以新發展理念引領國土空間規劃編制
——對《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》的理解

荀文會

（沈陽市規劃設計研究院有限公司，遼寧沈陽 110004）

市級國土空間總體規劃是在“五位一體”總體布局和新發展理論下更加全面綜合的治理方式，是滿足區域社會經濟發展長遠需求，并不斷提高人類福祉的指南[1]，是推進生態文明建設的重大改革舉措。日前，《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《指南》）正式印發，通過空間全要素的整體視角，較為系統地對市級國土空間總體規劃編制的要求、過程、內容和方法進行了全面梳理，對于落實新發展理念，實施高效能空間治理，促進高質量發展和高品質生活具有重要意義。

《指南》通篇融入習近平新時代中國特色社會主義思想，將五大發展理念落實到規劃編制中，以創新突破瓶頸，以協調促進平衡，以綠色補缺生態，以開放加強融合，以共享激發動力，促進形成綠色安全、健康宜居、開放協調、富有活力并各具特色的國土空間開發保護格局。

一、多規融合，技術先進，《指南》體現了創新發展

創新發展立足傳統卻又突破傳統，依托現實，推動變革。《指南》通過創新理念，有效解決了發展面臨的最大矛盾即資源有限性與需求無限性的矛盾。

1.對新時代、新思想、新趨勢新方法均給予了充分的回應

針對當前城市協同發展的大趨勢，《指南》將區域協調作為規劃編制的主要內容之一，增加都市圈、城市群相關內容，推動形成區域聯動格局，順應城市發展規律；針對人民群眾關心的是衣食住行等高品質生活需求問題，找到癥結和短板，《指南》通過空間結構優化和功能布局完善，以更好的用地布局和基礎設施建設來解決公共服務設施和基礎設施不平衡不充分的問題。 《指南》中“規劃指標表”除了體現底線約束、空間結構與效率的指標，也創新性地加入了反映空間利用品質的指標。

2.深刻地詮釋了“多規合一”的技術邏輯，將其貫穿技術主線

前言中就指出《指南》是按照“多規合一”的要求制定；在工作基礎中提出要求開展土地利用總體規劃、城市總體規劃等空間類規劃及相關政策實施的評估；在近期行動計劃中要求銜接國民經濟和社會發展五年規劃。縱觀整個《指南》的內容體系，始終以“多規合一”為前提，融合多層級戰略要求、多部門專業規劃、全要素空間謀劃、全尺度數據平臺、多學科理論實踐為一體，形成協調統一的“一張藍圖”。

3.體現了“全生命周期”的編審評結合的管理邏輯

按照“管什么，批什么”的原則，對方案編制、平臺建設、成果審查、體檢評估等全鏈條式的管理提出了具體要求，強化了規劃的權威性，更體現了國土空間治理水平和治理能力。尤其是“一張圖”建設是作為全生命周期管理的技術基礎，集成整合規劃編制和實施管理所需各級各類數據，可全面掌握市域資源“家底”，并實時了解規劃實施的動態。

4.強調創新規劃工作方法

融合城市設計、大數據、人工智能等技術手段以輔助規劃編制，并提出建立國土空間基礎信息平臺及數據庫、城市信息模型（CIM）以及城市時空感知系統，為規劃有效實施提供技術保障。

二、系統思維，統籌兼顧，《指南》體現了協調發展

協調發展要求統籌兼顧、綜合平衡，正確處理發展中的重大關系，補齊短板、縮小差距，形成全面協調發展局面。《指南》全面貫徹了協調發展理念，有效解決了發展存在的不平衡問題。

1.要求對城鄉全域、自然資源全要素通盤考慮

既強調保護也關注發展，既突出了戰略引領也強化了底線管控，既突出存量挖潛和也強化了增量約束，既體現空間結構與效率也注重空間利用品質，既重視自然資源保護也重視歷史人文傳承，既突出國土空間總體格局的優化也將城市設計貫穿規劃全過程。

2.強化系統思維

按照順應自然、保護自然的理念和空間均衡的理念，將山水林田湖草海、城鎮鄉村作為生命共同體，全要素空間謀劃，系統設計，系統治理，優化各類要素布局，并按照“多規合一”要求，解決各類規劃打架問題，加強空間管理協調一致性。

3.注重國土空間布局協調性

提出完善區域協調格局，推動城市群、都市圈交通一體化，發揮綜合交通對區域網絡化布局的引領和支撐作用，要注重發揮縣城、重點特色鎮等節點城鎮作用，形成多節點、網絡化的協同發展格局。《指南》同時要求協同地上地下空間，處理好地上與地下、礦產資源勘查開采與生態保護及永久基本農田控制線的關系。注重統籌陸海空間，制定陸域和海域功能相互協調的規劃對策。《指南》尤其注重“雙評價”工作，要求國土開發與承載力相匹配，科學劃定三線和戰略性保護資源，科學有序協調布局生態、農業、城鎮等功能空間。

三、底線約束，生態優先，《指南》體現了綠色發展

綠色發展強調把生態文明建設放在現代化建設全局的突出地位，是關系發展全局的科學發展理念，而國土空間規劃是推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。作為可持續發展藍圖的國土空間規劃，必須強化人與自然和諧共生，把生態優先、綠色發展作為規劃的基本遵循。《指南》貫徹了生態優先，綠色發展的原則，將城市作為有機生命體，推動形成綠色發展方式和生活方式。

1.要求開展“雙評價”和災害風險評估

更加系統深入地認識城市的自然地理格局，分析生態系統的問題，認清資源環境的短板、風險和底線約束。

2.將資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價作為規劃編制的基礎工作

提出國土空間的開發與資源環境承載能力相適應，根據自然地理格局識別資源環境稟賦特征和開發保護問題，優先確定生態保護空間，統籌生產、生活、生態“三生”空間合理布局，以資源環境作為底線約束，明確重要資源利用上限，堅守三條不可逾越的紅線，體現了“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

三是提出結合不同尺度的城鄉生活圈，優化居住和公共服務設施用地布局，完善開敞空間和慢行交通網絡，增加公園、綠地和廣場的數量，提高公共活動空間的均好性、可達性，提高人居環境品質，形成綠色生活方式。

4.提出推進國土整治修復與城市更新

要求堅持山水林田湖草生命共同體的理念開展系統治理，明確生態系統修復的目標、重點區域和重大工程，維護生態系統，改善生態功能；推進鄉村地區田水路林村全要素綜合整治，建設美麗鄉村。

四、承上啟下，融合貫通，《指南》體現了開放發展

開放發展是引領我國對外開放領域深刻變革的科學理念，不僅引領外向型發展，也推動合作共贏。《指南》貫徹了開放理念，注重融合發展，并強調展現各類開放空間要素。

1.加強與國家和區域發展戰略和目標的對接

市級規劃作為落實國家和區域戰略的基石，強調與國家雙百年目標以及新型城鎮化等戰略的對接，應根據地方實際找準關鍵問題，發揮比較優勢，突出地域特色，合理確定發展目標定位，落實好國家和區域重大項目，明確產業、空間和基礎設施發展方向，構筑開放、高效的空間格局。

2.提出以自然地理格局為基礎

形成開放式、網絡化、集約型、生態化的國土空間總體格局，規劃應最大限度展現自然環境、山體河流、街道廣場、公園綠地等各類開放空間要素。同時《指南》注重推進社會公平和生活條件均等化，著力提升國土空間的可達性和宜居性。

3.起到了承上啟下的作用

強調了各類規劃的銜接，提出市級規劃編制應對下位規劃和專項規劃進行指引，并銜接國民經濟和社會發展五年規劃，融合、優化形成的更加適應生態文明要求的空間規劃。

五、以人為本，多方參與，《指南》體現了共享發展

共享作為發展的出發點和落腳點，指明了發展的價值取向，發展成果應由人民共享。《指南》堅持“以人民為中心”，強調以人為本的思想，國土空間規劃的出發點和落腳點是為了人民更美好的生活，把滿足人民群眾日益增長的美好生活需要作為規劃的核心追求和最大使命。

1.考慮人民對安全需求、就業需求、公共服務需求、休閑游憩和精神文化方面的需求

著力完善交通、能源、水利、農業、信息、市政、環保、文保等基礎設施和公共服務設施，注重提升公共服務設施和基礎設施的數量和品質，優化居住和公共服務設施用地布局，提高各類設施的通達性，促進基本公共服務均等化，讓城市更加宜業、宜居、宜樂、宜游，提高人居環境品質，塑造以人為本的高品質國土空間[2,3]。

2.提出加強公眾參與和多方協同

堅持開門編規劃，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制。廣泛調研社會各界意見和需求，深入了解人民群眾所需所急所盼；完善部門協作機制，共同推進規劃編制工作；方案論要形成通俗易懂可視化的中間成果，充分征求有關部門、社會各界意見。規劃獲批后應及時公開，并接受社會公眾監督。

市級國土空間總體規劃，是國土空間規劃體系總體框架“五級三類四體系”中的重要組成部分，發揮著承上啟下的重要作用，事關國家戰略部署的落實與民生的改善和發展。《指南》的印發為高質量的規劃編制提供了指引，只有真正把握其理論精髓、掌握其精神要旨，才能在規劃編制中獲得實效。