談如何處置行政事業單位閑置房地產

牛成玉 孫顏 孟宇 王碩 胡昊

（錦州市生態環境保護中心，遼寧錦州 121000）

從各地行政事業性國有資產管理情況看，仍然存在“家底”不實，權屬不清、賬實不符、管理缺位等諸多問題，特別是在黨政機關和事業單位改革過程中，行政事業單位資產管理問題更應謹慎對待，特別是涉及閑置的房地產時亟需通過深入研究，采取有效措施予以解決。

一、行政事業單位閑置房地產處置中存在的問題

行政事業單位使用的土地的使用性質是劃撥，房屋的用途多為公益性的辦公、教育、文化、衛生等，雖有的單位有獨立的房地產管理部門，但因行政事業單位國有資產的主管部門是各級財政部門，對于閑置房地產的處置多由財政部門統一進行，未充分考慮城鄉規劃和土地性質引發了很多后續問題，主要體現在以下幾個方面：

1.房屋和土地處置前評估價格不合理、處置方式不對

房屋土地在處置前的底價多數是按照賬目殘值或者評估機構按照原用途做出的建筑物重置價格，沒有考慮土地價格的增值和使用用途的最佳，雖說處置時經過了招標程序，但是由于沒考慮規劃和土地用途而不能履行下一步手續，引發了很多民事、經濟糾紛。

2.測量手段誤差導致證地不符

一些行政事業單位沿用了當初征用土地或建設時測繪的自由坐標系或者城市坐標系成果，與現代測繪手段成果比誤差較大，房地產處置后相鄰關系容易出現糾紛。

3.不動產登記機構拒絕辦理不動產交易

由于對于不動產交易有些法律、法規設定了限制的條件，加上不動產登記曾分別附屬于不同的行政機關管轄，對于未滿足要求的交易行為往往拒絕辦理，同時移送線索到有關機關追究行政、刑事責任的較多，使得交易發生后不能辦理相應的手續引起了行政訴訟和群眾上訪事件的增多。

4.劃撥土地初始登記沒劃清各具體用途界線

一些用于教學和科研的國有農用地在初始登記中時與相鄰國有建設用地一起進行了登記，在進行房地產處置后，買受方直接按照建設用地來進行規劃、建設。

5.登記項目單一、材料不全

由于行政事業單位資產管理和房地產管理缺乏專業部門和人員，不同的事業單位對于房產和土地重視程度差異，加上很多歷史資料未能及時歸檔，不動產登記項目單一、資料不全的現象普遍存在。

6.出讓房產和土地手續有瑕疵

一些房地產在被處置之前就不符合規劃、消防要求，或者已經改變了批準的土地使用用途，在處置時將瑕疵進行了公示，明確買受方承擔相應的責任，實際上買受方通過各行政機關手續的沖突發現了商機，將事態擴大賺取高額利潤。

7.擁有門面房和閑置辦公室租賃的租金收益過低

一些擁有門面房和閑置辦公室、倉庫的行政事業性單位喜歡將房屋對外整體出租，不能做到收益最大化，有的還存在租賃期限過長、招租程序不完善等現象。

二、閑置房地產處置中問題形成的原因

行政事業單位閑置房地產處置中的問題雖多，但這些問題形成的原因還是制度因素和人為因素，主要體現在以下幾個方面：

1.資產管理、處置制度不規范、不嚴謹

資產管理的制度主要來源是財政部、國資委和有關部委，財政部門作為行政事業單位資產管理者和其他資產、資源管理部門未能互通協作，具體使用單位只有購置、建設、管理和使用權，對資產的處置無發言和建議權，有時政府聯席會議精神也并不能得到落實。

2.管理機構不健全，意識淡薄

當前除了文化教育衛生等行政事業單位設立了房地產的專業管理部門外，大多數單位沒有設立專門機構或者專業人員對房地產進行管理，房地產由辦公室、基建、后勤或者財務等部門代管，各單位房地產使用情況也只是在財政檢查和部門審計時才引起重視。[1]

3.資產分配不合理，利用率不高

有些行政事業單位在沒有經過充分調研和可行性分析的情況下盲目建設，過多配置了房產土地，造成大量資產未服務于日常業務，院落過大、土地空置率高造成資產浪費，而機構改革和中小學校的合并等因素，又使得大量的房地產被閑置[2]。

4.資產使用缺乏監管和制衡

資產的購建預算掌握在各單位手中，造成資產使用和收益的權利全部落在各個占用單位，資產不可能跨部門、跨單位使用，相關領導和工作人員利用權力尋租現象時有發生。

5.部門之間銜接制度形同虛設

城鄉規劃、土地管理、建設審批等工作往往環環相扣的，然而由于部門利益和權力的驅動工作出現脫節，以至于很多不動產使用單位在不動產權利設置上出現空缺。

6.對違法、違紀事件處理警示教育不足

對涉及資產管理、使用中的違法、違紀案件處理結果沒公開，警示教育不足，致使工作人員法律意思淡薄，新的違法、違紀行為不斷發生。

三、對行政事業單位房地產管理、處置的建議

行政事業單位房地產管理應從房地產購置、建設、調配、使用、處置全過程進行科學化、精細化跟蹤管理，實現資產的利用最佳化和資產處置收益最大化。

1.資產的管理、使用和處置應注重相關法律的規定

《民法典》、《政府會計制度》、《政府會計準則—基本準則》和《政府會計準則第3號—固定資產》是資產管理的基本制度，在資產使用和處置過程中不僅要遵循財政部關于行政事業單位資產管理的一系列文件，還需考慮《城鄉規劃法》《土地管理法》《招標投標法》《消防法》《環境保護法》等相關法律。

2.通過信息化管理實現行政事業單位資產管理規范化

全面推行無紙化辦公和多部門網絡協同辦公，利用現代化管理手段完成資產統計、管理、使用、處置工作，利用大數據和云計算等科學技術手段進行統計分析[3]，充分了解閑置房地產使用狀況及最佳利用方式，根據國土空間規劃要求完成國有房地產統一配置，并進行動態化監督管理。

3.對城市建成區資產處置要優先考慮公共服務的要求

城市建成區內劃撥土地和房屋在處置前要由城市規劃部門根據城市規劃的要求核算養老院、幼兒園、中小學校、社區衛生和公共服務等公共設施是否達標，盡量通過設施置換、升級改造等方式滿足公共服務需求后才能依法處置，且處置前須有相關領域的專家論證意見。

4.對需處置的房產和土地要符合相應的法律規定

行政事業單位使用的土地性質多數為行政劃撥，除非是完全用于公益性事業，否則這些土地在處置過程是嚴格受限的，并且城市規劃區內的房產用途需考慮城市規劃、消防安全和生態環境的限制性要求，應按照符合國土空間規劃的最佳用途及土地出讓最高年限評估、設定、確認出讓底價，再由政府指定的招標平臺進行公開交易，不得帶瑕疵交易。

5.土地空置率過高的應合理利用

對于土地空置率過高單位，應在保留辦公場所和適當停車場后將院落其他部分用柵欄隔離，對于綠化部分納入城市綠化管理機構管理范疇，節省的土地可以采取聯合使用的方式提供給公交部門做停車站場、專用車道，也可以用于興建城市便民電動汽車充電樁，還可以作為城鄉居民臨時文娛、體育活動場所，總的來說就是要將做為公共財產的國有土地充分的利用。

行政事業單位閑置的房地產管理要以相應的法律規范為行為準則，在通過不斷優化對資產的購置、建設、使用、出租、劃轉、處置等環節日常管理制度，進一步明確相應的工作程序和操作規范，同時通過加強警示教育做到防微杜漸，才真正能做好國有資產的優化配置及管理工作。