基于GIS的土地執(zhí)法監(jiān)察管理平臺(tái)建設(shè)研究

沈天賜

（新疆維吾爾自治區(qū)第一測繪院，新疆 昌吉 831100）

0.引言

土地執(zhí)法監(jiān)察工作是新組建的自然資源部門重要管理工作之一，特別是近年來，市場土地供需不平衡、土地供應(yīng)未滿足城市快速擴(kuò)張的需要，導(dǎo)致非法占用土地、私挖亂蓋、未批先建等違法現(xiàn)象層出不窮[1]。造成土地違法事件時(shí)有發(fā)生的原因主要有三個(gè)：（1）土地價(jià)值快速升值且違法處罰力度不強(qiáng)，導(dǎo)致土地違法事件呈現(xiàn)爆炸式增長[2]；（2）城市化規(guī)模快速擴(kuò)大，城市土地執(zhí)法監(jiān)察管理的工作難度和強(qiáng)度也越來越大，傳統(tǒng)的巡查管理方式，耗費(fèi)大量人力、物力且效率低，導(dǎo)致土地違法事件常漏查漏報(bào)；（3）缺乏信息化的管理手段和先進(jìn)技術(shù)，導(dǎo)致土地執(zhí)法動(dòng)態(tài)巡查的路徑和工作人員無法合理分配，巡查工作無法監(jiān)察等[3]。因此，為了讓土地執(zhí)法監(jiān)察管理工作適應(yīng)新局勢，合理利用信息化手段和先進(jìn)技術(shù)，提高城市土地執(zhí)法監(jiān)察管理工作水平，是目前城市土地管理工作的重要一環(huán)。本文深入實(shí)際調(diào)研，利用GIS、GPS、網(wǎng)格化和移動(dòng)互聯(lián)等先進(jìn)技術(shù)，結(jié)合土地執(zhí)法監(jiān)察管理的業(yè)務(wù)需求，優(yōu)化土地違法事件執(zhí)法監(jiān)察管理模式，構(gòu)建城市土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”數(shù)據(jù)庫，開發(fā)土地執(zhí)法監(jiān)察管理平臺(tái)，將土地違法事件“發(fā)現(xiàn)在初始、解決在萌芽”，實(shí)現(xiàn)違法事件從發(fā)現(xiàn)、處理到結(jié)案歸檔全過程管理，有效提高土地動(dòng)態(tài)監(jiān)察管理能力以及執(zhí)法水平。

1.土地執(zhí)法監(jiān)察管理模式優(yōu)化

城市土地執(zhí)法監(jiān)察管理工作任務(wù)重，巡查范圍大，但執(zhí)法監(jiān)察管理信息化工作起步晚且管理的方式較為傳統(tǒng)，導(dǎo)致效率低，無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)、處理土地違法事件[4]。本文利用GIS、GPS、移動(dòng)互聯(lián)和網(wǎng)格化等先進(jìn)技術(shù)，將傳統(tǒng)土地違法事件執(zhí)法監(jiān)察管理模式進(jìn)行優(yōu)化，從而提高執(zhí)法監(jiān)察管理效率。土地執(zhí)法監(jiān)察管理流程包括以下三個(gè)階段：土地違法事件發(fā)現(xiàn)和核實(shí)階段、土地違法事件處理階段以及土地違法事件結(jié)案歸檔階段。土地執(zhí)法監(jiān)察管理流程示意圖（如圖1所示）：

圖1 土地執(zhí)法監(jiān)察管理模式優(yōu)化示意圖

（1）土地違法事件發(fā)現(xiàn)和核實(shí)階段。通過多種形式定期或者實(shí)時(shí)對(duì)違法事件進(jìn)行巡查管理，如，定期接收高分率的航空影像，定期進(jìn)行市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)網(wǎng)格化巡查以及實(shí)時(shí)接受公眾人員微信、電話或留言舉報(bào)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)土地違法事件后，對(duì)土地巡查人員分配違法事件核實(shí)任務(wù)，違法事件核實(shí)后，填寫違法事件處理申請表；

（2）土地違法事件處理階段。主要包括調(diào)查取證、編寫調(diào)查報(bào)告以及違法事件處理三方面工作。調(diào)查取證包括內(nèi)業(yè)違法事件是否存在相關(guān)手續(xù)取證和外業(yè)違法事件現(xiàn)狀取證；編寫調(diào)查報(bào)告是根據(jù)調(diào)查取證的相關(guān)情況，利用GIS空間疊加分析，確定違法事實(shí)；違法事件處理，主要包括違法案件審理、行政處罰以及案件執(zhí)行等；

（3）違法事件結(jié)案歸檔階段。當(dāng)違法事件處理完畢后，一方面將相關(guān)資料進(jìn)行存檔，另一方面將相關(guān)資料如，照片、處罰材料等，進(jìn)行信息化，上傳至系統(tǒng)中。土地執(zhí)法監(jiān)察管理人員可以通過平臺(tái)直觀了解土地違法事件情況。

2.系統(tǒng)框架設(shè)計(jì)

土地執(zhí)法監(jiān)察管理平臺(tái)包括移動(dòng)端App和PC端兩個(gè)子系統(tǒng)。整體平臺(tái)框架包括五個(gè)核心層以及信息安全和保障體系，即基礎(chǔ)設(shè)施層、數(shù)據(jù)資源層、服務(wù)應(yīng)用層、展示層以及用戶層五部分[5]。框架設(shè)計(jì)示意圖（如圖2所示）：

圖2 平臺(tái)框架設(shè)計(jì)示意圖

（1）基礎(chǔ)設(shè)施層是系統(tǒng)運(yùn)行支撐環(huán)境，包含軟硬件、網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施，如，服務(wù)器、安全設(shè)備、GIS軟件以及數(shù)據(jù)庫軟件等；

（2）數(shù)據(jù)資源層是系統(tǒng)運(yùn)行數(shù)據(jù)支撐，通過構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)離線和在線數(shù)據(jù)的靈活管理，主要包括電子地圖數(shù)據(jù)、遙感影像數(shù)據(jù)、土地規(guī)劃數(shù)據(jù)、土地利用數(shù)據(jù)、違法事件數(shù)據(jù)、動(dòng)態(tài)巡查數(shù)據(jù)等，并提供統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源訪問接口；

（3）服務(wù)應(yīng)用層是系統(tǒng)核心功能支撐，通過對(duì)各種服務(wù)，如，目錄服務(wù)、數(shù)據(jù)服務(wù)、空間查詢服務(wù)、巡查服務(wù)等的調(diào)用，進(jìn)行系統(tǒng)開發(fā)，包括土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”管理、土地執(zhí)法巡查管理、土地違法事件管理以及四級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理等；

（4）展示層是系統(tǒng)展示的窗口，主要包括手機(jī)移動(dòng)端、PAD移動(dòng)端以及PC端，為土地執(zhí)法監(jiān)察管理人員提供服務(wù)；

（5）用戶層是系統(tǒng)主要使用人員，包括土地執(zhí)法監(jiān)察管理人員、巡查執(zhí)法人員、平臺(tái)維護(hù)人員和公眾等。

3.關(guān)鍵技術(shù)

3.1 多源異構(gòu)數(shù)據(jù)組織管理

土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”數(shù)據(jù)庫具有海量、多源和異構(gòu)等特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)科學(xué)化、高效化管理，需對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行重新組織，主要包括基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫、土地專題數(shù)據(jù)庫、動(dòng)態(tài)巡查數(shù)據(jù)庫、違法建設(shè)數(shù)據(jù)庫、多媒體數(shù)據(jù)庫以及公眾舉報(bào)數(shù)據(jù)庫等六大核心庫。土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”數(shù)據(jù)庫（如圖3所示）。空間數(shù)據(jù)采用ArcSDE+Oracle數(shù)據(jù)庫進(jìn)行管理。屬性數(shù)據(jù)則采用Oracle關(guān)系數(shù)據(jù)和文件系統(tǒng)結(jié)合進(jìn)行組織管理。

圖3 土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”數(shù)據(jù)庫示意圖

3.2 基于萬米單位網(wǎng)格法的動(dòng)態(tài)巡查管理

為了實(shí)現(xiàn)土地違法事件巡查管理規(guī)范性，采用定期對(duì)土地違法事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查的方法。本文采用萬米單位網(wǎng)格法進(jìn)行巡查管理。萬米單位網(wǎng)格法是利用網(wǎng)格技術(shù)，以大約1萬平方米作為一個(gè)基礎(chǔ)管理單元的，將城市管理區(qū)域劃分為若干網(wǎng)絡(luò)狀的單元[6]，如，某區(qū)范圍10平方千米，下設(shè)10個(gè)街道，通過萬米單位網(wǎng)格法劃分為1000個(gè)網(wǎng)格單元，并指定專人作為網(wǎng)格單元的巡查人員，巡查人員定期通過移動(dòng)終端App對(duì)土地違法事件進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查。基于萬米單位網(wǎng)格法的動(dòng)態(tài)巡查管理，（1）將管理區(qū)域從原先的區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三個(gè)層次變?yōu)閰^(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）和社區(qū)（村）萬米單元網(wǎng)格四個(gè)層次，讓動(dòng)態(tài)巡查管理工作更為精細(xì)化；（2）通過移動(dòng)端App，巡查人員可以通過系統(tǒng)設(shè)置巡查路線，對(duì)已知的違法事件進(jìn)行追蹤，確保違法事件根據(jù)處罰結(jié)果進(jìn)行處理；同時(shí)，對(duì)土地違法事件進(jìn)行定期更新以及對(duì)違法事件進(jìn)行上報(bào)等工作，提高了巡查管理工作的效率。

3.3 基于網(wǎng)格的標(biāo)記點(diǎn)聚合技術(shù)

若存在大量的土地違法事件，在平臺(tái)上對(duì)違法事件進(jìn)行空間可視化后，會(huì)出現(xiàn)違法事件標(biāo)記點(diǎn)間重疊或遮蓋等問題，導(dǎo)致展示效果差，嚴(yán)重影響土地執(zhí)法監(jiān)察人員判斷水平。文本采用基于網(wǎng)格的標(biāo)記點(diǎn)聚合技術(shù)，解決土地違法事件密集點(diǎn)數(shù)據(jù)可視化問題。具體思路如下：（1）根據(jù)城市管轄范圍，按區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）和社區(qū)（村）萬米單元網(wǎng)格四級(jí)劃分網(wǎng)格；（2）依據(jù)地圖顯示的縮放級(jí)別，確定密集點(diǎn)聚合的級(jí)別，主要包括區(qū)聚合、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）聚合、社區(qū)（村）聚合和社區(qū)（村）萬米單元網(wǎng)格聚合；（3）設(shè)置網(wǎng)格間距，根據(jù)網(wǎng)格距離判斷密集點(diǎn)是否聚合；（4）土地違法事件標(biāo)記點(diǎn)聚合展示。基于網(wǎng)格的標(biāo)記點(diǎn)聚合流程設(shè)計(jì)示意圖（如圖4所示）：

圖4 基于網(wǎng)格的標(biāo)記點(diǎn)聚合流程設(shè)計(jì)示意圖

3.4 基于多線程斷點(diǎn)續(xù)傳的土地執(zhí)法監(jiān)察移動(dòng)端App數(shù)據(jù)更新

土地執(zhí)法監(jiān)察移動(dòng)端App涉及電子地圖、影像數(shù)據(jù)、土地違法事件數(shù)據(jù)以及土地巡查執(zhí)法數(shù)據(jù)等。為確保數(shù)據(jù)上傳下載的穩(wěn)定性、用戶體驗(yàn)的流暢性，解決數(shù)據(jù)更新周期長等問題，文本采用土地執(zhí)法監(jiān)察移動(dòng)端App數(shù)據(jù)更新多線程斷點(diǎn)續(xù)傳技術(shù)，其流程示意圖（如圖5所示）：

圖5 土地執(zhí)法監(jiān)察移動(dòng)端App數(shù)據(jù)更新多線程斷點(diǎn)續(xù)傳流程示意圖

4.系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

土地執(zhí)法監(jiān)察管理平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)土地執(zhí)法監(jiān)察管理信息的共享交換，有利于對(duì)四級(jí)土地違法事件進(jìn)行監(jiān)察。平臺(tái)主要包括PC端子系統(tǒng)和移動(dòng)端App子系統(tǒng)。PC端子系統(tǒng)包括土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”管理、四級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理、違法事件管理以及運(yùn)維管理等；移動(dòng)端App子系統(tǒng)包括地圖管理、動(dòng)態(tài)巡查管理、違法事件管理以及群眾舉報(bào)管理等。平臺(tái)功能結(jié)構(gòu)示意圖（如圖6所示）：

4.1 土地執(zhí)法監(jiān)察“一張圖”管理

土地執(zhí)法監(jiān)察管理是平臺(tái)建設(shè)的核心功能之一，包括圖文一體化展示、土地違法事件管理以及網(wǎng)格管理。地圖管理提供地圖基本操作、屬性查詢、多屏對(duì)比等功能。圖文一體化展示一方面可以對(duì)電子地圖、影像數(shù)據(jù)和土地規(guī)劃、利用專題數(shù)據(jù)等進(jìn)行放大、縮小、平移、標(biāo)注、收藏、距離量測、面積量測等操作；另一方面通過屬性查詢可以對(duì)土地相關(guān)專題數(shù)據(jù)進(jìn)行點(diǎn)選查詢，查詢結(jié)果以圖和文字的形式進(jìn)行展示。土地違法事件管理實(shí)現(xiàn)對(duì)土地違法事件展示、查詢和統(tǒng)計(jì)以及其詳細(xì)管理，如，違法事件管理一是對(duì)違法事件進(jìn)行詳細(xì)分類，包括非法占地、未批先建以及規(guī)劃不符等；二是對(duì)違法事件進(jìn)行了詳細(xì)的屬性信息錄入，包括標(biāo)識(shí)碼、巡查人員、執(zhí)法人員、聯(lián)系方式以及違法事實(shí)情況說明等；三是對(duì)違法事件進(jìn)行詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，包括按照行政區(qū)域、網(wǎng)格統(tǒng)計(jì)以及按照違法事實(shí)統(tǒng)計(jì)等。網(wǎng)格管理包括網(wǎng)格劃分管理和網(wǎng)格信息管理，其目的是明確職責(zé)，做到土地執(zhí)法監(jiān)察轄區(qū)全覆蓋。

4.2 四級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理

四級(jí)聯(lián)網(wǎng)管理實(shí)現(xiàn)土地執(zhí)法巡查管理市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)互聯(lián)互通，包括人車管理、土地執(zhí)法巡查管理數(shù)據(jù)同步管理以及運(yùn)維管理等。人車管理包括巡查人員和巡查車輛信息管理，如修改人員和車輛信息、增加和刪除人員和車輛信息等、人員和車輛巡查軌跡管理。土地執(zhí)法巡查管理數(shù)據(jù)同步管理實(shí)現(xiàn)PC端和移動(dòng)端電子地圖、土地違法事件數(shù)據(jù)和執(zhí)法數(shù)據(jù)等上傳和下載，確保數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢性。運(yùn)維管理是系統(tǒng)的維護(hù)窗口，包括人員管理、權(quán)限管理和日志管理等。

4.3 動(dòng)態(tài)巡查管理

動(dòng)態(tài)巡查管理包括巡查人員管理、巡查內(nèi)容管理、巡查路線規(guī)劃和巡查軌跡管理。巡查人員管理實(shí)現(xiàn)了巡查人員信息和職責(zé)管理；巡查內(nèi)容管理一方面實(shí)現(xiàn)對(duì)土地現(xiàn)狀資源進(jìn)行巡查，另一方面是對(duì)土地違法事件的進(jìn)度進(jìn)行巡查；巡查路線規(guī)劃是在網(wǎng)格化劃分的基礎(chǔ)上，規(guī)劃一條合理巡查路徑，確保網(wǎng)格化內(nèi)區(qū)域的土地巡查內(nèi)容全覆蓋；巡查軌跡管理一方面是巡查人員查看路徑，確保巡查路線正確，另一方面是將巡查的路線保留下來，用于后期考核評(píng)價(jià)。

4.4 違法事件管理

違法事件管理是系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理核心功能，主要包括內(nèi)業(yè)違法事件管理和外業(yè)違法事件管理。外業(yè)違法事件管理實(shí)現(xiàn)了對(duì)違法事件位置信息采集、違法事件現(xiàn)場取證，如，填寫違法事件調(diào)查表以及違法事件拍照等；內(nèi)業(yè)違法事件管理實(shí)現(xiàn)違法事件審批管理，如，違法事件案件受理、處罰、送達(dá)、移送和執(zhí)行等。移動(dòng)端App違法事件管理界面示意圖（如圖7所示）：

圖7 移動(dòng)端App違法事件管理界面示意圖

5.結(jié)束語

本文針對(duì)土地執(zhí)法監(jiān)察管理工作中信息化和違法事件處置規(guī)范化的需求，結(jié)合移動(dòng)互聯(lián)、網(wǎng)格化、GIS和GPS定位服務(wù)等先進(jìn)技術(shù)，開發(fā)土地執(zhí)法監(jiān)察管理平臺(tái)，建立了市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級(jí)土地執(zhí)法巡查管理體系，實(shí)現(xiàn)土地執(zhí)法監(jiān)察管轄區(qū)全覆蓋巡查管理以及土地違法事件從發(fā)現(xiàn)、處理到結(jié)案歸檔全過程管理。平臺(tái)運(yùn)行以來，土地執(zhí)法巡查周期縮短了50%，土地違法事件處理效率提高了70%，具有良好的推廣作用。