城鎮化進程中的鄉鎮土地管理探討

高春陽

（遼寧省自然資源事務服務中心，遼寧沈陽 110032）

在鄉鎮地區發展的過程中，隨著社會主義現代化建設進程的有序推進，城鎮建設化改革深入實施的大背景下鄉鎮土地管理工作開展的過程中面臨新的挑戰，城鎮建設用地的需求不斷擴大，土地資源卻日益緊張，鄉鎮土地資源如何更好地統籌利用，避免出現浪費的情況，成為鄉鎮地區相關人員研究的重要內容。

目前，國家圍繞鄉鎮地區土地政策改革等方面也提出了很多的新政策安排，鄉鎮地區也在不斷結合城鎮化改革的要求，進一步推進土地管理相關的政策機制優化。但是，在鄉鎮土地管理工作開展的過程中，依然還面臨不少的問題，全面探究城鎮化進程中鄉鎮土地管理的現狀及優化措施，具有重要的社會意義。

一、新形勢下城鎮化鄉鎮土地管理的基本模式

在城鎮化進程中，鄉鎮土地管理模式呈現多元化的發展格局。鄉鎮土地管理工作的開展需要充分考慮鄉鎮地區的具體情況，結合不同的實際，探究針對性的管理模式，這樣才能更好地為鄉鎮地區的土地資源有序開發利用等提供重要的基礎支持。目前在城鎮化鄉鎮土地管理方面主要呈現出的管理模式有以下幾個方面：

1.社區化管理模式

社區化管理模式主要是針對那些經濟發展水平相對落后的一些城郊地區，或者是沿海地區發展水平相對比較高的城中村地區而實施的一種城鎮化管理模式。

在社區化管理模式的推動下，農村建設土地通過加強集中式公寓樓房和農業生產設施的改造，從而更好地實現大規模的鄉鎮土地建設用地管理。但是，該模式也存在一些弊端，比如開發成本比較高，土地開發管理等方面容易引發一些糾紛。

2.遷村并點管理模式

遷村并點管理模式主要是適用于那些大量住宅閑置的一些農村地區來采取的一種管理模式。這種管理模式主要是針對農村地區那些居住人口比較少，很多人口向城鎮化轉移，從而導致農村大量的土地閑置而采取的一種管理模式。在該模式的指導下，通過將各個村莊相關的散戶居民進行集中的遷移，引導他們向發達的中心村或者是城鎮進行轉移，這樣政府可以對相關的土地資源進行再度的開發利用，同時通過實施遷村并點模式這樣可以更好地推動鄉鎮地區土地資源進行集約化管控。

實施遷村并點模式需要符合相關的規范要求。一方面需要鄉鎮地區具有良好的產業發展基礎，可以更好地為勞動力就業提供良好的基礎保障，另外還需要各個村莊的散戶在經濟發展方面走在前沿，村民的整體經濟實力要求比較高，此外被整治的村莊需要充分考慮當地居民的意愿，只有征得居民的同意這樣才能更好地推動城鎮建設土地有序改革，所以需要民意整體的同意率比較高，才能實施該種模式。

3.縮村填實管理模式

該模式主要是針對那些原有村莊的占地面積進行不斷縮小，從而形成大量的閑置公共設施用地以及閑置住宅等情況采取的管理模式，這樣鄉鎮政府可有結合實際，對這塊土地進行重新規劃、設計、改造。

在整體規劃設計的過程中，需要分成兩大部分，一方面需要為居民提供良好的居住場所，另一方面需要為農作物生產、種植等提供重要的基礎保障。實施該模式也需要良好的基礎條件予以保障，需要當地的自然環境條件等比較好，并且空房或者是廢棄的房屋比較多，這樣可以實現有序的規劃利用。另外還要求村莊整體的占地面積應該具有一定的規模，這樣才能更好地實施該管理模式。

4.整體搬遷管理模式

整體搬遷管理模式，主要是通過將村莊的居民從一個地方引導到另一個較為發達的地區進行整體遷移的一種管理模式。實施這種管理模式主要是由于當地的村莊已經不能居住，或者是不能開展農業生產活動，這樣鄉鎮地區的政府可以通過加強土地整治，通過進行有序的遷移，整體的搬遷，為農業生產等提供再次規劃設計的條件。

實施整村搬遷模式也有一定的要求，比如需要當地的地區符合相關的整村搬遷的環境要求，有的地方發生一些地質災害，或者是自然災害，需要整體搬遷，或者是當地的基礎設施條件非常差，村莊破舊等。

二、鄉村土地管理的基本原則與內容研究

加強鄉鎮土地管理，需要明確鄉鎮土地管理的基本原則啊，完善相關的管理內容，這樣才能更好地為土地管理活動規范有序開展提供重要的基礎支持。

一方面，鄉鎮土地管理的基本原則主要體現在需要堅持土地公有制基本的管理理念。土地是全民所有的，國務院代表國家行使相關的權利。土地不能由任何人占為己有。在土地的管理過程中，需要明確土地的使用權等相關的權限，國家需要完善相關的土地法律法規體系，加強土地管理相關使用情況的監控，這樣才能更好地為土地的合法使用和有序開發提供重要的支持。另外，在土地管理方面，應當堅持科學化的原則，在土地管理模式的開發利用過程中，需要充分考慮農村地區的具體實際，因地制宜的探索針對性的管理模式，這樣才能最大限度地提升土地管理改革實施成效。此外，還應當堅持民生性的原則，在土地管理的過程中，要為農村用地和建設用地等各個方面進行統籌的規劃，既保證農民有足夠的居住空間，同時，還應當從加強土地資源最大化開發利用的視角進行全面的分析，以此才能更好的提升土地管理實施成效。

另一方面，加強鄉鎮土地管理需要明確具體的管理內容，這樣才能更好地為土地資源的有序開發利用提供重要的基礎支持。土地管理的基本單位是鄉鎮的國土資源部門，他們需要對當地的土地資源進行日常管控，同時還應當加強土地管理相關的法規政策的宣傳研究，針對土地資源管理開發利用等各方面的情況進行監督管控，這樣才能更好地為土地規劃的持續開發利用提供強有力的基礎支持。另外鄉村土地管理工作還涉及到耕地保護工作，需要采取有效的措施對農用地和建設用地進行總體的評估和統籌調配，對農村居民住宅用地和公共設施用地等方面的情況進行嚴格的審批，土地管理部門還應當協助國家相關的部門圍繞土地普查以及土地檔案管理、土地稅費征收、土地資源信訪等開展相關的工作，這樣才能更好地為鄉村土地改革以及土地管理活動的規范開展提供強有力的組織保障和基礎支持。

三、城鎮化進程中鄉村土地管理現狀與困境分析

當前城鎮化進程中，鄉村土地管理工作依然面臨不少的問題和困境，具體體現在以下幾個方面：

1.土地管理人員的素養有待進一步提升

鄉村土地管理工作的實施需要土地管理人員的積極參與。土地管理工作是一項復雜的系統工程，對土地管理人員自身的素質和能力要求比較高，尤其是隨著社會主義市場化進程的有序推進，土地管理工作不僅要妥善處理好各方面的矛盾，同時還應當加強環境保護，這樣才能更好的推動土地規劃建設活動的有序開展。

目前，在土地管理活動開展的過程中，鄉村地區沒有結合實際全面加強專職隊伍建設，在組織保障體系建設等方面相關的工作開展不到位，土地管理人員參與比較少，而且他們相關的素養偏低，一定程度上不利于鄉鎮土地改革管理活動的有序開展。

2.土地規劃設計有待進一步完善

城鎮化進程中加強鄉鎮土地管理，需要進一步優化土地管理格局，這樣才能更好地推動城鄉產業結構不斷優化，進一步提高土地管理利用效率效益。但是，目前在土地管理規劃設計工作開展的過程中，一些地方政府過于注重經濟效益，在土地規劃設計等方面沒有充分考慮各方面的因素，結合地區的土地資源現狀，從優化產業結構、保護生態環境等各方面的視角進行統籌的安排和整體的布局，導致在土地資源開發利用等后續環節開展的過程中存在諸多的問題或風險。

3.土地管理體系不夠健全

全面實施土地管理改革，結合城鎮化改革進程相關的發展要求，全面實施土地管理改革，需要健全相關的管理機制，這樣才能更好地為土地管理各項內容的有序實施提供重要的制度支持。

但是，目前在在城鎮化進程中，鄉鎮土地管理工作沒有予以高度的重視，尤其是在土地管理相關政策的編制等方面，相關部門沒有予以全面的分析研究，沒有充分結合國家政策的實施，進一步考慮農村地區的實際情況，建立健全土地管理制度，導致在土地管理工作開展的過程中存在諸多的難度和問題。

4.土地管理成效有待進一步提升，資金扶持力度需要進一步加強

一方面，在鄉村土地管理工作開展的過程中，需要全面加強土地管理效果的評估，這樣才能更好地為各個環節土地管理活動有序實施提供重要的基礎保障。但是目前在土地管理工作方面，相關部門沒有結合城鄉發展以及土地管理整體的設計要求加強過程管控，導致鄉鎮地區有關部門在實施土地管理工作開展的過程中，效果參差不齊。

另一方面，在鄉村土地管理工作實施的過程中，需要專項經費的支持，尤其是在土地補償等方面，需要完善相關的資金保障機制，這樣才能更好地為土地管理活動的有序開展提供重要的基礎保障。但是，目前在土地管理活動開展的過程中，相關費用保障力度不足。土地增減掛鉤指標、有償使用費等相關方面的費用補充工作開展不到位，爭取不不及時，一定程度上不利于舊房補償活動等有序開展。

四、提升城鎮化進程中鄉村土地管理成效的具體措施

為了進一步提升鄉鎮土地管理成效，切實深化城鎮化改革進程中土地管理活動，建議從以下幾個方面來進行探索研究：

1.不斷提升土地管理人員的職業素養

一方面在鄉鎮土地管理改革實施進程中應當完善相關的管理體系，加強組織保障，尤其是針對鄉鎮土地管理具體的從業人員要開展全方位的培訓，不斷提高他們的職業素養，引導他們結合實際加強現代化政策的研究，不斷嗯做好民意調查工作，在土地政策改革的實施過程中要深入研究國家相關的政策法規，結合農村地區的具體情況因地制宜地做好各個環節的工作，從而更好地為鄉鎮農業土地改革活動的有序開展提供重要的基礎支持。

另外還應當將加強土地管理人員相關專業技術的培訓和開發，加強專職隊伍建設，開展系統化的培訓，引進高素質專業化的人才不斷補充到土地管理改革相關的工作管理中來，才能為為鄉村土地改革活動的有序開展奠定良好的基礎。

2.加強土地資源集約化管理

在土地資源管理的過程中，不同地區的要結合實際，因地制宜的探索集約化的管理模式，這樣才能更好地推動土地資源最大化的保護和利用。要不斷提升土地資源保護工作利用開展成效。在土地資源開發利用的過程中，要從生態效益、農業發展需求等各方面進行全面的探索研究，從而制定科學的土地資源利用規劃。在城鎮建設的過程中，要針對土地資源利用情況進行全面的分析，結合目前在土地開發利用等方面存在的一些風險針對性進行管控。要引導廣大群眾積極參與到土地管理活動開展工作中來，爭取更多的群眾支持。

3.加強土地管理情況的監督檢查

在土地管理工作實施的過程中，針對鄉鎮地區的實施情況，要強化監督檢查。政府相關部門要對土地資源利用情況進行全面的監督，完善監管機制，針對土地資源的開發、土地資源的統籌利用、土地的審批用用途、去向等各個方面進行嚴格的審計，對違反國家政策、不合理的開發利用土地等方面的行為，及時查處，從而切實提升土地資源利用成效。

4.強化資金保障，優化資金管理體系

在城鎮化進程中，要圍繞土地管理工作的開展，完善相關的資金保障體系。政府相關部門要對農村地區基礎設施配套建設等方面予以足夠的財政支撐。要深入開展土地資源利用情況的進調研分析，并結合鄉鎮地區的具體實際，引導他們結合實際爭取更多的專項資金支持，從而切實為土地管理相關的基礎設施配套建設和利用提供強大的財政資金支撐。另一方面，要加強資金管理。要明確土地補償的基本標準和原則，要從保護公共利益的視角，堅持公共利益優先的發展理念。在補償工作推進的過程中，要實施補償大于損失的基本工作理念。在拆遷等工作開展的過程中，要充分征求民意，補償數額不得低于當地的經濟發展水平。要充分考慮不同地區的具體實實際情況，因地制宜地制定相關的補償標準和政策，從而更好地確保土地改革和民生改善活動有序地實施，避免出現糾紛或矛盾。

五、結語

綜上所述，在城鎮化進程中，土地管理工作是一項重要的基礎工作，全面加強農村土地管理，需要國家相關部門完善相關的政策法規體系，要完善加強征地補償資金的統籌管理，強化綜合保障，積極探索科學化的土地資源開發利用模式，這樣才能更好地推動鄉鎮土地改革活動有序開展，為提升農民的整體收入，優化農村發展格局等提供重要的基礎支持。