鄉村振興戰略背景下提升基層政府“三農”政策落實能力的路徑探索

劉慧揚

（中共沈陽市委黨校，遼寧沈陽 110034）

鄉村振興戰略是十九大報告中關于“三農”工作的重要戰略部署，鄉村振興戰略的實施事關國計民生，事關“兩個一百年”奮斗目標的實現。而鄉村振興戰略實施的關鍵在于基層政府相關“三農”政策的落實和實施。

1 遼寧省農村基層治理的現狀

1.1 取得的成就

遼寧省在推進鄉村振興戰略中，認真落實中央、省關于鄉村振興工作的決策部署，堅持農業農村優先發展總方針，不斷深化農業供給側結構性改革，農村發展活力顯著增強，城鄉融合進程扎實推進，認真貫徹落實黨中央及省市關于精準扶貧、精準脫貧相關政策，順利實現2020 年全面建成小康社會的目標。部分村鎮經濟社會發展較快，如遼寧省沈陽市新民周坨子鎮、遼中區靠山屯村、大連莊河大洼村等，農業產業規模體系完整，村鎮人均收入水平較高，村里基礎設施建設較為完善，不僅實現了全面脫貧，還為鄉村振興發展奠定了堅實基礎。

1.2 “三農”政策落實的制約因素

鄉鎮“三農”政策落實的制約因素主要體現在以下3 類。1）部分政策實際操作性有待提升。以東北地區的秸稈焚燒為例，相關法律法規均針對秸稈焚燒做出了明確規定，但現行的法律法規多數只是做出了“各地依據實際情況劃定禁燒區”的籠統性規定，尚未指出劃定方法或者指導意見，而在調研中發現，多數鄉鎮對秸稈焚燒的要求是“一禁了之”，而村干部則認為實施力度和方式方法有待提升，盡管禁止焚燒，但人們還是通過各種方法焚燒秸稈。關于秸稈的資源化利用，相關政策法規對利用方式進行了羅列，但如何資源化利用及相關的技術性支持，各地基層仍在進行探索。2）政策落實中基層政府的作風有待改進。部分鄉鎮干部因人手不足，待遇較低，工作缺乏積極性，為落實任務而落實，形式大于實際。以“廁所革命”為例，基礎設施的不完備是農村公共廁所改革的難點。很多農村地區缺乏正規的污水處理系統，對生活污水的隨意排放，導致糞便難以科學處理［1］。而提供給村民的廁所改造方案與現實脫節，盲目改造了很多并不適用的廁所，甚至出現了很多“尬廁”，旱廁改造應因地制宜，注重實際環境，因戶施策，而實際操作中，有的鄉鎮沒有考慮到東北冬天天氣因素，導致改造后馬桶冬日結冰無法入廁；有的鄉鎮考慮到天氣因素，卻沒有考慮到實用性和美觀性因素，將馬桶安置于灶臺對面；有的鄉鎮在為了完成任務，忽略實用性因素，沒有做給排水改造，僅安裝了馬桶，導致馬桶不能實際投入使用，浪費了國家的資金補助，改造后的廁所無法投入使用，旱廁依然不可或缺。黨的十九大提出鄉村振興戰略以來，政策的頂層設計不斷完善，地方不斷出臺相關配套政策，確保鄉村振興總體目標的實現。而各地農村實際情況存在復雜性、多樣性，關于政策的實施不能搞“一刀切”，應結合各地的實際情況確定政策實施方案。3）惠農政策因資金問題落實程度低。遼寧省出臺了多項惠農政策，并給予了相應的資金支持，然而，一些惠農政策的資金支持要求省補貼和縣、鄉鎮財政有一定配比。目前，遼寧省沈陽市轄區內各縣財政資金較為緊張，將這一政策下放到鄉鎮，鄉村財政收入更加困難，于是將政策變成各村有實力完成此項改造的將獲得財政補貼。原本經濟條件好的村環境和經濟越來越好，而原本經濟條件不好的村沒有什么實質的改變，從而導致農村經濟兩級分化加劇。

2 史密斯模型下的“三農”政策落實能力分析

2.1 史密斯模型理論簡述

史密斯模型是運用模型方法分析公共政策的較具代表性的理論。史密斯從政策執行過程和影響政策執行因素角度建構了其政策執行模型，將影響政策執行因素演化為理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境。理想化政策是政策制定者試圖追求的；目標群體是受政策最直接影響的，必須對政策采取適當反應的符合政策要求的群體或個體；執行機構是政府機構中負責政策執行的組織；環境因素是影響政策執行和受政策執行影響的要素［2］。史密斯政策模型將政策執行演變為一個各因素相互作用的動態過程，因此利用史密斯政策執行模型可以還原農村政策執行過程中的各個環節。基于史密斯政策執行模型，從理想化政策、執行機構、目標群體和政策環境4 個維度對基層政府在政策落實中的能力提升進行分析總結。

2.2 “三農”政策落實中存在的問題

2.2.1 地方配套政策滯后

新中國成立以來，每年中央和地方政府都會出臺大量的“三農”問題相關的政策法規，如每年政府一號文件，都為農村、農業和農民的發展指明了方向，但政策的落實，深化農村改革、實現鄉村振興需要多部門聯動。在政策法規查閱過程中，可以發現一部分農村相關法律、法規條文中規定的處罰標準、執法主體缺乏相關具體的配套政策，導致政策內容縱向上無法細化到基層實際操作中，橫向上缺乏相關配套政策支持。部分政策、法規自身的制定存在法律漏洞，如散戶養殖污染問題，根據相關法規，環保部門只能對規模以上養殖戶污染問題進行處罰。那么規模以下的散戶養殖污染的監管的問題，一直缺少法律依據，導致實際問題始終沒有得到有效解決，浪費政府公共服務資源。政策制定過程中，缺乏對基層的實際調研和探討，導致一些政策與農村的實際情況存在較大差距，落實難度較大，而上級監督檢查中，通常通過基層部門紙面匯報完成工作任務，實際效果并不理想。

2.2.2 政策執行主體力量薄弱

執行機構包括政策制定者、執行者和目標群體，在調研中發現，政策執行主體力量較為薄弱，主要體現在鄉鎮政府工作人員數量嚴重不足。遼寧省2016 年、2017年、2018 年3 年沒有開展公務員考試，遼寧省各級公務員隊伍編制均存在較大空缺，人才外流，導致省里向市里借用人員，市里向區縣借用人員，區縣只能向鄉鎮借用人員，最終導致鄉鎮實際工作的公務員人數極少。其中還有部分人員通過遴選考入上級工作單位或升遷調任其他工作崗位，通常以基層工作作為跳板，2018 年部分鄉鎮政府呈現出工作人員緊缺的狀況。目前，在鄉村振興過程中，大量“三農”政策壓向鄉鎮政府，鄉鎮政府面臨著任務重、人員少的現實緊迫情況。而工作任務較重，導致部分鄉鎮工作人員為了完成任務去執行政策，政策落實不實的現象普遍存在。一些鄉鎮因人員不夠，工作無法開展，開始雇傭臨時工作人員，而鄉鎮基層群眾文化素質普遍不高，沈陽市村委會現有成員6 000 余人中，高中及以下學歷人員占比超過70%，文化素養和綜合能力相對薄弱，雇傭臨時工作人員也很難雇傭到有能力完成工作任務的工作人員，嚴重制約了其公共服務的開展，服務農民的能力嚴重不足。政策從頂層制定到具體執行的整個過程中，執行結果嚴重偏離，違背“三農”政策預設目標甚至轉化為對立面［3］。

2.2.3 目標群體缺乏參與意識

政策制定和執行環節中，目標群體均為決定政策取得良好效果的關鍵因素。“三農”政策的目標群體主要是農民，農民是鄉村振興的主體，農民對于政策制定的滿意度最有發言權。農民參與到政策制定和執行過程中，更有利于執行機構與目標對象的良性互動，積極反饋政策執行效果，能夠促進政策內容不斷完善。然而調研中發現，大多數農民認為農村政策制定、執行、反饋都是政府職能部門的責任，政府怎么安排，老百姓就怎么做。農村居民對于公眾參與方面認識明顯欠缺，自身的作用與價值沒有到充分體現，更多的是政府占據主導地位。村民受到傳統的官本位主義影響較嚴重，思想依然停留在“等靠要”階段，這種傳統的保守思想也是導致公眾參與一直在低位徘徊的一個重要原因。這種因素，直接導致“三農”政策的制定、執行始終是上熱下冷、外熱內冷，其實歸根結底就是政策執行機構缺乏與村民的長期互動，廣大村民的積極性沒有調動起來。

2.2.4 經濟環境和文化環境制約政策落實

政策環境包括政治環境、經濟環境、文化環境等諸多方面因素，“三農”政策落實困難其中較為關鍵的問題是經濟環境和文化環境的制約。經濟環境制約主要體現在政策執行缺乏資金支持，資金是鄉村振興的基礎保障，鄉鎮經濟的發展能夠為鄉村振興提供充足的資金來源，只有充足的資金作為“硬件”上的保障，才能更有效地推動惠農政策落實。當前，遼寧省沈陽市老4 縣（市）政府的能力和財權十分有限，資金的來源主要依賴于上級政府或其他部門的財政投入，鄉鎮普遍財力嚴重不足，財政收支調控能力較弱，有的鄉鎮長期靠輸血吃飯。2018 年，沈陽4 縣（市）鄉鎮一般公共預算收入完成17.9 億元。其中：遼中區鄉鎮完成3.8 億元，新民市鄉鎮完成3.4 億元，法庫縣鄉鎮完成6.8 億元，康平縣鄉鎮完成3.9 億元，4 縣經濟總量加一起也只有17.9 億元。鄉鎮帶動農村經濟發展的能力不強，甚至有的鄉鎮還有沉重的債務負擔，債務加重不僅影響鄉鎮政府的正常運轉，也導致中央補貼一部分資金的“三農”政策無法落實，只能勉強落實上級政府全額補貼的項目。可見，基層政府財政的薄弱會導致財政陷入困境，財力下降致使政策執行能力缺失，鄉鎮公共產品供給不足，社會保障水平不高，公共管理和服務不到位，與鄉鎮經濟發展滯后形成惡性循環，資金問題成為“三農”政策落實的瓶頸之一，從而導致了公共資源享受的不平等。國家在轉基因農作物種植的問題上沒有明確立法，調研中我們發現，近兩年春耕時，沈陽市農村地區地方政府按照上級要求，干預禁止種植轉基因農作物，秋收時卻默許與非轉基因農作物一并收購，一些按照政府要求主動拔掉轉基因農作物的農民，對此意見很大。

文化制約主要體現在農村居民整體文化水平不高。隨著社會發展，農村治理的基礎正在發生深刻變化，農村空心化、家庭空巢化成為普遍現象。鄉村人口持續減少，以老人、婦女和兒童留守為特點的農村空心化，伴隨的是勞力和智力的外流。沈陽市有行政村1 500 余個，村民小組10 000 余個，常住居民約80 萬戶，全市現有村委會成員6 000 余人，平均年齡49.2 歲，大專以上學歷1 400 人左右，占比%，高中學歷1 800 人左右，占比約30%，初中學歷2 800 人左右，占比46%，小學學歷24 人，占比較少。群眾對政策制定的參與、對政策執行的互動、對政策效果的反饋均缺乏參與意識，制約了政策執行過程中的逐步完善。

3 提升基層政府“三農”政策落實能力的路徑探索

3.1 加強動員農民參與政策制定和執行的力度

政策執行的有效性與目標群體的參與程度呈正相關，即目標群體參與政策制定和執行越廣泛，政策自身產生的效力越趨近于最初的期望值。“三農”政策執行效果的好壞不能由政策制定者來評判，而應由作為農村主體的農民來考量。鼓勵社會團體、個人、民間組織等其他主體以主人翁的態度參與政策的制定和執行，只有這樣才能大幅度提高政策的執行力，擺脫政府單一主體執行力不從心的困境［4］。只有運用農民的思維邏輯，動員農民主動參與進“三農”政策的制定、執行，才能充分發揮農民參與“三農”政策執行的作用，確保政策、法規制定的科學性和民主性，才能正確評價“三農”政策的績效，推進國家各項惠農支農政策目標的實現。因此，需要加強以下3 點具體舉措。1）提高農民群體參與制定、執行、反饋“三農”政策的積極性，提升農民的參與意識，使其意識到自身是鄉村振興的主角，有機會參與到農村事務決策中來。2）鼓勵農民參與相關政策落實的培訓，使農民更深刻地了解到政策內容、執行目的、預期效果，從而更有效提供反饋建議。同時，能提升基層自治的參與意識，主動參與到政策制定中來，從而確保農民能夠成為鄉村振興中的“內原動力”。3）增強政府與群眾的溝通，讓民意得到充分的表達和采納，地方政府工作人員要主動“問政于民，問計于民”。

3.2 城市基本公共服務資源向鄉鎮傾斜

“三農”政策落實難主要原因在于其主管部門行政機構只設置到縣一級，鄉鎮一級沒有對應的職能部門，導致一些工作落實困難、監管困難，通常只能完成紙面匯報工作。因此，在一些重要工作中，應建立“街鄉吹哨”的工作機制。成立由鄉鎮黨委主管領導任組長、相關職能部門主管領導任組員的臨時工作小組，按照“事不絕、人不撤”的工作要求，充分發揮街鄉統籌協調功能，主動吹好“三聲哨”的工作模式，即開展綜合執法要吹哨、抓重點工作可以吹哨、應急處理必須及時吹哨。另外，為確保杜絕部門間推諉扯皮現象，政策落實中應打造統一工作平臺。由縣一級政府在中心鎮建立集綜合治理、市場監管、綜合執法、公共服務等于一體的統一平臺，打造一支高標準的綜合執法隊伍，同時，在非中心鎮集群建立以“大鎮為主、多鎮流動”的綜合執法隊伍，變“九龍治水”為“一龍治水”。各級黨組織和政府職能部門要樹立到一線解決問題的導向，向基層報到、向一線報到、向群眾報到，推動各類縣級管理力量在街鄉綜合下沉、力量聚合，形成解決問題的合力［5］。其中，可借鑒沈陽市新民市（縣級市）經驗，通過對行政執法中心力量下放，率先實現了24 個鄉鎮及5 個街道辦事處執法力量全覆蓋，強化了鄉鎮（街道）的統一指揮和統籌協調職責，補齊了鄉鎮（街道）不能獨立執法的短板。

3.3 加大財政投入確保政策落實

“三農”政策落實離不開強有力的資金支撐。因此，要堅持農業農村優先發展，調整支農資金結構，加大上級資金轉移支付力度，保證涉農資金專款專用。

3.3.1 加大轉移支付力度，確保支農資金落實落地

各直部門要積極與上級部門溝通協調，爭取上級資金支持。對于上級轉移資金，在縣級層面要按要求落地，確保資金正常使用，確保專款專用，堅決杜絕截留現象發生。

3.3.2 加強預算管理，保障農村基本支出

本著“先生活后生產”原則，市級層面要適當調整支農資金結構，確保“保工資、保運轉、保民生”落到實處。適當調整全市支農資金結構，按照“渠道不亂、用途不變、集中投入、各負其責”的原則，加強對涉農專項資金管理，防止擠占挪用，規范支農資金使用，形成閉環。

4 結語

鄉鎮政府工作人員是政策執行的重要因素和關鍵力量，政策執行中包括對政策的理解、組織實施、效果反饋等環節，均要通過執行人員來發揮作用，因此，采取積極措施提升政策執行者素質和實干精神較為關鍵。用人時要選好人，多方面綜合考量干部的德、能、勤、績、廉。盡管鄉鎮工作任務量較重，工資收入較少，以沈陽市為例，老4 縣因經濟狀況較差，公務員沒有績效工資，為擺脫經濟方面的困境，應著力發展經濟，同時以完善的制度和發展前景吸引人才，確保人才到了基層后，能夠充分發揮實干精神，腳踏實地實現發展目標。比如，為鄉鎮工作人員提供更多培訓學習機會、提供廣闊晉升空間和完善的考核制度，均為基層政府吸引更多優秀人才的途徑和方法。