河南沿黃城市人才政策轉型路徑

張 磊

黃河流域生態保護和高質量發展成為國家重大發展戰略，這為河南沿黃城市發展提供了新的機遇。人才是技術創新、產業轉型與社會發展的重要條件，是河南沿黃城市轉型發展的重要基礎。本文以黨的十八大為時間節點展開研究，收集了河南省鄭州、三門峽、洛陽、濟源、新鄉、濮陽、焦作等沿黃城市發布的代表性人才政策，以此為基礎，分析了河南沿黃城市人才政策的特色與其面臨的挑戰，進一步提出了新時期河南沿黃城市人才政策轉型的對策。

一、河南沿黃城市人才政策特色分析

（一）建立“1+N”的組合式人才政策體系

為實現人才引得來、留得下、用得好、作用佳的目標，近年來河南沿黃城市相繼實施“主政策+配套保障政策”的人才政策體系。如鄭州為做大做強省會功能、推進國家中心城市建設，相繼實施了“智匯鄭州”與“黃河人才計劃”，圍繞創新創業扶持、生活補助、住房補助、購房補貼、醫療保障、配偶安置、子女就學、人才服務等發布了一系列工作方案與細則，推動河南在外人才回流與外地人才來鄭州創業、就業與發展，助力中原崛起。

（二）建立以項目制為依托的高層次人才激勵機制

高層次人才在技術創新、產業升級的進程中發揮著重要作用。為更好地發揮高層次人才的作用，河南各沿黃城市結合自身的需求，形成了基于項目制的多元化高層次人才激勵機制。比如鄭州市針對經濟社會發展轉型需求的重點項目實施高額資金支持，頂尖人才（團隊）最高可獲得1億元多元化資金支持，其他諸如高層次人才創業補助、項目融資與平臺建設等方面，也有相應的分級分類支持政策。

（三）著力打造人才鏈和創新鏈相融合的人才工作品牌

為著力推進科技創新，不少城市有針對性地引進高層次人才，促進人才鏈與創新鏈的融合發展。河南沿黃城市依據自身技術創新的需要，抱團行動開展跨省市人才引進活動，積極對接國內重點高校，大力實施本碩博應屆畢業生引進計劃，為技術創新與研發奠定扎實的青年人才儲備力量。為提高人才政策的辨識度，不少城市相繼實施人才品牌工程，擴大各地市引才聚才的影響力。如鄭州市先后實施的“智匯鄭州”“黃河人才計劃”，在省內外產生重要反響，受到不少媒體的關注。

（四）以經濟社會發展需求為導向推進人才政策調整

人才政策要針對各地市經濟轉型與產業升級的需要，推動各層次人才集聚，發揮各類型各層次人才在河南沿黃城市創新驅動與轉型發展進程中的作用。如鄭州市明確提出要緊緊圍繞戰略產業與戰略性新興產業的發展需求，依托高校、科研機構、企業等用人主體，引進一批鄭州急需緊缺的高層次和高水平人才，為鄭州國家中心城市建設提供堅強有力的人才保障和智力支撐。

二、河南沿黃城市人才政策面臨的挑戰

（一）企業在地方人才政策制定中的作用不足

“三高一低”的粗放發展模式受資源環境約束難以維系，產業升級轉型亟待推進、創新研發能力亟待提升（王世權等，2021）。面對經濟社會發展轉型的壓力，不少城市將人才引進工作置于重要位置。由于在基礎設施、公共服務、市場機制建設與發展機遇等方面存在不足，河南沿黃城市人才政策具有顯著的政府外在壓力建構特點。一些河南沿黃城市受地理位置、營商環境建設滯后與人才工作機制體制改革相對遲緩的影響，人才主管部門在對外招才引智工作中的角色更為突出，作為市場用人主體的企業在人才政策設計、調整等方面的實質影響力、話語權有待提高，尚未建立依托企業需求的內生型人才政策構建機制。

（二）人才政策的追隨模仿

綜合對比近年來河南沿黃城市發布實施的人才政策文本可以發現，從政策名稱、政策內容、政策工具、實施機制與考核辦法等角度看，河南沿黃城市的人才政策存在著相似度高、重復性內容多、獨創性少、模仿式與追隨型政策多的特點。比如在人才分類上，普遍分為高層次人才、技能人才與青年人才等。對于人才的激勵方式也呈現出較為明顯的明碼標價、物質激勵特性（柳新元和季冰，2020）。對于人才的配套保障政策也集中在醫療保障、生活補助、配偶安置、租房補助與購房補貼、創業扶持等領域，且配套保障政策的實施也采取較為顯著的分級分類方式。政策的趨同性與追隨式導致河南沿黃城市人才政策與國內其他城市缺乏明顯的差異度，可能影響其實施效果。

（三）人才政策構成不盡合理

根據近年來河南沿黃城市發布的人才政策文本信息，從政策重點角度看，各地對于引進高層次人才、儲備青年人才著墨較多，而對本地技能型人才培育的長效機制涉及相對較少。從激勵手段角度看，側重于物質激勵，針對不同層次和標準的人才給予不同力度的貨幣補償，未能從構建具有特色的高層次人才榮譽獎勵制度等著手。從引進人才與本地存量人才之間的待遇上看，存在著較為明顯的鴻溝，不利于引進人才與現有人才形成合力（李燕萍等，2019；胡躍福和馬貴舫，2020），難以形成各類人才共同促進經濟發展、技術創新與產業升級的局面。從政策周期角度看，各地人才政策呈現出短期化特征，缺乏人才政策的系統化頂層設計。

（四）人才引進面臨不利的國際大環境

當今世界形勢正在發生深刻變化，大國關系深入調整，一些國家政策內顧傾向加重，保護主義抬頭，人才跨國交流難度增加（蘇立寧和廖求寧，2019）。近年來，全球高科技領域的高層次人才呈現白熱化爭奪態勢。美國對入選我國高層次人才項目的在美專家的調查不時見諸報端，對中美高校和研究機構之間的項目合作進行限制，試圖遏制我國科技“卡脖子”領域發展。我國引進國外高層次人才面臨的制約因素增多成為新時期海外引智的重要挑戰，也是內陸省份引進高水平海外人才面臨的新形勢。

三、新時期河南沿黃城市人才政策轉型路徑

（一）以勞動力市場需求為導向，形成差異化城市人才政策體系

掌握勞動力市場需求變化，健全完善勞動力市場需求調查機制，準確分析和研判各地市勞動力需求規模與行業分布結構。新時期高質量發展戰略將促使數字經濟加速推進，以互聯網平臺為載體的新產業形態與新商業模式不斷涌現，為勞動力就業提供了便利，創造出大量的就業崗位。鑒于新產業、新商業形態的大量涌現與快速迭代，要綜合運用入戶調查、登記失業與互聯網求職平臺數據等各種相互補充的手段，建立并逐步完善勞動力市場需求的監測體系與框架，形成勞動力市場需求總量估算、結構評估與發展趨勢演變的分層次方法體系，全面掌握勞動力市場需求變化的新趨勢、結構演變的新方向、勞動關系的新形式與類型樣態的新表現，提高對勞動力市場的監測能力，為完善河南沿黃城市就業政策提供科學的分析手段。

形成符合自身需求的差異化人才政策體系。不同城市在發展階段、發展水平、產業結構、人才資源總量與結構、城市規模以及城市公共服務和保障水平等方面存在著不可忽視的差異（黃玉蘭，2007），這要求各城市要從本地客觀實際出發設計符合自身發展要求，能夠支撐本地發展的人才政策。千篇一律的人才政策違背了城市發展規律，不僅精準度不高，而且缺乏針對性和實效性，難以產生預期效果。河南沿黃城市要及時準確捕捉勞動力市場需求變化趨勢，形成具有本地特色、契合本地需求、能夠支撐本地產業轉型與優化升級的差異化人才政策。

（二）完善人才需求監測預測機制，推動城市人才政策動態調整

高質量發展導向下，行業發展分化趨勢增強，不同行業在人才需求規模、人才需求結構、人才需求增速等方面存在差異性。要綜合宏觀基本面、行業表現與微觀企業數據，運用政府統計抽樣、互聯網平臺等多源異構數據，考慮財政、貨幣、就業、區域發展等政策變化，以及產業屬性與勞動力市場的城鄉二元化結構，建立“雙循環”新發展格局下人才需求預測模型。要針對傳統產業、新興產業等各類產業形態的勞動需求總體規模、勞動需求的區域、城市與行業分布結構等問題開展專題研究，明確新發展格局下的城市總體勞動需求、分類型勞動需求的規模與分布結構的演變趨勢，優化河南沿黃城市人才需求監測預測機制。

根據經濟社會高質量發展需求，開展人才供求狀況摸底調查，建立差異化的城市人才政策動態調整機制。緊緊抓住高質量發展的導向與要求，根據經濟發展水平、產業結構、人口結構與社會環境等多種因素的變化（陳麗君和王雪玲，2019），建立和完善河南沿黃城市人才需求清單定期調整制度，適時發布重點需求人才、缺口較大人才的需求分類目錄。根據各城市人才的培育、儲備與引進等狀況，科學研判各城市人才的供求匹配狀況，形成人才供需定期監測報告。以市場人才需求為導向，拓寬引進人才的類型，調整培育人才的側重點，調整引進人才的認定標準、激勵手段、補貼補助力度與保障配套條件，建立差異化的沿黃城市人才政策動態調整機制。

（三）加強政策溝通，推動構建城市間人才政策協作機制

加強各城市政府間政策溝通。要改變閉門造車的思維，摒棄傳統的屬地意識與零和博弈思維，積極推進城市間加強人才政策的信息溝通與交流。合作共贏是時代大勢，以鄰為壑的人才政策無法推進城市高質量發展。要破除行政區劃剛性約束帶來的思維限制，以共享人才資源等為區域人才合作的載體，不斷完善人才政策的區域合作方式，結合區域經濟發展戰略與當地實際，建立一體化的人才服務網絡，滿足人才流動多樣化需求，做到優勢互補，避免區域內部人才過度競爭。要以專家指導、工作室、周末沙龍等形式，完善各城市急需緊缺高層次人才的共享機制，致力于河南沿黃城市經濟轉型與社會事業高質量發展。

準確定位，推進城市間人才政策協作。按照發展水平、產業狀況、創新能力、人才總量與人才結構等情況，科學合理確定各城市在河南沿黃經濟帶中的定位。遵循區域布局和空間理論，要形成發揮各自比較優勢、定位清晰與結構互補的河南沿黃經濟帶經濟社會發展規劃。按照創新方式、完善機制與加強人才共享的思路，在高層次人才引進、重大項目建設、高水平科研平臺申報和科技成果轉化等方面形成合力，避免城市間的惡性人才競爭，推動河南沿黃城市建立人才工作聯席會議與工作機制，統籌解決各城市在培育人才、引進人才、集聚人才、使用人才、服務人才等方面面臨的共性問題。