社會治理的概念、內涵及其機制研究

易伍林

摘要：黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，黨的十九屆四中全會進一步提出“市域社會治理”概念，這意味著國家治理理念的深刻變革，從強調國家權力的主導地位轉向地方社會自我治理能力的培育，吸引更多的社會力量參與社會治理。文章從社會治理的概念、內涵及其機制來呈現國內研究者有關社會治理研究的基本脈絡，并對未來需要重點研究的議題進行初步闡釋。

關鍵詞：社會治理；基層矛盾；公共服務；治理機制

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0042-05

基金項目：南京市社科基金專項項目“以執行力為中心提升后疫情時期南京市基層社會治理能力研究”（20ZX05）；南京市江寧區哲學社會科學研究課題資助項目“江寧區城鄉社區治理現代化的方法和路徑研究”（JNSKYB202101）。

為適應國家治理現代化和全面建設小康社會的時代要求，黨的十八屆三中全會首次提出“社會治理”概念，強調將從“改進社會治理方式”“激發社會組織活力”“創新有效預防和化解社會矛盾體制”以及“健全公共安全體系”四個維度提升社會治理水平。這意味著國家治理理念的深刻變革，突破了過去強調國家權力的主導地位、忽略地方社會自我治理能力培育的思路。為促進國家治理體系的現代化，十九屆四中全會則進一步提出“市域社會治理”概念。這表明，中國社會治理實現了由“社會管控”—“社會管理”到“社會治理”—“市域社會治理”的歷史性跨越。筆者歸納和梳理了近年來國內社會治理研究的主要議題，并提出未來仍需著力研究的主要議題。

一、社會治理的概念

在一定意義上，社會治理是“社會”的發生及其二重性的必然要求和產物，是為了有效應對“社會”二重性（即社會性與公共性）的內在張力[1]。從研究視角看，研究者大多基于治理主體、治理路徑與治理網絡的角度來定義社會治理概念[2]。從治理客體看，社會治理主要以社會公共事務為對象[3]。從研究內容上看，社會治理事實上有廣義和狹義之分。前者是指政府在公共領域對社會基本結構的塑造、對非市場競爭關系的調節以及對各類非政府組織的管理；后者是指對社會基層社區和基層組織的管理[4]。從主體間關系的角度看，社會治理是指在執政黨領導下，由政府組織主導，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務進行的治理活動[5]。從運行意義上，“社會治理”實際是指“治理社會”[6]。在具體研究當中，研究者往往根據研究需要來使用這一概念，如鄉鎮治理[7]、生活治理[8]、情感治理[9]等。相較于社會治理而言，市域社會治理概念在空間范圍、行動主體、治理手段和治理目標上更為明確[10]。

二、社會治理的內涵

從宏觀層面而言，社會治理的核心議題就是處理好國家與社會的關系問題[11]。在社會治理研究的具體議題上，基層矛盾解決與公共服務能力提升受到研究者更多的關注。

1.基層矛盾解決

20世紀60年代初，浙江省諸暨市楓橋鎮干部群眾創造了“發動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現捕人少、治安好”的楓橋經驗。之后，楓橋經驗得到不斷發展，形成了具有鮮明時代特色的“黨政動手，依靠群眾，預防糾紛，化解矛盾，維護穩定，促進發展”的楓橋新經驗。其核心在于矛盾不上交，以黨的群眾觀點和群眾路線為依托[12]。然而，“楓橋經驗”必須要有一個能夠取得上級政府充分授權、當地群眾充分信任的基層政權（干部），這也是“楓橋經驗”在其他地方難以復制的重要原因之一。

進入21世紀，在工業化與城市化的交互作用下，各類社會矛盾呈高發態勢。這些矛盾不僅復雜，也很尖銳，解決難度非常大，甚至在一些地方出現了“健訴”與“訴訟的低效”并存的怪象[13]。針對基層社會矛盾的成因，學界有“新生社會矛盾糾紛論”“矛盾糾紛演化論”“人民內部矛盾論”“矛盾糾紛轉型發展論”“矛盾糾紛個體容忍度理論”五種解釋[14]。甚至有研究認為，基層政權有時會借助國家的名義侵蝕地方公共利益，造成政權在基層與地方社會分離，從而引發社會矛盾。而政府治理理念相對滯后、治理手段單一、預警機制不夠健全、矛盾化解機制沒有系統化則被認為是影響基層矛盾解決的主要因素[15]。

20世紀90年代，基層政府出于維護社會穩定的考慮，習慣采取“拔釘子”“開口子”等方式“擺平理順”基層社會矛盾[16]152-153。2006年國家取消農業稅后，干群關系格局發生一定改變，基層政府的治理能力也因缺乏財政支撐受到影響。在信訪工作考核“一票否決”和穩定壓倒一切的考評壓力下，“不出事”邏輯開始在基層干部中蔓延[17]。近年來，有學者通過對基層實踐的考察發現，資源下移、網格治理、民生保障、暢通訴求將大大促進基層矛盾的解決[18]。

在國家大力推動依法治國的背景下，推動基層矛盾解決法治化也是近年來學界討論的熱點話題。在一些學者看來，正是因為規則、程序不完備，大量基層沖突無法有效化解[19]9。然而，基層矛盾解決法治化若不能與基層社會禮法、基層自治相結合，則易導致基層社會糾紛發生異化[13]，增加地方治理的社會成本。

2.公共服務能力提升

從內容上看，基層公共服務主要涉及教育、醫療、住房、市政、交通、治安等領域，與基層群眾的衣食住行密切相關。近年來，基層社會治理創新主要表現在兩個層面：一是城市街道辦事處的招商引資、協稅護稅等經濟職能上交給區級政府，工作重心則轉到社會管理和公共服務上；二是高層級的政府推動“條”上的職能部門將其組織資源和授權重心下沉到鎮街派出機構，推動城市管理重心全面下移。相較而言，以大數據、人工智能、云計算為支撐的網格化治理在促進公共服務精準化上成效更為顯著。也有學者認為，政府與社會的互動是一個多層級政府與社會的復雜運行過程，而縱向間的政府結構對社會治理的發展具有很大的破壞性[20]。

近年來，如何激活社會組織活力是學界較為關注的研究議題。有學者認為，基層社會治理的創新實踐，特別是社會工作和社會組織的發展，正在打開“社會”的空間，改變“有政無社”“以政代社”“政社不分”的局面。也有學者通過研究發現，社會組織參與政府購買服務時存在諸多困境，如在服務目標上是滿足公眾需求還是迎合行政需要，在服務過程中是重實效還是趕任務，在服務能力上是追求專而精還是泛而空等[21]。

三、社會治理機制

20世紀90年代以前，城鄉戶籍制度和單位制在相當程度上成為一種社會管控機制。20世紀90年代以后，行政發包制作為一種治理手段被中國各級政府普遍接受，并在實踐中與“晉升錦標賽”相互強化。周雪光從產權理論的視角對行政發包制的理論進行了補充[22]。與前述研究不同的是，有學者提出了“中央治官、地方治民”模型的解釋框架[23]。

然而，面對上級政府和政策的壓力，基層政府經常會面臨“上面千根線，下面一根針”的極大壓力。為此，基層官員要么煞費心思地采用各種應對策略和共謀行為來敷衍或弱化政策實施[22]，要么通過治理來消解行政[24]，導致造成國家政策在基層無法得到有效執行。

2006年國家全面取消農業稅后，基層鄉鎮政府則由“汲取型”蛻化為“懸浮型”[25]，項目制開始成為基層治理的重要手段。就運行機制而言，有學者認為，項目制事實上由國家部門的“發包”機制、地方政府的“打包”機制和村莊的“抓包”機制所構成[26]；也有學者認為，項目制背后的運作邏輯實際是各級政府在“目標設定權、檢查驗收權和激勵分配權”三種控制權上的博弈[27]。就制度目標而言，項目制是為應對分稅制帶來財政資源過度向上聚集、地方公共服務能力急劇衰退的現實。然而，也有一些學者認為，項目制在提升地方公共服務水平方面成效有限，甚至成為一些基層政府爭利的重要手段。

作為中國特有的一種治理方式，運動式治理也是學界研究的熱點話題。所謂運動式治理，是指“以執政黨在革命戰爭年代獲取的強大政治合法性為基礎和依托，通過執政黨和國家官僚組織有效的意識形態宣傳和超強的組織網絡滲透，以發動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現國家的各種治理目的，進而達成國家的各項治理任務。”[28]其內在邏輯在于，為解決社會治理中某一類突出問題，通過高強度的政治動員，在短時間內將各類資源集中于某一領域，從而達到立竿見影的效果。這種治理模式在學界的爭議較大，主要是因為行政權力對常態化的法治會造成干擾，其功效存在邊際界限，并且具有很大的負面效應。

相較而言，融入了大數據和AI智能技術的網格化治理是目前最為成熟的治理創新。其最大優勢是，通過網格把各個治理主體有機結合在一起，從而實現管理的精細化和服務的精準化[29]。在一定意義上，社會治理就是以網格平臺為依托，多元主體共建共治共享，即“在黨和政府的主導下，多方面的社會力量共同參與，以激發社會活力和法治保障為手段，以保障改善民生和追求社會和諧為目的，以社會共同體（社區）為載體的治理社會的活動”[30]。而在一些地方，基層治理場域甚至出現了一種上級“條條”部門與下級“塊塊”“結對競賽”的新機制[20]。

社會治理不僅牽涉國家、市場、社會之間的關系，也涉及激發社會組織活力、預防和化解社會矛盾、健全公共安全體系等方面。2020年暴發的新冠肺炎疫情不僅檢驗了各地的社會治理能力和體系建設成效，也在客觀上拓展了社會治理的內涵、方式和手段。限于篇幅，筆者僅從有限的幾個方面進行歸納和梳理。整體來看，上述研究大多沿著集權—分權、中央—地方的研究思路展開研究，對理論方面的思考較多，對地方實踐經驗的總結略顯不足。基于學理的思考，以下問題值得進一步研究。

一是對社會治理主體之間的關系如何常態化機制化等問題的研究明顯不足。以武漢市為例，在新冠肺炎疫情暴發初期，當地各級政府、衛健委、醫療機構、社區、社會組織之間的協調狀況比較混亂。中央強勢介入后，這一局面才大為改觀。由此暴露了當前我國基層社會治理主體協調能力不足的弊端。

二是基層社會治理中的執行力問題尚未受到足夠重視。執行力是一個涉及治理主體、社會環境、治理理念、治理手段和技術等諸多方面的問題。在邏輯上，執行力其實可以分解成“誰來執行”“如何執行”“效果怎樣”三個子議題。它是社會治理能力指標的重要載體。

三是對社會組織如何參與社會治理的制度途徑缺乏深入探討。在新冠肺炎疫情防控工作中，吸引社會組織參與社會治理的重要性受到了社會各界的廣泛關注。目前學界對社會組織參與基層社會治理的困境關注較多，對社會組織有效參與的機制性和制度性問題仍缺乏深入研究。

四是對共建的研究較多，對共治的研究則明顯不足。這是因為共建較為直觀，操作性較強，更易于把握；而共治涉及內容較多，對研究者的綜合素質要求較高，導致一般研究者往往難以把握。

五是對網格化治理模式能否經受重大公共危機事件的考驗缺乏前瞻性思考。從政府的角度看，網格化治理旨在從精細化和精準化上提升基層社會治理的質量和水平，然而，從已有的實踐看，網格化治理在精準服務和精細化服務方面仍有較大的提升空間。

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責任編輯：羅鈺涵