生態文明視野下的國土空間規劃工作探究

程旭

（鐵嶺市自然資源事務服務中心，遼寧鐵嶺 112000）

在當前國土空間規劃“多規合一”的政策背景下，中辦發文明確要求各地在進行國土空間規劃時，實行“雙標準”，即開展環境承載能力和國土空間規劃適宜性評估兩項評估，落實“全國統一、權責統一、科學高效”的“五級三類”國土空間規劃體系。但在國土空間規劃工作過程中，一些地區出于短期地方利益，仍或多或少的忽視環境承載能力，以犧牲生態環境為代價追求短期經濟利益，基于此，本文對生態文明視野下的國土空間規劃工作進行探討，以這項工作的成熟模式為藍本，比對羅列當前國土空間規劃工作中存在的問題，并探求解決這些問題的技術路線，以期對我國現階段國土空間規劃工作有所裨益。

一、環境承載能力范圍內開展國土空間規劃的積極意義

1.樹立生態價值，建設生態文明體系

當前的國土空間規劃應該遵循人與自然的和諧發展，疫情之下經濟復蘇與區域生態環境持續改善的價值統一。生態價值是國土空間規劃價值體系中的新元素，要做好頂層設計，全方位、多角度，統籌推進以環境承載能力為底線的國土空間規劃體系建設。以遼寧省為例：遼寧省在我國東北地區的生態環境中占據重要地位，且由于歷史上發展重工業，生態環境亟待改善，遼寧省多年以來一直堅持實施以生態環境為首要價值訴求的國土空間規劃工作，在環境治理方面取得了重要進展，不僅提振了東北老工業基地經濟，也走出了綠水青山就是金山銀山的成功規劃之路。按照國土空間規劃工作中，整體統籌落實，支持試點現行的工作方針，遼寧省在盤錦市紅海灘自然保護區進行生態文明試點工作，劃分核心區、實驗區、緩沖區，實行相關政策法規的試點先行，推進具有爭議，亟需經驗，需要試點先行的改革政策、規定，落實重點改革任務，探索可推廣的，具有廣泛適用價值的改革路線，為國土空間規劃與環境承載能力兩項價值評估體系的建立提供具有普遍意義的經驗。

2.開展生態評估，完善國土空間規劃體系

在國家戰略層面，重構生態安全的評估體系，在各級國土空間規劃工作中，引入生態評估制度，將生態安全置于國土空間規劃諸多價值訴求的首位，構建以綠色發展為導向的國土空間規劃新格局。在我國進行國土空間規劃工作初期，出于經濟建設的迫切需要和外部環境的巨大壓力，各級政府在進行國土空間規劃的過程中，重視空間資源的經濟價值，忽視其生態環境意義，從而導致我國在取得巨大經濟成就的同時，在國土空間規劃領域遺留了一系列問題，一些地區生態環境的惡化，直接威脅了生態安全，使得區域范圍內經濟、社會發展面臨資源環境瓶頸。為改善上述狀況，我們必須在國土空間規劃過程中引入生態評估體系，從而在制度層面上完善我國國土空間規劃工作。

3.建設宜居環境，實現國土空間規劃社會價值

隨著經濟的發展，公眾的關注點從物質層面逐漸轉移到生態環境，而綠水青山是最普惠、最公平的公共產品。以遼寧省為例：隨著國土空間規劃工作對環境評估、生態評估的兼顧，遼寧省生態環境日益優化，但由于歷史遺留問題，在生態環境方面仍存在結構性問題，因而遼寧省在盤錦市申請建設國家級自然保護區，探索以改善結構性問題為導向的國土空間規劃新路徑，加快補齊經濟人文環境中的生態短板，實現國土空間規劃的社會價值。

二、構建國土空間規劃體系工作中存在難點

1.忽視生態環境，規劃監管置后

一些地區的生態評估在國土空間規劃中仍處于工程建設完成之后，即在整個工程開展過程中，無視環境問題，對工程可能對屬地生態微生物群落的破壞、土壤結構的不可逆改變不加干預，僅在工程完工，實現經濟價值之后，對生態環境予以評估，敷衍了事，在自然資源管理工作中，放任工程建設前期對所涉宗地資源環境的破壞，基于此，各級政府有必要在國土空間規劃工作的全過程中，引入環境評估，實現經濟社會發展與生態環境建設的雙贏。

2.浪費生態資源，規劃不盡合理

目前，個別地區的國土空間規劃體系不完善，導致重復規劃、重復建設，即一個宗地在開發建設后，出于其他工程建設的相鄰權，不得不在生態資源已遭受破壞的情況下，再次開展施工建設，導致生態資源破壞加劇。例如：反復挖掘土壤，導致耕層結構多次被破壞，區域內微生物群落改變，植被豐度直線下降。故此，應統籌協調開展國土空間規劃，避免生態資源的反復浪費。

三、構建國土空間規劃體系的技術路線

1.樹立生態優先理念，完善國土空間規劃體系

樹立生態優先理念，即在開展國土空間規劃之初，即考慮到生態安全和規劃宗地的環境承載能力，在落實規劃過程中，對屬地生態安全進行實時遠程監控和不定期動態巡查，實現經濟社會發展與生態環境良性發展的雙贏。例如：在進行城鎮周邊地區規劃過程中，注意標志高標準農田、永久基本農田儲備區及林地、草場、灘涂等等，落實耕地保護紅線，避免為追求地區短期經濟利益，犧牲生態環境。

2.落實生態保護政策，完善國土空間規劃相關技術

由于生態保護職能與國土空間規劃職能在歷史上分屬于不同部門，故此規劃部門工作人員對生態保護政策不甚了解，生態保護監控、管理技術手段落后，導致生態保護政策在國土空間規劃過程中無法有效落實。隨著政府機構改革的推進，許多地區生態修復與國土空間規劃職能劃入同一部門，以遼寧省自然資源事務服務中心國土空間規劃與生態修復部為例，上述職能劃分有利于生態保護在國土空間規劃工作中的落實，和技術革新。

3.強化環境導向分析，補足國土空間規劃短板

在國土空間規劃過程中，不能強求全國各省份在規劃方法上整齊化一，各省應該因地制宜，根據各自地貌、環境特征，完善規劃體系，補足規劃短板。

例如，我國南北方地區，環境差異很多，南方炎熱多雨，北方寒冷干燥，這就要求南方地區在規劃道路時考慮到防澇、排水、耐熱，而北方需要考慮防凍、防雪。再如：在土壤耕層結構不同的宗地，進行生態修復規劃時，需要采取不同的技術路線，避免千篇一律，不顧環境特征，粗放發展。