現代化農業背景下連云港市贛榆區土地規模化經營探析

李曉紅

（中共連云港市贛榆區委黨校，江蘇連云港 222100）

隨著制度改革紅利的逐漸釋放和工業化、城鎮化速度的加快，過去以一家一戶為單位的分散經營農業生產的弊端逐漸顯現，既不利于勞動生產率的提高，又不利于農業科技的推廣，阻礙了農業現代化的發展腳步。作為“三農”基礎的土地制度，其改革勢在必行，由此土地規模化生產應運而生。在農村土地改革中，將農戶小而散的土地流轉成為具有一定規模的土地經營，不僅可以降低農業生產的成本，提高農產品競爭力，而且還可以推動農業現代化發展，促進整個社會經濟發展［1］。

1 贛榆區土地適度規模經營發展現狀

目前，江蘇省連云港市贛榆區15 個鎮63 個村已開展土地適度規模經營整村推進，已流轉土地面積0.34 萬公頃，涉及農戶1.75 萬戶，流轉期限都在3 年以上，成立農業經營主體45 個，其中公司23 個，合作社17 個，農場5 個。63 個村中，實行村集體經營的29 個（其中成立公司運作的16 個，成立合作社運作的13 個），經營主體獨立經營的34 個。各鎮在工作推進中，根據各自實際，采取適當的經營模式，成立相應的經營主體，出臺相應的扶持政策，配套必需的啟動資金。1）依靠行政引導。土地適度規模經營發展的關鍵是土地流轉，各鎮黨委政府積極推動和引導，將土地集中流轉實現規模化。2）采取委托流轉。各鎮流轉的土地大多采用委托流轉的方式進行，即農戶與村委簽訂委托流轉合同，委托村委會進行轉包或者出租。3）種植糧食為主。目前，各鎮村流轉的土地主要以種植稻麥為主，試點種植其他農作物。

2 贛榆區土地適度規模經營發展存在的風險矛盾

2.1 風險分析

1）農地流出方面。經濟風險，當自然災害導致轉入方減收甚至絕收，或者土地流入方由于經營不善出現破產或逃跑行為，農民的土地租金就無法按時足額支付。另外，退還的土地由于過度經營或者非法經營所帶來的嚴重破壞從而無法恢復耕地功能，也會對農民的經濟利益造成損失［2］。生存風險，農村的社會保障制度目前還不健全，如果農地流轉出去，特別是缺乏外出技能的留守農民將會徹底失業，土地流轉的收入將難以維持日常生活。在外務工的流動農民群體以青壯年勞動力為主，他們普遍文化水平不高且從事體力勞動，收入又不穩定，這些農民一旦年齡增長失去勞動能力，就不得不面對在城市失業在農村無地可耕、被迫失業的困境。

2）農地流入方面。經營風險，農業種植風險大、見效慢，加之農業受季節和天氣的影響，是典型的風險行業，一旦發生較大的自然災害，就會造成規模越大損失越大的風險，這些都直接影響農業生產的收益。此外，農業經濟政策的不穩定、不合時宜的行政干預、農產品進出口政策的變化都可能導致農地轉入方出現破產而無法繼續經營。期限風險，農地轉入方在形成規模經營之前都會投入大量的資金用于購置機械設備、引入先進的科學技術、建設必要的基礎設施等。但是農業產出具有周期性，投資回收期限相對較長，如果農地流轉期限過短和流轉租金不夠穩定，則不僅會提高生產成本，而且會導致其不愿在土地規模經營方面進行長期投入。

3）地方政府方面。糧食安全風險，農地轉入方往往為了追求短期效益，對土地進行過度開發，種糧利潤過低會導致有些農戶從利益出發，從事收益較高的蔬菜水果、花卉苗木種植或水產畜牧養殖，主糧種植面積的減少將會導致糧食產量下降，過度開發和改變土地用途都會威脅糧食安全。公信力危險，基層政府有時為了招商引資，通過優惠的鼓勵政策吸引相關企業，如果引進企業不能及時足額發放租金，農戶就會要求政府擔責，造成基層政府與農民關系緊張［3］。

2.2 存在矛盾

1）干勁十足與啟動資金困難之間的矛盾。目前，大部分村集體資產負債，在暫時無項目和無資金帶動的情況下，甚至土地流轉和前期基本投入的費用都需要借貸，但是金融機構貸款只面向個人且數量有限，導致即使群眾土地流轉意愿強烈也不能形成流轉的規模化。部分基層干部對項目或資金有“等靠要”的思想，缺乏主動性。2）地區發展不平衡的矛盾。沿海鄉鎮由于非農務工和養殖業的發展，農戶流轉積極性偏高；平原鄉鎮由于部分農戶依靠自耕自足，流轉的土地多是劣質、不宜種植或者基礎設施欠缺；山地鄉鎮由于特色果業發展已成規模且糧食作物種植較少，與前2 個地區又有明顯不同。3）部分農戶觀念陳舊、技能落后與土地適度規模發展之間的矛盾。部分農民甚至基層干部仍受“小農”思想影響，對農業發展前景缺乏足夠認識，對高效農業和生態農業缺乏了解，再加上所掌握的技能水平有限，未能完成由傳統農業向現代農業的轉變。4）集體利益與個人利益之間的矛盾。集體經營中，農戶雖然以入股形式加入，但是基本上都是保底分紅的形式，即使經營虧損也必須保證農戶的土地流轉費用，盈利要給入股農戶分紅，經營風險完全由集體承擔，易產生新的集體債務。5）基礎設施配套薄弱與現代化農業發展之間的矛盾。目前，贛榆區部分農村農業發展的基礎設施比較薄弱，部分村田間主要進出道路還不完善，影響了糧食等物資和農業機械的運輸；部分村的電灌、水渠等水利設施落后，制約了農業規模化經營；大部分村缺少配套農業用地，致使農機用具無處存放，糧食沒有烘干和儲存場所。6）現實收益與預期收益之間的矛盾。目前，發展以稻麥糧食種植為主的規模經營，經過測算，每667 m2收入在200～300 元，收入對于村集體來說杯水車薪，而且一旦遇到災害可能虧損嚴重。而土地的招商引資和項目引進并非一朝一夕，高效農業和生態農業的發展只是處于探索階段，技術和能力尚未成型，土地效益增大尚有距離。7）村集體經濟水平與開展土地適度規模經營意愿之間的矛盾。目前，大部分村集體都沒有額外收入且背負債務，因此在這樣的村集體進行土地適度規模經營的意愿高漲。但是對于擁有村集體收入的村莊來說，目前土地適度規模經營的收益并不可觀且需投入大量精力和財力，長效收益并不明朗，因此相對而言意愿并不強烈，處于觀望狀態。

3 贛榆區土地適度規模經營發展的對策出路

3.1 保護農民土地權益，提升土地規模化經營意愿

保障農戶出租土地的利益是進行土地流轉的關鍵，農戶只有在土地流轉中獲得直接和穩定的受益，能夠解決基本生活、醫療和養老等主要問題，才會有意愿將土地流轉，從而參與土地規模化經營。1）出臺政策保障。根據地方發展實際，由基層政府出臺土地流轉的市場指導價格，形成規范有序的土地流轉程序，為土地規模化經營奠定政策基礎。2）強化類別扶持。推進土地規模化經營要在地方發展的基礎上，以農戶利益為核心。沿海富裕地區整村推進效果更好，平原地區需要因勢利導。重點扶持村莊中的經濟能人、種田大戶進行適度規模經營，形成規模效益，從而帶動其他農戶進行土地流轉，促進土地規模化經營的發展［4］。3）完善社會保障。完善農村社會保障體系，逐步建立覆蓋城鄉的養老保險、醫療保險、最低生活保障、大病救助、再就業等社會保障制度，使離開土地的農民基本生活得到有效保障。明確農民社會保障制度的繳費構成，可以采取個人繳費、集體補助、政府補貼的形式構成保險基金。

3.2 完善配套政策設施，降低土地規模化經營風險

1）要加強農業配套。重點提升農田水利基礎設施建設，增大對田間道、溝渠等設施的建設力度，提高基礎化設施配備程度。適度規模種植和收割需要使用大型農用設備，也需要相應場地堆放和晾干烘曬。2）創新金融支持機制。農業受自然和市場影響較大，屬于高風險產業，土地流轉形成規模化經營后更是放大了這種風險。對此，應建立配套的財政支持機制，發揮示范指導作用，在資金安排和項目規劃方面適當傾斜；構建多元的農村金融服務體系，豐富農業農村保險品種，加大對農業開發、農田水利、農村基礎設施建設等方面的信貸投入力度，解決農業農村對大量資金的需求。此外，政府要做好保障工作，一方面優化服務為金融機構免去貸款的后顧之憂，另一方面要加大農業保險的推廣力度，可以由政府牽頭，聯合保險公司、種糧大戶、涉農企業和農村金融機構等單位共同協商具體保險款項，維護各方經濟利益。

3.3 強化監督管理機制，促進土地規模化經營發展

1）嚴格執行土地產權法律法規，確保土地產權得到有效保護。各級政府應充分宣傳并監督貫徹土地產權的相關法律法規，明晰集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，依法保障農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保等權益，保障農戶的土地權益。2）健全土地管理機制。地方政府通過建立合法的土地管理制度，避免不規范交易行為的產生，約束企業和農民之間的土地流轉行為，保護流轉雙方利益，重點加強對流轉后土地的監管，確保不出現土地非糧化、非農化現象，適時調整產業結構，合理布局農業發展［5］。3）加強農業生態的維護。農作物種植的種類和產量對于生態環境的依賴程度很大，尤其是農作物的產出質量。地方政府是農業生產的宏觀調控者，要擅于利用科學技術，加強對土地的復墾和土壤恢復，對農村生態環境進行綜合評估和度量，保證生態環境的健康性。

4 結語

土地規模化經營是農村改革的基本方向，是我國特色農業現代化的必由之路。土地規模化經營能實現土地、資本、勞動力等生產要素的優化配置，在探索發展土地規模化經營的實踐中，不斷發現問題、總結經驗，進一步提高農業生產績效和推動現代農業發展。