tǒng)管理模式中，受到管理方法與技術(shù)的限制，管理部門承擔(dān)著較大負(fù)擔(dān)，主要問題包括土地檔案庫藏量過大、檔案種類繁多、土地檔案變更頻繁、檔案查找效率低下等問題。例如，在土地檔案管理期間，隨著時間推移，將持續(xù)產(chǎn)生海量的資料信息，要求管理人員采取手工操作方式來對各類土地資料進(jìn)行分類保存與立卷歸檔。同時，在土地權(quán)屬與用途等基本狀況發(fā)生變更時，需要由人工從海量資料中查找與之相關(guān)的土地檔案，用新收集到的資料信息來覆蓋舊有的檔案信息，頻繁開展檔案變更工作。

在這一管理背景下，對土地檔案管理信息化模式的實(shí)施，可以替代人工開展一部分的管理工作，憑借數(shù)據(jù)采集與分析處理能力，簡化土地檔案管理步驟，可以在短時間內(nèi)完成原本復(fù)雜煩瑣的管理任務(wù)。例如，在土地檔案信息化管理系統(tǒng)中應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，在導(dǎo)入全新的資料信息時，系統(tǒng)自動對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，從數(shù)據(jù)庫中查找與之關(guān)聯(lián)的信息，管理人員將新導(dǎo)入的信息覆蓋原有信息，即可完成土地檔案的變更任務(wù)[3]。同時，系統(tǒng)從載體形式、信息內(nèi)容、收錄時間等多維度對收集的資料信息進(jìn)行分析，自動將資料信息劃分至不同種類的土地檔案中，保存操作記錄，以此來減輕土地檔案的立卷歸檔工作量。

3.適應(yīng)現(xiàn)代信息化社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。在信息化時代背景下，部分機(jī)構(gòu)部門與企業(yè)紛紛構(gòu)建起電子檔案系統(tǒng)，以電子檔案來取代傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案，通過網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程辦理資料查詢、土地檔案信息修改等業(yè)務(wù)。但與此同時，仍有一部分機(jī)構(gòu)單位未實(shí)施土地檔案的信息化管理模式，在開展具體工作時，無法做到與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)的無縫連接。

因此，對土地檔案管理的信息化建設(shè)，將徹底解決紙質(zhì)檔案與電子檔案混雜問題，工作人員可以通過系統(tǒng)接口，同步辦理土地檔案查閱與相關(guān)業(yè)務(wù)，在真正意義上實(shí)現(xiàn)數(shù)字化檔案著錄查詢，更為貼近現(xiàn)代信息化社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要和國土資源管理需要。

二、土地檔案管理信息化建設(shè)方法

1.明確土地檔案信息化管理目標(biāo)。為充分發(fā)揮信息化管理模式的使用功能與應(yīng)用價值，盡可量地延長模式實(shí)際使用壽命，提供更為豐富的功能。因此，在開發(fā)土地檔案管理信息化系統(tǒng)時，必須結(jié)合實(shí)際需要，明確信息化管理建設(shè)目標(biāo)，具體目標(biāo)包括：具備快速獲取信息的技術(shù)手段，以工業(yè)化方式快速將海量媒介信息進(jìn)行電子化、數(shù)據(jù)化處理。系統(tǒng)具備良好的可操作性，滿足不同業(yè)務(wù)的辦理需求，以及適應(yīng)高負(fù)荷網(wǎng)絡(luò)訪問的能力。系統(tǒng)具有完善的安全防護(hù)機(jī)制，靈活應(yīng)用數(shù)據(jù)加密、公私密鑰、備份恢復(fù)等保護(hù)技術(shù)，避免出現(xiàn)土地檔案信息缺失、惡意篡改、數(shù)據(jù)失竊等安全問題。系統(tǒng)應(yīng)支持多種載體形式，具備立卷歸檔多媒體檔案、聲像檔案、軟盤檔案的技術(shù)條件。系統(tǒng)具備良好的擴(kuò)展性，通過調(diào)整系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與升級維護(hù)，增設(shè)全新的使用功能[4]。

此外，在土地檔案管理信息化建設(shè)期間，對技術(shù)水平、軟硬件設(shè)施配置、人員素養(yǎng)等方面有著嚴(yán)格要求，國土部門需要清醒地認(rèn)識到土地檔案管理體系信息化建設(shè)的龐大工作量，以及面臨的諸多難題。因此，應(yīng)采取漸進(jìn)方式，分階段地推動管理體系信息化建設(shè)，及時處理建設(shè)期間存在的各項(xiàng)問題。

2.信息化管理系統(tǒng)的功能開發(fā)。為切實(shí)滿足土地檔案管理需求，在開發(fā)信息化管理系統(tǒng)時，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況來確定系統(tǒng)結(jié)構(gòu)形式，針對性地開發(fā)各項(xiàng)使用功能。例如，將信息化管理系統(tǒng)分為檔案工作平臺、檔案檢索平臺、檔案統(tǒng)計分析平臺、文件工作平臺、業(yè)務(wù)查詢平臺、系統(tǒng)管理平臺、檔案借閱平臺七部分。其中，檔案工作平臺具有檔案接收、信息修改刪除、歸卷、卷內(nèi)文件目錄打印、檔案著錄等使用功能，用于辦理核心業(yè)務(wù)。檔案檢索平臺負(fù)責(zé)提供資料信息分類瀏覽查詢、多條件快速查詢、展示檔案室對外服務(wù)內(nèi)容、所藏檔案情況查詢等服務(wù)。檔案統(tǒng)計分析平臺具有統(tǒng)計檔案利用情況、移交接收記錄、基本情況綜合統(tǒng)計、檔案庫藏情況統(tǒng)計等使用功能。而文件工作平臺負(fù)責(zé)提供文件建檔前的管理功能，如文件登記、自動排序、掃描與格式處理等。

3.規(guī)范管理制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。近年來，在我國土地檔案管理信息化發(fā)展期間，由于缺乏統(tǒng)一的管理制度與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，各地區(qū)開發(fā)的信息化檔案管理系統(tǒng)之間的兼容性較差，難以通過系統(tǒng)接口實(shí)現(xiàn)跨系統(tǒng)辦理業(yè)務(wù)目標(biāo)。與此同時，各地區(qū)土地檔案的信息化管理水平存在明顯差異，受到人為主觀因素的影響，存在優(yōu)化提升空間[5]。

針對這一問題，需要結(jié)合我國實(shí)際國情，貼近土地檔案的實(shí)際管理需要，制定統(tǒng)一的土地檔案管理規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如確定信息化管理系統(tǒng)的設(shè)計模式、結(jié)構(gòu)形式、管理流程、業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子檔案歸檔步驟等，為區(qū)域性和全國性土地檔案信息化管理格局的奠定提供堅實(shí)基礎(chǔ)，同時，還將改善各土地檔案信息化管理系統(tǒng)之間的兼容性。

4.積極引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)。土地檔案管理信息化建設(shè)期間，為構(gòu)建起更為高效的信息管理系統(tǒng)，全面提高土地檔案管理水平及效率，要盡可能簡化煩瑣的管理程序。因此，需要積極引進(jìn)各項(xiàng)先進(jìn)技術(shù)，持續(xù)推動土地檔案管理信息化技術(shù)體系的優(yōu)化創(chuàng)新。例如，在某土地檔案信息化管理系統(tǒng)中，應(yīng)用到GIS、大數(shù)據(jù)、對象組合等技術(shù)。其中，GIS是以地理信息為管理對象的地理信息系統(tǒng)，具有動態(tài)性、多維性、空間性的特征，在系統(tǒng)運(yùn)行期間，將自動對劃定空間范圍內(nèi)的有關(guān)地理分布數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、儲存、運(yùn)算、分析操作，持續(xù)獲取空間特征數(shù)據(jù)和屬性特征數(shù)據(jù)，在界面上顯示土地檔案的經(jīng)緯度坐標(biāo)與周邊的地理環(huán)境信息，將GIS系統(tǒng)獨(dú)有的視覺化效果、地理分析能力和信息化系統(tǒng)的數(shù)據(jù)查詢及統(tǒng)計分析等操作功能進(jìn)行有效結(jié)合。而組合對象技術(shù)是將多個元素集成為一個對象進(jìn)行處理的技術(shù)手段，與傳統(tǒng)的類繼承技術(shù)相比，組合對象技術(shù)具有對象組合封裝性不易被破壞、可以實(shí)時替換對象、對象間的依賴關(guān)系較少、可以將單個類集中在所屬任務(wù)等優(yōu)勢，顯著增強(qiáng)了土地檔案信息化管理系統(tǒng)的復(fù)用性。

5.構(gòu)建土地檔案信息網(wǎng)站。土地檔案作為社會信息體系的構(gòu)成部分，其核心價值在于服務(wù)與面向社會。然而，在土地檔案管理早期信息化建設(shè)階段中，雖然各機(jī)構(gòu)單位紛紛構(gòu)建起信息化管理系統(tǒng)，靈活應(yīng)用大數(shù)據(jù)、GIS等信息技術(shù)，但卻并未對檔案查閱的服務(wù)方式進(jìn)行調(diào)整，土地檔案實(shí)際面向的群體范圍有限。同時，在辦理跨省區(qū)的土地檔案查詢與移交接收等業(yè)務(wù)時，還需要辦理煩瑣的手續(xù)流程，致使土地檔案信息資料的共享成本居高不下，資料信息實(shí)際利用率有待進(jìn)一步提升。為解決這一問題，需要盡早對傳統(tǒng)的服務(wù)方式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，構(gòu)建土地檔案信息網(wǎng)站，為用戶遠(yuǎn)程提供信息查詢、檔案移交接收等服務(wù)，突破時間與空間層面的局限。

此外，從信息安全角度來看，考慮到土地檔案信息具有保密性需求，如果出現(xiàn)土地檔案資料泄露問題，不但會給社會造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，在問題嚴(yán)重時，還將威脅到國家安全。因此，還應(yīng)在土地檔案信息網(wǎng)站中采取數(shù)據(jù)保護(hù)技術(shù)，如增設(shè)權(quán)限登錄及驗(yàn)證功能，用戶在信息網(wǎng)站中輸入登錄賬號密碼，通過短信碼驗(yàn)證等方式來確認(rèn)用戶的真實(shí)身份，隨后，根據(jù)用戶權(quán)限等級，向其提供相應(yīng)的功能菜單，為其開放一部分或是全部的使用功能，如僅管理員賬戶才具備土地檔案信息編輯權(quán)限，一般用戶僅具備土地檔案信息查詢與檢索等基礎(chǔ)性功能的使用權(quán)限。

6.建設(shè)現(xiàn)代化、專業(yè)化管理團(tuán)隊(duì)。在土地檔案管理信息化建設(shè)早期階段，多數(shù)管理人員雖然具備豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，但并未接受與信息化系統(tǒng)相關(guān)的專業(yè)性培訓(xùn)，對常用軟件工具和信息化管理系統(tǒng)的操作流程缺乏了解，限制了信息化管理模式的推廣發(fā)展。

因此，應(yīng)加大對管理人員的專業(yè)培訓(xùn)力度，將信息化系統(tǒng)操作流程、常用軟件操作步驟、信息化技術(shù)的理論知識等作為主要培訓(xùn)內(nèi)容，重點(diǎn)提升管理人員的信息化素養(yǎng)。同時，定期對人員培訓(xùn)成果進(jìn)行考核，根據(jù)考核結(jié)果來調(diào)整培訓(xùn)內(nèi)容與計劃。如此，可在一段時間內(nèi)構(gòu)建起一支現(xiàn)代化、專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，切實(shí)滿足土地檔案的信息化管理需求。

7.完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在全新時代背景下，隨著科技水平的不斷提高，國土部門應(yīng)注重對土地檔案管理體系的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，一方面，做好硬件設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)工作，以及軟件系統(tǒng)的升級維護(hù)工作，盡可能延長設(shè)施設(shè)備和系統(tǒng)的實(shí)際使用壽命，以此來均攤土地檔案管理的信息化建設(shè)成本。另一方面，為完善信息化管理系統(tǒng)的使用功能，加強(qiáng)信息安全保護(hù)力度，避免國土資源機(jī)密信息外泄，并提供多元化的管理服務(wù)，應(yīng)適當(dāng)提高配套設(shè)施設(shè)備的更新?lián)Q代頻率，積極配置現(xiàn)代化儀器設(shè)備，以及使用全新研發(fā)的國產(chǎn)化軟件產(chǎn)品。

綜上所述，為徹底改變傳統(tǒng)以手工操作為主的土地檔案管理模式，全面提高管理水平，為國土資源管理工作的開展提供信息支持。國土部門必須正確認(rèn)識到土地檔案管理信息化建設(shè)的重要意義，貼近實(shí)際管理需要來采取上述的建設(shè)方法，更為高效、可靠地掌握土地檔案資料。