村規民約何以有效運轉？

賀樹月 李媛媛

摘要：村規民約是推動自治、法治、德治有機結合，實現鄉村治理現代化的重要一環，因此，如何使村規民約有效運轉成為學界備受關注的議題。文章運用制度要素-載體分析框架，對H村和X村兩個樣本進行分析。研究發現：當載體主要為道德教化、權威系統、民間精英時，村規民約呈現出“強規范，弱規制”的特點；當制度載體主要為法律規則、權力系統和監督獎懲時，村規民約呈現出“強規制，弱規范”的特點，在以上兩種情況下，村規民約都能在移風易俗、改善鄉村風氣、引導村民向善方面發揮積極效用，但是也存在一定的限度，村規民約還沒有內化為一種共同信念。在揭示村規民約運轉邏輯的基礎上，文章進一步提出了使村規民約有效運轉的若干建議。

關鍵詞：鄉村治理；“三治融合”；村規民約

中圖分類號：D422.6文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2021）12-0035-07

基金項目：山東省社科規劃項目“國家治理能力現代化視角下的山東省鄉村振興戰略實現機制研究”（18CZKJ28）。

一、問題提出與文獻綜述

黨的十九大報告提出，要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。2018年12月，民政部等七部門聯合發布了《關于做好村規民約和居民公約工作的指導意見》，要求“到2020年全國所有村、社區普遍制定或修訂形成務實管用的村規民約、居民公約，推動健全黨組織領導下自治、法治、德治相結合的現代基層社會治理機制”。村規民約已然成為推動自治、法治、德治三治有機結合，實現鄉村治理現代化的重要一環。然而，在實踐中，村規民約的實施效果遠不及預期效果，如何使村規民約運轉有效成為一個備受關注的議題。

“村規民約”是指在國家政權力量的“幫助、指導”下，由鄉民們“自覺”建立的相互交往的行為規則，是官方與民間、國家與社會合作和互動的產物[1]。作為一種非正式的社會制度[2]，村規民約在現代具有推進村民自治、整合農民利益、促進文明鄉風建設等重要作用[3]。據考證，我國最早的成文鄉約可以追溯到北宋時期的《呂氏鄉約》，它是一種鄉里之民互勸互助，旌善懲惡的形式[4]，之后經過朱熹修正，成為歷代鄉約的范本。中華人民共和國成立后，傳統鄉約遭到廢棄。直到1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》修訂，才為村規民約的再生和發展創造了新的契機。至此，傳統村規民約開始向現代轉型。相較于傳統鄉規民約更多以儒家倫理思想為思想來源，現代村規民約具有契約性特征，更多融合了國家正式制度的內容[5]。可以說，現階段的村規民約是一種特殊的社會主義職業道德規范，與政治規范部分重疊，也是法律規范的補充[6]。

村規民約在鄉村治理中具有重要價值，其效用的發揮有賴于獨特的運轉機理。關于村規民約的運行，學者從不同層面和視角進行了有益探索。一般認為，當前村規民約的產生實際上是國家治理自上而下推進和下沉的過程，村規民約的運轉不可避免要在國家和社會力量博弈間做出調適[7]，必須強調國家與社會的良性互動，以實現村規民約的作用效力[8]。而作為一種源自鄉土的規則，村規民約與鄉土社會資本之間存在互構邏輯，豐富社會資本的存量能有效維持村規民約的運行秩序[9]。還有學者提到，村規民約的運行只有嵌入特定的社會網絡才能發揮作用，隨著社會基礎的變遷，村規民約原本的作用基礎被替代，致使村規民約呈現“脫嵌”狀態，要發揮村規民約的預期功能，需要根據鄉村社會網絡作出相應的調整[10]。村規民約作為一種特殊制度，具備了制度的三大基礎要素，即規制性基礎要素、規范性基礎要素、文化認知性基礎要素，它們共同影響村規民約的效力發揮[11]。

當前，村規民約的運轉并不能達到預期效果，原因主要有以下幾個方面：隨著城鄉界限的打破，基于鄉土社會的鄉規民約在社會變遷中漸漸失去主導地位，其生存空間被擠壓，內容也較為籠統，權威性、合法性、有效性遭遇質疑，難以獲得村民的普遍認同[12]；村規民約的建設參差不齊，存在制定主體和程序不規范、內容和執行違法或不當的現象，嚴重影響村規民約的執行[13]；同時，村規民約賴以生存和發生作用的社會基礎正在不斷消解，其自身由于時空性和傳承性特征，出現了缺失、薄弱、虛空等問題[14]。通過對以往研究的梳理，可以發現，學界從不同層面對村規民約進行了研究，并提出了許多有啟發性的觀點，然而，對村規民約運轉機理的研究還稍顯不足。筆者在以往研究的基礎上，借助W·理查德·斯科特的制度理論，構建制度要素-載體分析框架，對浙江H村和安徽X村的村規民約運轉情況進行分析，討論村規民約的運轉邏輯。

二、理論基礎與分析框架：制度及其載體

制度理論日益成為社會科學研究中的重要概念框架與研究傳統。以W·理查德·斯科特為代表的社會學家，從制度的關鍵要素出發研究制度的內在構成。不同的社會理論家先后把規制性要素、規范性要素、文化-認知性要素確定為制度的核心要素，但他們普遍認為制度只有某類基本要素，而切斷了三大要素之間的聯系。斯科特認為，三大要素是一個連續體，彼此之間相互依賴、相互強化，雖然彼此關于社會實在性質、社會情境中的決策方式存在差異，不過仍舊可以實現整合。規制性要素強調自利和強制，通過規則、法律、獎懲、監督等手段發揮效用，有制約和使能的功能。規范性要素更強調承諾和責任，不僅要彰顯價值觀念，還涉及制度設計的規范合理性[15]，通過關系網絡、道德約束等實現規范。文化-認知性要素看重心理的認同和歸屬，使行動模式不斷地習慣化和客觀化，外在表現為對制度的遵守和支持。在大多數制度形式中，并非一種要素發揮作用，可能是其中兩種甚至三種要素共同作用的結果。不過，在某些情境中，此種或彼種要素可單獨運行，并維護社會秩序的穩定。當三種制度要素有機組合，將會展現出驚人的結合力量[16]61。

斯科特認為三種制度要素發揮效用需要載體的承載、體現、實施、傳遞、宣揚，并劃分了符號系統、關系系統、活動與人工器物四種載體形式[16]73。針對不同的制度要素，各個載體有不同的傳遞方式。符號系統包括了用來指導行為的所有規則、法律、價值觀、規范、圖式、框架等，對不同類型的符號進行取舍來發揮效用。關系系統要依賴社會系統中的網絡即角色系統互動，不同的位置和角色將會影響關系系統的表現，例如權力系統和權威系統。活動包括監督、獎懲、角色、承諾、認同等，強調行為的意義。人工器物對組織行為和制度化具有重要作用，不僅包括承載強制性、規范性規則的物體，也是傳遞思想、價值的中介。

村規民約作為一種非正式制度，也具備制度的基本特點。村規民約有效運轉的關鍵在于是否具備制度要素，而制度要素作用的發揮要依托載體來實現。不同要素對應著不同的載體。當強調規制性要素時，載體組合為規則、法律、權力系統、監督、獎懲、強制性規定，表現為基于回報遞增的制度化過程；當強調規范性要素時，載體組合為價值觀、制度規范、權威系統、角色、承諾、合理的規范、道德，表現為基于承諾遞增的制度化過程；當強調文化-認知性要素時，載體組合為圖式、框架、意義系統、認同、遵守、支持、象征價值、思想的客體，表現為隨著共同信念日益客觀化的制度化過程。

三、案例素描：兩村村規民約的實施過程及運轉效果

浙江省H村和安徽省X村都是遠近聞名、村規民約實施效果較好的村。自2019年開始，筆者對兩個村莊展開調研，通過走訪、參與式觀察、深度訪談等方式，收集村莊村規民約的相關資料。

1.H村的案例描述

H村位于浙江東部，全村總面積3.7平方公里，耕地總面積575畝，常住人口404戶，共968人，外來人口108人，共分為9個村民小組，包含黨員35人，兩委班子成員5人，村民代表24人。有水庫、陳望道故居等景觀，具備丘陵地帶特色農業旅游資源，種植業和旅游業為其主要經濟來源。村莊從古至今名人較多，古訓族規歷史悠久，留有家族祠堂，回村鄉賢數量較多，文化底蘊深厚。

2008年，H村村民在村干部的帶動下自發建設功德銀行，通過積分制的形式來教化村民、規范人的行為，可以將其視為H村村規民約的前身和補充條例。2015年，浙江省全面推動修訂村規民約，H村也開始修訂村規民約。H村在上級發布村規民約模板的基礎上，召開村民代表大會，在村干部的帶領下，結合村莊特點，重新商討村規民約的內容并表決通過，H村的村規民約至此正式建立。該村規民約包括村規、村民公約、負面清單三方面內容，涉及村民義務權利、社會生產生活秩序、村容村風等多方面條例。

H村的村規民約于2020年6月正式運行，主要采用激勵為主、積分為輔、重精神獎勵的方式，積極引導村民向善，鼓勵村民參與村莊治理。截至2021年4月，H村已有95%以上的人做過好人好事，臺賬已記錄超過1600件事項。H村在村容村貌、移風易俗、家風民風等方面取得了較大提升。

2.X村的案例描述

X村位于安徽中部，全村總面積15平方公里，可耕種土地1.45萬畝，包括水田800畝，共940戶、4173人，集體收入1000萬元以上。X村開發建設了大量旅游設施，村莊收入以農業和與農業相關的工業以及旅游業為主。村莊人員結構比較復雜，外派第一書記及干部4人，本土黨委成員5人，第一書記同時擔任村支書。

2018年，X村通過購買服務的方式，外聘專家團隊協助村莊修訂村規民約。專家團隊進村莊考察后，以社區黨建引領為核心，社區協商和社區營造為重要抓手，組織村規民約內容，經村民代表大會表決通過。之后，村干部結合村莊實際，將原本內容簡化，X村村規民約就此制定完成。該村村規民約包括移風易俗村規民約、美德銀行積分制方案、違反村規民約扣發分紅等福利待遇方案等內容，涉及紅白喜事、好人好事、生產生活秩序等多個方面。

2020年4月，X村村規民約正式運行，其以黨建引領為主，村干部發揮重要作用，采用激勵和懲戒并行的運行方式，確保村民的參與權、知情權和監督權，多方參與村規民約的運行。截至2021年6月，X村已有160多戶家庭獲得積分卡積分，增長率約90%。紅白喜事宴席數量從原本的大戶30桌、中小戶15到20桌，普遍減少至紅事6桌以下、白事10桌以下，在肅清村莊攀比、浪費之風方面起到關鍵作用。

其中也存在約10%的違規行為，主要表現在紅白喜事的宴請上。有些村民紅白喜事的宴請超出村規民約規定的擺桌數量，大操大辦，隨份子、重排場的心理依舊存在，不利于鄉村移風易俗的推行。

四、兩村村規民約的運轉邏輯：規制與規范

根據前文的描述和分析可以看到，無論是H村還是X村，村規民約的運轉都取得了一定效果。對比兩地村規民約的運轉方式以及村規民約的擴散情況，可以進一步探究兩村村規民約的運轉邏輯。

1.強規范，弱規制：基于承諾遞增的運轉過程

在H村村規民約的運轉過程中，發揮作用的主要是規范性要素。而規范性要素又是通過一系列載體來承載、體現和實施的。

就符號系統而言，H村村規民約實施的載體是共同價值觀和規范性期待。具體表現在，H村通過鄉賢編寫的一組順口溜來促進村規民約價值觀的傳播。H村村民公約順口溜內容如下：愛國愛家第一條，我們大家要記牢。國事家事都重要，國泰民安世道好。應盡義務第二條，文明創建與環保，一切聽從黨號召，自覺履行覺悟高。愛護集體第三條，公共財物維護好，公私二字得分清，不屬自己決不要。村民公約后十條，語言文明有禮貌，鄰里和睦關系好，既愛幼來又尊老。堅決拒絕黃賭毒，不搞迷信反邪教，五水共治全參與，垃圾分類要做好。如有糾紛多協調，不可越級去上告，房屋出租監管好，遵紀守法陽光道。這組順口溜通俗易懂，朗朗上口，促進了村規民約所倡導的價值觀的傳播。

就關系系統而言，H村村規民約的實施主要依托鄉村傳統的關系網絡和權威系統。首先，H村是典型的熟人社會，村民具有“愛面子”的心理。H村正是通過這一點引導村民遵守村規民約以得到大家的尊重和認同。H村村支書在接受訪談時就曾直言：“鄉村熟人社會里的治理要把老百姓愛面子的心理給大家發揮出來。就是說既然愛面子的話，那么我們就要爭誰是最有面子的人。從這個方面就要看誰做得多，做得越多越有面子，越會得到大家的尊重。把村規民約的規范活用，帶到大家的生產生活中，來規范人的動作。”其次，新鄉賢積極參與村規民約的制定和運行。鄉賢是村莊中德高望重、享有權威、具備影響力和號召力的群體。現代鄉賢一般為有資財、有知識、有道德、有情懷，并愿意投身于鄉村建設中的賢能人士[17]，H村有多位年齡在60歲以上，事業單位退休之后返村居住的新鄉賢，他們積極參與了村規民約的制定、宣傳和運行工作，比如編寫村規民約順口溜、在老年大學中講解法律和村規，組成協調委員會協調村民間矛盾等等。這些鄉賢利用身份權威和關系網絡，推動了村規民約的有序運行。

就活動而言，H村通過習慣、集體行動等方式重塑村民價值觀，以促進村規民約的運轉。H村成立了老年大學，在老年大學的晨讀環節中，經常宣讀國家政策、村規民約以及村規民約順口溜。通過日復一日的宣讀和講解，讓村民將村規民約牢記于心，并外化于行。此外，H村還設立了功德銀行與村規民約相銜接。所謂的功德銀行，就是給村民設置一個賬戶，村民的善言善行善舉都會被記錄在冊。同時，根據每位村民的善舉，為他們積分，不同等級的行為會有相應的分數。在單位時間內得分最高者，會有一定的獎勵，分數也作為貸款、申請宅基地審批依據的一部分。H村通過記載、積分、評比的方式激勵村民做好人好事，積極踐行村規民約。

綜上，H村村規民約能夠運轉，更多體現了一種教化的力量，讓村民自覺或不自覺的自我約束、自我管理。H村著重于通過共同價值觀、權威系統、習慣、集體行動等載體形式來承載、實施村規民約。雖然也不乏利用物質獎勵、物質回報激勵村民的做法，但是總體而言，規范性制度要素的作用較為突出，表現出“強規范，弱規制”的特點，實現了基于承諾遞增的制度化過程。

2.強規制，弱規范：基于回報遞增的運轉過程

在X村村規民約的運轉過程中，發揮作用的主要是規制性要素。規制性要素也是依托一系列載體來承載、體現和實施的。

就符號系統而言，X村村規民約實施的載體主要是規則。X村村規民約不是村里自行制定的，而是以購買服務的方式，外聘專家團隊協助修訂的。專家團隊進村考察后，以社區黨建引領為核心，以社區協商和社區營造為重要抓手，制定了村規民約的內容，經村民代表大會舉手通過。之后，村干部又結合村莊實際，將內容進行了簡化，X村村規民約就此形成。X村的村規民約相較于H村更為完備，更具有可執行性。嚴格來說，村規民約及其配套制度由三部分構成，即《移風易俗村規民約》《美德銀行積分方案》《違反村規民約扣發分紅等福利待遇方案》，涉及紅白喜事、好人好事、生產生活秩序等多個方面。同時，針對“欠繳房款”“違章建筑”“焚燒秸稈”等行為，村規民約都具體規定了管理、懲處措施，以更好地規范村民行為。

就關系系統而言，X村村規民約的制定和實施主要依托權力系統。X村由于一些特殊情況，村干部的選舉存在難度，上級部門于是采取直接下派干部的方式來解決這一難題。X村村規民約的制定和實施都是在下派干部W書記的領導下進行的。W書記對村規民約非常重視，邀請專家團隊為X村量身定做了一份村規民約，隨后又對內容進行簡化，使其更為簡潔明了。為了讓村規民約更好的運行，W書記還設立協商委員會、調解委員會、道德評議會和村民志愿服務隊等組織協助村規民約的運作，確保村規民約有序運轉。可以說，W書記對x村村規民約的有效落地和常態化實施起到了重要的推動作用。

就活動而言，X村主要通過監督和獎懲的方式引導村民履行村規民約。X村成立了道德評議委員會、村民理事會等機構，其成員定期對村莊進行巡視，對村規民約的實施進行監督。同時，《違反村規民約扣發分紅等福利待遇方案》將村民負面行為分為“欠繳房款”“焚燒秸稈”“違反公約”“違紀違法”“違章建設”這五大類，并通過扣發家庭年終分紅和村集體一切福利待遇的方式，對村民群眾負面行為進行懲戒，比如，房前屋后環境衛生長期臟亂差且拒不整改的，扣發家庭年度分紅500元。通過懲戒的方式引導村民群眾遵守社會公德，維護社會秩序。此外，X村還設立美德銀行，通過積分制管理對村民行為進行正向激勵。為每戶村民發放善行美德積分存折，通過規定項目進行積分，積分可在指定場所兌換生活物品。

綜上，X村村規民約的落實主要依托權力系統和獎懲機制，規制性要素的作用較為突出，表現出“強規制、弱規范”的特點。X村在村規民約運轉過程中依靠物質激勵的“正反饋”回報方式，實現了基于回報遞增的制度化過程。

3.文化-認知性要素：共同信念客觀化的不足

文化-認知性要素強調的是思想觀念、共同信念的作用。當一種制度能夠得到公眾情感支持，被公眾視為理所當然，并在數代之間持續傳播時，這種制度將變得非常穩固。從調研情況看，H村和X村兩村的村規民約雖然在不斷嵌入村民的認知體系中，但是還遠未實現共同信念的客觀化和固化。在訪談H村時發現，很多村民雖然表示不會做違法亂紀的事，但是對村規民約的具體條款并不十分了解，對村規民約的認識程度有限。村民是否遵守村規民約常常取決于一本“經濟賬”，在村民辦紅白喜事時，如果收禮金的錢數遠遠超過因違規而扣除的年底分紅，比如一個家庭辦喜宴能收10萬禮金，花費5萬元，年底扣除違規三四千，還有幾萬剩余，在這種情況下，村民有時會選擇違規辦事。

村規民約的固化既需要時間的沉淀，也需要村民的合意及深度參與。調研中我們發現，無論是H村還是X村，在村規民約制定和實施過程中，村民意志的表達都遠遠不足。在村規民約制定過程中，H村采用政策模板修訂的方式制定村規，X村則通過購買公共服務的方式制定村規。兩種方式之下，村規民約都是從外部嵌入的，而不是經由村民廣泛討論、協商予以確定的，村民在村規民約制定過程中更多地處于被動接受的狀態。在村規民約實施過程中，H村發揮主導作用的是村干部和鄉賢，X村發揮主導作用的是下派書記及其班子成員，普通村民的積極性也沒有得到充分體現。村規民約如果缺乏廣泛的心理認同和情感支持很難持續有效運轉下去。

五、結論與討論

文章基于制度理論的相關觀點，構建了制度要素-載體的分析框架，借助H村和X村兩個樣本，探究了村規民約的運轉邏輯（見村規民約運轉邏輯圖）。研究發現：當制度載體主要為道德教化、權威系統、民間精英時，村規民約呈現出“強規范，弱規制”的特點，當制度載體主要為法律規則、權力系統和監督獎懲時，村規民約呈現出“強規制，弱規范”的特點，同時，人工器物這種載體形式在兩個村的作用都不明顯；兩種情況下，村規民約都能在移風易俗、改善鄉村風氣、引導村民向善方面發揮積極作用，但是也存在一定的限度，村規民約還沒有內化為一種共同信念和思想觀念。

村規民約是實現自治、法治、德治有機融合的重要載體，其有效運轉對于鄉村治理現代化來說至關重要。結合上述研究結論，就村規民約的有效運轉提出如下建議：第一，要因勢利導，結合村莊的具體情況，挖掘村莊的既有資源，選擇并塑造能夠助推村規民約有效落地的制度載體；第二，要加強數字治理技術在村規民約實施過程中的開發和運用，推動村規民約治理的數字化；第三，村規民約只有獲得了廣泛的心理認同和情感支持才能持續有效運轉下去，因此村規民約務必要基于村民合意產生，并在實施過程中通過各種抓手鼓勵村民深度參與。

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責任編輯：羅鈺涵